特色小鎮建設中的戰略目標分析

摘 要：本文通過質性分析方法扎根理論，對我國特色小鎮建設進行了質性分析與研究，通過對中央及省級政府發布的特色小鎮相關文件進行政策文本分析，借助Nvivo12軟件提煉出在特色小鎮建設中居于核心地位的三要素——戰略目標、發展要求、保障措施。在特色小鎮建設過程中地方政府將精力集中在保障措施和發展要求上，對戰略目標的關注度較低。通過對戰略目標的分析，指出戰略目標關注度較低會帶來的消極影響，并分析產生區域差異的原因，在此基礎上本文提出了政策建議。

關鍵詞：特色小鎮;戰略目標;發展要求;保障措施

中圖分類號：F299.27 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）05-0031-03

改革開放以來，中國的城鎮化水平迅速提高，與西方國家的城鎮化過程不同，中國的城鎮化帶有快速化、超大規模的特點。快速城鎮化使得人口逐漸從農村向城市集中，城市成為高密度的人員與經濟活動場所。隨之而來的是城市發展問題，諸如城市缺乏合理的建設規劃、城市治安管控難度加大、工業污染嚴重和城鎮環境治理局勢嚴峻等問題。基于此，中央正式提出走一條具有中國特色的新型城鎮化發展道路，為破解目前存在的城市病提供了改革思路。

一、問題提出與文獻綜述

國內特色小鎮的提出源于對“塊狀經濟”和區域特色產業多年的實踐[1]。特色小鎮的實踐由浙江率先啟動，隨后其他省市相繼跟進掀起了一股特色小鎮建設的熱潮[2]。開展特色小鎮實踐的重要背景是新型城鎮化建設[3]，新型城鎮化建設要求依靠地域特色產業的集聚，與城鄉協同發展戰略相協調[4]。特色小鎮具有調節要素、結構、文化等功能，能夠為解決傳統城鎮化面臨的諸多發展不協調問題提供方案[5]。因此特色小鎮建設與新型城鎮化之間具有概念相關性、本質同根性、目標異質性的關系[6]。特色小鎮不是傳統意義上地理區劃的“鎮”，也不是行政區劃單元，而是帶動當地發展的動力來源[7]。其建設的核心是產業的壯大，重點要凸顯本地的“特色元素”[8]，利用多元協調的空間架構能夠降低市場交易費用，集聚高端生產要素，具有以創新為核心的更高級的產業集聚特征[9]。從實踐來看，特色小鎮建設契合了新型城鎮化發展的潮流，但依然存在部分問題，如小鎮建設園區化、假小鎮真地產、產業虛弱等。筆者在收集有關特色小鎮文本的基礎上探究什么是引發特色小鎮建設中問題的原因，并基于此提出對策。

二、研究方法與數據處理

（一）研究方法

雖然部分特色小鎮的研究可以為其特色小鎮建設中的得失提供借鑒，但學界對特色小鎮的擴散過程及其擴散差異存在模糊。與量化研究不同，質性研究方法能夠分析研究對象的內在聯系，進而形成合理的解釋。扎根理論作為質性研究的重要方法可以深入分析事物之間的聯系，構建系統的理論。因此本文采用扎根理論來分析各地的特色小鎮政策文本。

（二）資料收集與研究工具選擇

自《中共中央辦公廳 ?國務院辦公廳印發〈關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見〉的通知》后，各省快速響應，先后發布了相關的實施意見和行動綱領，這將直接影響各省的特色小鎮建設。筆者通過網絡搜尋的方式，獲取了中央及各省市公開的有關特色小鎮政策文本共計75份，并以這些文件作為研究樣本，試圖尋找各地特色小鎮建設的區別與共同之處。Nvivo12是一款支持使用定性和混合研究方法的電腦軟件，能夠有效支持多種來源不同的數據分析，通過Nviov12能夠對特色小鎮的政策文本進行有效分析，筆者將以Nvivo12為基礎來研究特色小鎮文件。

（三）數據處理

在數據的處理上，嚴格按照扎根理論的原則來進行，分為開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼三部分。開放式編碼是對政策文本中的語句、段落逐步解讀并賦予概念的過程。在開放式編碼過程中，筆者將所收集到的75份政策文本導入Nvivo12軟件中，遵循編碼獨立性、開放性及可修正性的原則，最后共計提取編碼4 246個。軸心編碼是將之前被打亂的數據文本依據概念的重新組合，形成新的整體。重新整合依據的不再是原始文本的邏輯，而是新建構理論的邏輯。在對之前編碼整合的基礎上形成了46個主軸編碼，如：產業轉型升級、財政規劃、公共基礎設施建設等。選擇性編碼是依靠研究者自身的歸納總結能力、創造力和學術經驗將范疇進一步概括并升華，最終形成解釋框架。相對于主軸編碼而言，選擇性編碼的覆蓋性更強，能夠容納多個概念。最后將46個主軸編碼合并到3個大類中：戰略目標、發展要求、保障措施這三個也是特色小鎮建設中的核心要素（節點數量見表1）。

