地方政府融資平臺(tái)債務(wù)違約情況調(diào)查與思考

劉云萱

（吉林大學(xué)珠海學(xué)院 廣東·珠海 519000）

“融資平臺(tái)”一詞首次出現(xiàn)在官方文件，是在2008年金融危機(jī)之后，2009年3月，中國(guó)人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號(hào)），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。此后，一系列文件不斷對(duì)融資平臺(tái)的定義進(jìn)行界定和規(guī)范。

官方定義的地方政府融資平臺(tái)，大致有以下不同范疇，如下表1所示：國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文突出了融資平臺(tái)的地方國(guó)企屬性，以及承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能。財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)文對(duì)地方政府融資平臺(tái)的定義與19號(hào)文基本一致，但412號(hào)文對(duì)19號(hào)文定義中的“政府投資項(xiàng)目”加上了“公益性”，使得融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目更加明確，并通過列舉進(jìn)一步明確了融資平臺(tái)的范圍。發(fā)改辦財(cái)金[2010]2881號(hào)文中拓寬了融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目類型，將412號(hào)文中定義的“公益性項(xiàng)目”完善成“公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。2011年銀監(jiān)口徑對(duì)地方政府融資平臺(tái)的定義是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。2015年國(guó)辦發(fā)[2015]40號(hào)文將融資平臺(tái)還原為19號(hào)文的初始定義，模糊化融資平臺(tái)的承接項(xiàng)目為“政府投資項(xiàng)目”。

表1：融資平臺(tái)的定義

1 地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀

除了上述定義，地方政府投融資平臺(tái)根據(jù)成立的行政級(jí)別、履行出資的義務(wù)不同，又可劃分為三類：省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)。根據(jù) 2018年底公布的數(shù)據(jù)，三者占比分別為 3.23%，29.56%，67.21%。根據(jù)自身現(xiàn)金流能否覆蓋全部債務(wù)本息情況，還將融資平臺(tái)劃分為：全覆蓋（100%）、基本覆蓋（70%-100%）、半覆蓋（30%-70%）、無覆蓋（30%以下）。截至2018年一季度，數(shù)量分別為6773家、583家、264家和1533家，占比分別為74%、6.37%、2.88%和16.75%。按照退出要求分類可以分為仍按平臺(tái)管理類和退出為一般公司類，即監(jiān)管類和退出類，在貸款要求方面，金融機(jī)構(gòu)不得向名單以外的平臺(tái)公司貸款，且對(duì)名單內(nèi)的監(jiān)管類平臺(tái)的發(fā)放貸款還需要滿足資產(chǎn)負(fù)債要求且融資規(guī)模受到控制。2015年監(jiān)管類地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量達(dá)到近年來峰值為9436家，自2016年其監(jiān)管類地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量逐年降低。截至2018年底，全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管類有9027家，共退出2710家。監(jiān)管類地方政府投融資平臺(tái)占比為76.91%。退出類占比23.09%。從各省分布情況來看，截至2018年底，浙江、廣東、四川、河北、云南政府融資平臺(tái)都超過了500家以上，其中浙江省最多，為896家。

2 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)違約情況

在統(tǒng)計(jì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)時(shí)，本文根據(jù)采用寬口徑統(tǒng)計(jì)，除傳統(tǒng)城投平臺(tái)外，還包括公用事業(yè)、港口及產(chǎn)控平臺(tái)等。違約類型統(tǒng)計(jì)采用寬口徑，包括非標(biāo)（信托、資管及基金、租賃、定融等）、銀行、票據(jù)等違約及債券異常兌付等數(shù)據(jù)。統(tǒng)計(jì)口徑按違約次數(shù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果中，時(shí)隔半年及以上的再次違約信息重復(fù)計(jì)數(shù)，但一年內(nèi)不重復(fù)計(jì)數(shù)；按主體的統(tǒng)計(jì)結(jié)果中，融資方及擔(dān)保方分別統(tǒng)計(jì)，如果是發(fā)債企業(yè)則列示某只存續(xù)債項(xiàng)，但母子公司同時(shí)出現(xiàn)違約情況時(shí)，剔除子公司數(shù)據(jù)。

從公開信息披露的融資平臺(tái)有息債務(wù)看（主要是發(fā)行了wind口徑城投債的融資平臺(tái)），2017年底各平臺(tái)合計(jì)有息債務(wù)約為32.3萬億元，扣除掉部分已納入財(cái)政預(yù)算的債務(wù)，2017年底隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元。2011-2017年間，根據(jù)融資平臺(tái)融資的產(chǎn)品類型統(tǒng)計(jì)，共有6次違約，違約產(chǎn)品類型分別為銀行2筆，信托4筆。從2018年開始，無論是違約總量，還是分產(chǎn)品類型來看，次數(shù)均呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)，且近兩年爆發(fā)式增長(zhǎng)。下表2可直觀看到，2018-2020年間，違約大多主要出現(xiàn)在信托、資管兩類產(chǎn)品中，分別為141次和110次，占全部違約總量的45%、35%。

表2：2018-2020年按產(chǎn)品類型統(tǒng)計(jì)的違約量

從地區(qū)分布來看，2011-2018年全國(guó)各省市共計(jì)違約318次，違約主體個(gè)數(shù)202家，其中貴州、云南兩省違約次數(shù)、主體個(gè)數(shù)都較多，違約次數(shù)分別為166次和36次，占比為52.2%和11.32%。主體個(gè)數(shù)多達(dá)87個(gè)和22個(gè)，占比分別為43.07%和10.89%。在所有的融資平臺(tái)中縣級(jí)融資平臺(tái)違約次數(shù)最多，違約223次，占比為70.12%。縣級(jí)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)狀況不佳，違約風(fēng)險(xiǎn)加大，需要警惕。

3 政策建議

從上述分析來看，2018-2020年政府融資平臺(tái)違約頻率和違約數(shù)量都不斷遞增，特別是縣級(jí)政府融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)加大，因此要積極采取措施，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的流動(dòng)性危機(jī)。

3.1 加大對(duì)包括非標(biāo)在內(nèi)的多渠道輿情信息的重視

要對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)力支撐能力以及調(diào)配資源的意愿進(jìn)行評(píng)估，加大對(duì)包括非標(biāo)在內(nèi)的多渠道輿情信息的重視，并做到及時(shí)處理。因?yàn)樵诹鲃?dòng)性危機(jī)初期，如果政府救助意愿減弱，其協(xié)調(diào)資源能力將大大削弱，這將加快信用風(fēng)險(xiǎn)由非標(biāo)向標(biāo)的傳導(dǎo)速度，導(dǎo)致金融恐慌。

3.2 完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平

要構(gòu)建健全的財(cái)務(wù)管理制度以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，促進(jìn)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力的提升，債務(wù)規(guī)模需要和公司償付能力相適應(yīng)，防止產(chǎn)生盲目舉債問題。同時(shí)要不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)，采取市場(chǎng)化管理方式，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理效果的提升，提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力，這才是保證政府融資平臺(tái)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在，也才能很好應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 設(shè)立償債基金

目前首要任務(wù)是要應(yīng)對(duì)存量債務(wù)的償付風(fēng)險(xiǎn)，要求地方政府融資平臺(tái)盡快設(shè)立地方償債基金，以此滿足到期債務(wù)償付。同時(shí)明確債務(wù)性質(zhì)，因公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)按原有協(xié)議合理處置。還可探索將存量項(xiàng)目通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)或者委托管理的方式引入社會(huì)資本方參與經(jīng)營(yíng)。