“雙碳”下縣城發展新思維

楊曉懌

自今年宏觀政策層面提出“到2030年實現碳達峰、2060年實現碳中和”的國家目標以來，許多領域的政策都出現了非常大的變化。

一方面是實現碳中和需要全行業領域進行多方面的配合;另一方面是碳中和導致許多行業的目標出現了重大變化，必須進行對應的調整。

縣城作為這一輪新型城鎮化吸納人口的重點區域，其建設目標與理念同樣受到了極大的改變。在這樣的背景下，住建部出臺了《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》（征求意見稿，以下簡稱《意見》），標志著縣城未來的面貌與建設目標將出現重大變化。

同時，新一輪政策變化也對地方政府是個非常大的挑戰，工作目標與內容將出現實質性的變化。這就要求地方主政領導需要理解“雙碳”下發展新思維，并且在新思維的引領下，帶領縣城建設、縣域經濟發展走上新路子。

擺脫“大城市夢”

過去，許多縣城都有一個“大城市夢”，即以大城市的模式與樣板來建設縣城核心區。于是，一個個商業綜合體、高密度社區在許多縣城內拔地而起。雖然展現了經濟發展的成績，但也與縣城的綜合環境顯得有些格格不入。

如流行于一二線城市的品牌商業綜合體開始下沉到“縣城”，但動輒數十萬方的商業面積，與縣城的實際消費能力格格不入;對于建設用地并不緊張的地區來說，成片的高層住宅，不僅從高度上有些“違和”，也并不符合當地居民的居住需求。

同時，在縣城不斷吸納人口、且繼續作為下一輪城鎮化吸納人口的重點區域后，縣城的建設規模紛紛達到了瓶頸。基層農村卻不斷面臨人口流失、鄉村空心化的問題，許多宅基地、集體建設用地開始閑置或低效利用，土地利用不平衡的問題持續突出。

在這樣的大背景下，近期的土地制度改革與縣城綠色低碳建設開始結合。

一方面《意見》提出，“縣城建設應疏密有度、錯落有致，既要防止盲目進行高密度高強度開發，又要防止攤大餅式無序蔓延。縣城人口密度應控制在每平方公里0.6萬至1萬人，縣城建成區的建筑總面積與建設用地面積的比值應控制在0.6至0.8。”這將推動縣城規模開始向外擴張。

另一方面是農村土地制度改革的推進，通過城鄉建設用地指標增減掛鉤、農村集體建設用地入市，將農村的富余建設用地指標、建設用地市場化，實現縣域建設用地總量不變情況下的建設用地分布變化。并且，在這個過程中也使得縣城發展的紅利與當地農村進行共享，讓更多的居民享受到發展成果。

綠色出行是降低碳排放的重要組成部分，要實現“碳中和”的目標是艱巨的，這不僅需要能源結構轉型，還需要改變整個社會生產及居民生活的方式。

因此，在縣城低碳建設的過程中，也將推動廣大農村、集體的發展，通過土地這一根本性資源要素，來實現更為公平的紅利分配。對廣大縣城來說，這是推動區域新一輪發展的核心因素，也是新思維中的“牛鼻子”。

如何更好的引導農村閑置建設用地指標的有價退出，是解決縣城建設瓶頸的核心問題，也是平衡城鄉收入差距、提高農村人均可支配收入的關鍵。各地區應當關注后續省一級政府對農村土地要素改革、縣城綠色建設的文件，并根據地方實際情況細化方案，通過市場化改革促進縣域新一輪發展。

低碳和諧新縣城

在上一輪城鎮化的過程中，“大拆大建”問題較為突出。

雖然棚戶區、老舊城區改造免不了進行拆遷，但挖山填河等非必要的改變自然環境卻也十分普遍。如許多地區為了提升區域價值，借水利工程在縣域中新建人工湖;或人為將自然山體破壞，不僅花費甚大，也是對自然環境的破壞。