三、分析與討論

（一）核心要素分析

從獲得的特色小鎮建設中三個核心要素來看，407處“戰略目標”主要集中在特色小鎮中綱領性建設目標和總體規劃上，而從2 304處“保障措施”來看，其主要表現為在特色小鎮建設中為確保目標完成而采取的措施、方法、途徑上;1 535處“發展要求”則是為了給“戰略目標”的實現提供具體性的要求。從三種要素的關聯來看，三要素保持著緊密的聯系，其內部的聯系成為影響特色小鎮建設的重要機制。

特色小鎮建設是實現新型城鎮化的重要舉措，包含著多種內容和要求。因此地方政府在制定本地區實施細則時必須要以中央的文件作為指導，但在實際中不能一味照搬中央文件，需要根據地區特色來加以修正確定具體目標。特色小鎮建設是政府的戰略目標，側重于政府部門設定并監督各項指標的完成，并關注政府績效提高、經濟增長和社會發展。從我國特色小鎮的實施來看，政府在小鎮建設過程中制定了諸多戰略目標，引導著特色小鎮建設的發展價值走向。同時將抽象的戰略目標分解為具體的要求，以提高現實的執行能力。明確的戰略目標影響特色小鎮建設實施過程中資源的分配，也是政府內部績效評估與考核的重要依據，可以更好地促進特色小鎮的落地與政策導向的調整，其本質上是利用目標進行激勵的方式。在目標激勵下，基層政府會傾向于采取能有效完成目標的保障措施。在特色小鎮建設過程中，目標要制定得具體、明確，只有這樣才能對目標執行過程進行有效調整，對執行結果進行檢查。因此在地方特色小鎮建設過程中，戰略目標的設定對具體的發展要求和政府采取保障措施都會產生重要影響。

（二）地區差異分析

根據中國地理分類和具體的編碼情況，筆者依照東部、中部、西部、東北的劃分制定了表2。從表2可以看出各地區都存在重視保障措施、輕視戰略目標的問題。從地區差異來看戰略目標的占比存在明顯的差異，東部地區的戰略目標占比達到12.23%，是所有地區中最高的，中部地區占比為10.02%，西部地區則為7.93%，東北地區戰略目標的比重最低為6.67%。總體上來看戰略目標的比重分布自東向西遞減，與地區經濟發展水平相適應。特色小鎮是從浙江開始興起，隨后擴散到各地，在全國范圍內掀起一股新型城鎮建設的浪潮。在“戰略目標”核心要素中主要包括產業轉型升級、功能融合、規劃目標、創新發展。這反映了特色小鎮建設的核心是特色產業小鎮。東部地區經濟發展水平要優于中西部地區，浙江等地在多年的經濟探索中形成了一批具有產業集群特色的經濟重鎮。東部地區在特色小鎮建設中較為重視對于產業轉型、創新發展等戰略目標的制定。而中西部地區產業基礎薄弱，處于產業發展的前期，對于轉型升級和功能融合的認識有所欠缺。東北地區則是在近幾年陷入經濟發展困境，原有的重工業產業需要重振，新興產業發展緩慢，以小鎮為主導的區域產業集群較為缺乏。因此出現了戰略目標比重從東部向西部遞減的現象。

在特色小鎮建設的過程中，戰略目標定位不精確將產生一系列負面效應：一是特色小鎮建設的各項發展要求的實現目的不明確，缺乏能夠長期堅持的藍圖規劃。二是特色小鎮建設在具體實施過程中，可能會因目標不明確而出現政策執行偏差的問題，甚至是將特色小鎮建設簡化為產業園區建設。三是缺乏戰略目標的引領，會導致基層政府在特色小鎮建設的具體實施過程中不作為，上級政府在得到反饋后依據錯誤信息易誤導政策制定。四是缺乏以新型城鎮化為目標導向的決策依據，使特色小鎮建設缺乏應有的預期效果，不利于當地產業轉型升級。

（三）戰略目標制定過程分析

戰略目標的制定應當符合地區的實際，在依據中央文件指導精神的基礎上實現靈活制定。產業轉型升級、功能融合、規劃目標、創新發展雖然作為目前的主流方向，但不是所有的地區都到了這個階段，差異化制定目標是各地進行特色小鎮建設的妥當舉措。特色小鎮是個綜合的典型示范工程，其涵蓋的目標也是多樣化，對于地區的發展無疑起著引領示范作用。

