國土空間規(guī)劃視角下的特大城市更新規(guī)劃政策制度對比分析

劉欣怡

【摘要】隨著國土空間規(guī)劃取代了城鄉(xiāng)規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃視角下，特大城市更新的規(guī)劃政策制度發(fā)生了一定的變化。本文就分析了國土空間規(guī)劃和城市更新，在此基礎上探討了國土空間規(guī)劃視角下特大城市更新規(guī)劃政策制度的對比分析，以饗讀者。

【關鍵詞】國土空間規(guī)劃;特大城市;城市更新;政策制度;對比分析

城市更新能夠增強一個城市的綜合承載力，促進其實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，是城市現(xiàn)代化建設必然的產(chǎn)物。特大城市大規(guī)模的建設將逐漸減少，由“增量”向“存量”轉(zhuǎn)變，依靠賣地的城市發(fā)展模式逐漸被取消，對城市進行更新改造成為未來城市發(fā)展的主要趨勢。

1、相關概念界定

1.1國土空間規(guī)劃概述

2018年，我國頒發(fā)了《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號），首次明確了涉及所有規(guī)劃的“三級四類”規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃作為新規(guī)劃體系中的一類規(guī)劃，在新規(guī)劃體系中發(fā)揮著基礎性的作用，同時還在發(fā)展規(guī)劃中起到統(tǒng)領的作用。2019年5月28日，自然資源部印發(fā)了《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)[2019]87號），《通知》明確提出：“在今后的工作中，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等統(tǒng)稱為‘國土空間規(guī)劃。”同時，《通知》還指出現(xiàn)在既有的規(guī)劃成果也都會融入到新編制的同級國土空間規(guī)劃當中。從規(guī)劃的運行方面來看，國土空間規(guī)劃體系主要分為四個子體系：“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系[2]。

1.2城市更新概述

城市更新是城市進行“新陳代謝”的過程，是指將城市中不適應現(xiàn)代化發(fā)展的地區(qū)進行有目的、有計劃的更新改造的活動，使之能夠適應現(xiàn)代化的城市社會生活[1]。在城市更新過程中，既有推倒重來的重建模式，也有對歷史街區(qū)及有意義舊建筑的修復改造模式等，大致可分為：redevelopment（再開發(fā)模式）、rehabilitation（整治改善模式）和conservation（保護開發(fā)模式）這三種。當前，城市更新所表征的意義，已經(jīng)不再局限于改善城市的物質(zhì)環(huán)境，而是有著更廣泛的社會意義與經(jīng)濟復興意義。

1.3特大城市概述

當前，全球各地對特大城市的劃分各不相同，很多國家和地區(qū)一般是將常住人口在100萬以上的城市劃定為特大城市。而我國自改革開放以來，最初也是以此為標準劃分的特大城市。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化建設進程不斷加速，常住人口超過100萬的城市越來越多，甚至還出現(xiàn)了常住人口超過1000萬的城市，如北京、上海、廣州、深圳等城市，這些城市不僅空間規(guī)模大，在經(jīng)濟發(fā)展方面所占的體量也較大。基于此，2014年11月，我國國務院發(fā)布了《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，其中規(guī)定：城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，人口超1000萬的為超大城市，如我國的“北上廣深”就是超大城市，此外，西安、重慶和天津也已經(jīng)陸續(xù)進入到超大城市行列。截止到目前，我國除了地廣人稀的西部地區(qū)和人口總量較小的海南，大多數(shù)省的省會城市均已成為特大城市，而青島、蘇州、廈門等經(jīng)濟發(fā)達的城市也已經(jīng)邁入到特大城市的行列當中。