因此，《意見》提出，“縣城建設應充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環境，保持山水脈絡和自然風貌。縣城綠化美化主要采用鄉土樹種，實現縣城風貌與周邊農林牧業景觀有機融合。充分利用縣城自然環境，推進生態綠道和綠色游憩空間等建設。”

這既是建設環境友好型社會、進行可持續發展的要求，也是“碳中和”宏觀目標帶來的、不進行非必要的碳排放的具體要求。未來的縣城建設，將根據不同的現實與地理環境，建設與自然融為一體、低碳和諧發展的新型縣城。

對縣城來說，這意味著在進行新一輪發展規劃時，需要從“雙碳”目標、政策引導、可持續發展等多方面重新思考。用新時代新思維去建設綠色經濟、可持續發展、以人為本的環境友好型城市。

小型化、分散化、生態化

近年來，城鎮化不再強調推進速度，而是強調質量，以及“以人為核心”。在后城鎮化時代，提高城鎮化的質量，才能支撐縣域經濟得到有效發展。

因此，去年發改委就提出了關于支持縣城進行“補短板、強弱項”的各項建設目標，并為縣城建設提供新型城鎮化專項債券、地方政府專項債券、縣城補短板強弱項專項信貸支持，提供多渠道的資金來源，幫助縣城提高公共服務的質量，實現城鄉公共服務的均等化。

同時，《意見》中還強調：縣城基礎設施建設要適合本地特點，以小型化、分散化、生態化方式為主，降低建設和運營維護成本。倡導大分散與小區域集中相結合的基礎設施布局方式，因地制宜布置分布式能源、污水處理等設施，減少輸配管線建設和運行成本，并與周邊自然生態環境有機融合。

這使得未來的縣城，基礎設施與公共服務布局也將出現很大的變化，既要跟隨縣域規模的擴大、為流入的人口提供更好的公共服務;又要根據“碳中和”的宏觀目標與實際情況，選擇低排放、綠色環保、低運行成本的基礎設施建設與運營方式。

當然，這一改變也是縣級城投隨之市場化轉型的良好機會。根據蓬勃發展的公共服務需求，從政府融資平臺逐漸轉型為城市公共服務的運營商、產業基礎設施的提供者。在轉型的過程中，同樣可以憑借綠色債券、碳中和債券為地方建設獲得更低成本的融資。

在近期國務院下發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中，也明確提出“清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算”。

對于縣級政府來說，新一輪基礎設施提升以及市場化運營，是促進地方經濟轉型的機會，也是推進地方城投公司轉型的最佳契機。

建設“小而美”社區

要實現“碳中和”的目標是艱巨的，這不僅需要能源結構轉型，還需要改變整個社會生產及居民生活的方式。

其中，綠色出行是降低碳排放的重要組成部分。對于大城市來說，將進一步推進公共交通的發展;而對縣城來說，則是建設“小而美”的社區，發展“步行可達”的縣城生活。

因此，《意見》中提出，要打造適宜步行的縣城交通體系，建設連續通暢的步行道網絡。打通步行道斷頭道路，連接中斷節點，優化過街設施，清理違法占道行為，提高道路通達性。完善安全措施，加強管理養護，確保步行道通行安全。

要合理確定縣城居住社區規模，加強市政基礎設施和基本公共服務設施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設施。探索以街區為單元統籌建設公共服務、商業服務、文化體育等設施，加強社區綠化、公共活動空間場所建設，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。

這意味著未來縣城建設的目標與規劃理念，也將出現很大變化。一切圍繞著“綠色低碳”的發展目標與生活方式，構建“小而美”社區與環境友好型的縣城。

“十四五”期間，縣城作為這一輪城鎮化吸納人口的主力軍，即將面臨新一輪建設。同時，“碳中和”的目標也將改變縣城的發展目標與建設方式。這將是縣城發展面臨的新挑戰，自然也是新的機會。

在這些系統性轉變的過程中，未來五年縣城的發展方式將產生非常大的變化。地方政府必須以新政策、新理念為根本，在新目標下改變傳統思維，用更市場化的模式、更靈活的手段、更因地制宜的策略，實現縣城新一輪發展。