戰略目標的制定并不是固定不變的，而是依據地區發展的需要進而逐步調整的。戰略目標引領下形成的發展要求對地方政府的行為起著約束和指導的作用。基層政府在執行措施的過程中會產生信息反饋，對發展要求起著糾正和調整的作用，最終保障措施的變化會傳導至戰略目標的制定。以去房地產化為例，作為當地的發展要求并不是單獨出現的，而是在實際過程中，由基礎設施建設、公共服務建設、財政規劃等保障措施反饋而來。房地產化在實際過程中借用其他保障措施的名義實施，擠占了其他保障措施應該獲得的行政資源空間，使得特色小鎮建設效果未能達到預期，與產業轉型升級、創新發展的要求不符合，即背離了原有的戰略目標從而促使“去房地產化”這一發展要求的產生。

四、結論與建議

（一）小結

本文應用扎根理論研究方法構建出我國特色小鎮建設中的戰略目標運轉過程，形成了以下初步結論：（1）我國地方的政策執行并不是完全照搬和執行，在執行的過程中經歷著地區自身的解釋與重構。（2）在特色小鎮建設中，地方政府主要以戰略目標、發展要求、保障措施來貫穿小鎮建設的全過程，受路徑依賴和行政習慣影響，地方政府偏向于采取保障措施來執行政策。（3）戰略目標在特色小鎮建設中起到引領和指導的作用，但在地區特色小鎮建設中較為缺乏戰略目標的制定。（4）戰略目標、發展要求、保障措施三個核心要素之間不是固定不變的關系，政策環境的變化會促使保障措施變化，最終形成戰略目標的重新制定。（5）我國的特色小鎮帶有明顯的地區差異，經濟發展水平、產業基礎都會影響小鎮建設的政策環境，落后地區在戰略目標制定上有所欠缺。

（二）政策建議

目前特色小鎮建設取得了一定的成效，但也存在不少問題，本文嘗試提出幾點建議，希望能有助于地方政府的特色小鎮建設。

一要加強戰略目標的制定，在制定地區特色小鎮指導性文件時，要基于新型城鎮化的戰略高度，建立科學能執行的戰略目標引領體系。最終使得戰略目標、發展要求、保障措施三個核心要素相互促進，并使得發展要求和保障措施服務于戰略目標的實現。在制定發展戰略目標時，適當制定詳細的特色小鎮發展綱要，給下級政府以明確的指導，避免政策制定時的模糊性導致執行中的“變通”。

二是在特色小鎮建設中要以經濟發展為基本點，特色小鎮建設的根本目的是為了改善群眾的居住環境和提高生活水平。因此經濟發展水平的提升和產業轉型升級是特色小鎮建設中的中心和重點。小鎮經濟發展的核心是形成具備自身特色的產業，基層政府在制定特色小鎮具體實施文件時不應閉門造車，或根據以往的慣性思維，而是要充分認識到經濟發展對于小鎮建設的重要性，以提高人民群眾生活水平為出發點。

三是完善績效考核體系，在實現特色小鎮建設的過程中，要有計劃性地逐步建立起完善的績效考核體系，將特色小鎮建設中具體要落實的事項和計劃中的戰略目標列入考核體系中。確定具體的考核指標時要按照不同指標的重要程度賦予不同的權重，確保特色小鎮能夠有重點地推進，基層政府能夠合理地使用資源。可以增加對于促進經濟發展和產業轉型升級的考核權重，有計劃地采取專項治理活動，破除特色小鎮建設中存在的房地產過度開發等問題。

四是強化保障措施的落實，特色小鎮建設戰略目標的完成主要依靠的是保障措施的嚴格落實。特色小鎮的保障措施包含各個方面：人才隊伍的建設、財政金融政策的實施、生態環境的保護、小鎮面貌的綜合治理、政府行政效率的改革等。在這些保障措施中，最為重要的是政府行政效率的改革，特色小鎮建設的保障措施本質是政府為實現特色小鎮建設目標而實行的一系列改革措施。只有將政府的行政制度改革和特色小鎮建設結合起來才能真正建立特色小鎮建設的有力保障。

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Analysis of the Strategic Objectives in the Construction of Characteristic Towns

——Policy Text Analysis Based on Grounded Theory

LU Yiming

（School of politics and public administration， Hainan University， Haikou 570100， China）

Abstract： Based on the theory of qualitative analysis method， this paper makes a qualitative analysis and Research on the construction of Characteristic Towns in China. Through the policy text analysis of the relevant documents of characteristic towns issued by the central and provincial governments， with the help of nvivo12 software， this paper extracts the three key elements in the construction of Characteristic Towns： strategic objectives， development requirements and safeguard measures. In the process of characteristic town construction， local governments focus on safeguard measures and development requirements， and pay less attention to strategic objectives. Through the analysis of the strategic objectives， this paper points out the negative impact of the low attention of the strategic objectives， and analyzes the reasons for the regional differences. On this basis， this paper puts forward some policy suggestions.

Key words： Characteristic Towns， Strategic Target， Development Requirements， ?Safeguard Measures

收稿日期：2020-10-20

作者簡介：盧釔名（1997-），男，浙江臺州人，碩士研究生，從事地方治理和政策研究。