2、國土空間規(guī)劃視角下的特大城市更新規(guī)劃政策制度對比分析

隨著時代的發(fā)展，當前我國的社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)有過去的高速度發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，而在城市化發(fā)展建設過程中，也由過去的“增量”向著“存量”的方向轉(zhuǎn)變。換句話說，未來的城市發(fā)展，在國土空間規(guī)劃背景下，將逐漸減少大規(guī)模的城市建設，傳統(tǒng)依靠賣地進行大拆大建的城市發(fā)展模式將逐漸被取締，城市發(fā)展亟需探索新的動能。而我國的特大城市在國土空間規(guī)劃背景下，逐漸開始探索區(qū)域綜合開發(fā)模式，對某一區(qū)域進行整體改造、建設和運營于一體的綜合開發(fā)行為，涉及到土地的一二三級開發(fā)、基礎配套設施建設和公共設施建設等內(nèi)容[3]。其載體主要分為新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、交通樞紐開發(fā)和城市更新改造等幾種。其中新城開發(fā)好產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)主要是擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，加速產(chǎn)業(yè)聚集，能構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，增強該產(chǎn)業(yè)的自我更新能力，打造新的經(jīng)濟增長極。但新城開發(fā)模式比較單一，亟待尋求創(chuàng)新突破點，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)則很難把控其發(fā)展方向，且招商引資任務較重，減小較慢。而交通樞紐開發(fā)，對經(jīng)濟帶動的作用十分顯著，能實現(xiàn)交通樞紐與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，但這種開發(fā)模式必須依托交通樞紐來開展，對選址的要求極高，且需要大量的資金支持。而城市更新改造，則是充分挖掘、利用城市存量土地資源，實現(xiàn)資源利用效率的最大化。而且，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，很多特大城市中存在著較多的老舊建筑，對其進行更新改造的需求十分強勁。

在特大城市更新規(guī)劃政策制度方面，各城市均根據(jù)本地的實際發(fā)展情況，或依托“一帶一路”倡導沿線優(yōu)勢，如亞歐大陸橋、長江水道、西南出海通道等交通干線，發(fā)揮中心城市作用，以線串點，以點帶面，逐步形成了各經(jīng)濟帶，如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)，構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動、陸海互濟全方位開放新格局，帶動了其他地區(qū)的發(fā)展。在資金投入政策方面，均增大了資金投入的力度[4]。

具體來說，京津冀地區(qū)的特大城市在城市更新規(guī)劃政策制度方面，主要是進一步規(guī)范了企業(yè)投資土地以及開發(fā)項目的利潤，并且強調(diào)運用文化這個新動能推進城市的發(fā)展[5]，如河北地區(qū)很多城市都在城市規(guī)劃中，明確指出要保護、展示地域文化，打造城市特色;而長三角地區(qū)則重視對“城中村”地塊的改造工作，通過對老舊城區(qū)的更新改造，盤活存量，促進長三角地區(qū)特大城市的更新改造;粵港澳大灣區(qū)則是堅持“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，一方面要保障制造業(yè)用地的規(guī)模，同時嚴格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改商”和“工改居”，確保大灣區(qū)特大城市的工業(yè)用地比重;而其他地區(qū)的特大城市則是嚴格規(guī)范了土地的一級開發(fā)管理，對于土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地出讓收入，實行了“收支兩條線”管理，嚴禁與企業(yè)進行土地出讓收益分成。

結(jié)語：

綜上所述，未來的城市發(fā)展，在國土空間規(guī)劃背景下，將逐漸減少大規(guī)模的城市建設，傳統(tǒng)依靠賣地進行大拆大建的城市發(fā)展模式將逐漸被取締，城市發(fā)展亟需探索新的動能。在國土空間規(guī)劃視角下，基于存量盤活的要求，很多特大城市在編制城市更新規(guī)劃政策制度時，引入了創(chuàng)新思維，并基于文化視角開展城市更新，極大地激發(fā)了城市發(fā)展的活力，不僅改變了城市本身，還刺激并引導了城市的后續(xù)發(fā)展，有效地促進了城市構(gòu)造持續(xù)與漸進的改革。

參考文獻：

[1]陳珊珊.國土空間規(guī)劃語境下的城市更新規(guī)劃之“變”[J].規(guī)劃師，2020，v.36;No.314，（14）：84-88.

[2]李牧耘，魏運喆，許順才，等.政策鏈視角下國土空間規(guī)劃實施配套政策設計與創(chuàng)新思考——基于既有主體功能區(qū)政策文本分析[J].城市發(fā)展研究，2020（07）：P.40-48.

[3]鄒兵.國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2020，000（001）：P.38-47.

[4]林強，李泳，夏歡，等.從政策分離走向政策融合——深圳市存量用地開發(fā)政策的反思與建議[J].城市規(guī)劃學刊，2020，000（002）：89-94.

[5]晁恒，林雄斌，李貴才.尺度重構(gòu)視角下國家級新區(qū)“多規(guī)合一”的特征與實現(xiàn)途徑[J].城市發(fā)展研究，2015（08）63-64.