海洋命運共同體視域下ABNJ海洋遺傳資源的國際治理與中國實踐

張士洋

(1.中國海洋大學海洋與大氣學院 青島 266100;2.中國海洋發展研究中心 青島 266100)

0 引言

海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources,MGRs)是指具有實際或潛在價值的、來自海洋動物、植物、微生物或其他來源的遺傳材料及其衍生品[1-2]。隨著基因技術的飛速發展,MGRs被廣泛應用于生物醫藥、能源、日化等行業。作為新興海洋戰略資源,MGRs越來越受到世界各國的重視。約占地球海洋面積2/3的國家管轄范圍以外區域(Areas Beyond National Jurisdiction,ABNJ)包括公海和國際海底區域,正在成為當前國際社會競相爭奪的戰略新區域。特別是在深海熱泉等特殊區域,存在大量的特殊MGRs,因其DNA序列中特有的抗高壓、耐饑餓、耐高溫和毒性等特殊基因表達,其科研價值和經濟價值極為重要[3]。另一方面,隨著人類海洋活動的不斷增加,對海洋環境的影響也越來越大,尤其是極為脆弱的特殊生態環境一旦被破壞將難以恢復,嚴重影響包括MGRs在內的海洋生物多樣性養護與可持續利用。此外,因為科技發展水平的不均衡,造成MGRs序列專利高度集中在少數發達國家的少數企業[4],無法惠及全人類,特別是大多數發展中國家。因此,如何科學治理ABNJ、公平分享MGRs惠益、實現國家管轄范圍以外區域生物多樣性(BBNJ)的養護和可持續利用,已成為世界各國爭議的焦點。

2019年4月23日,習近平主席在青島集體會見了應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長,首次向世界提出“構建海洋命運共同體”的重要倡議。核心內容包括“海洋孕育了生命、聯通了世界、促進了發展”[5]?！拔覀內祟惥幼〉倪@個藍色星球,不是被海洋分割成了各個孤島,而是被海洋連結成了命運共同體,各國人民安危與共”[6]。海洋命運共同體這一全新理念,以其豐富的內涵,為世界各國公平合理分享海洋資源、保持生態系統可持續發展、解決海洋爭端、實現全球海洋治理貢獻了新的中國方案。

1 國際社會規范MGRs治理的談判進程

為應對日益嚴重的海洋生態環境和生物多樣性養護問題,同時保證合理開發、公平分享利用MGRs產生的惠益,國際社會加快了制定新管理制度的步伐,由一個新的國際協定對ABNJ的MGRs實施國際治理,成為國際社會的普遍共識。從2004年,新國際協定談判進程正式開始,先后經歷了特設工作組、籌備委員會和政府間會議3個階段。

1.1 特設工作組

2004年聯合國大會通過第59/24號決議,決定成立“研究關于國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的不限成員名額非正式特設工作組”。該工作組先后召開了九次會議討論BBNJ養護和可持續利用問題并最終達成共識(表1),即在《聯合國海洋法公約》框架下制定具有法律約束力的國際協定,一攬子解決包括MGRs及其惠益分享在內的4項議題。

表1 特設工作組歷次會議詳情[7]

續表

1.2 籌備委員會

2015年聯合國大會通過第69/292號決議設立談判籌備委員會,著手擬定一份具有法律約束力的國際協定,為此,籌備委員會召開了4次會議,并最終向聯大提交了一份供其審議的國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用國際協定草案要素(表2)。

表2 籌備委員會歷次會議詳情[8]

1.3 政府間會議

2017年聯合國大會通過第72/249號決議,決定召開政府間會議就BBNJ問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書。目前,BBNJ國際協定談判政府間會議已經召開了3次正式會議,原定2020年上半年召開的第四次也是最后一次會議,因新冠肺炎疫情延后(表3)。當前,案文草案修改稿已經形成,新國際協定已初見端倪。

表3 政府間會議階段歷次會議詳情[9]

2 海洋遺傳資源治理爭議與博弈

BBNJ國際協定先后經過16年的籌備、磋商和談判,最終出臺和實施將會對國家管轄范圍以外區域的海洋利益進行再分配,涉及世界各國在公海及國際海底區域的根本利益和戰略布局,所以各方分歧嚴重,爭議激烈[10]。

2.1 關于MGRs的爭議焦點

談判各方關于MGRs的爭議焦點主要集中在兩個方面:一是MGRs的法律地位;二是MGRs的獲取和惠益分享制度。

2.1.1 MGRs的法律地位

MGRs的法律地位決定了采取何種法律制度進行治理,所以在國際協定談判過程中,關于MGRs法律地位的爭議一直非常激烈,難以達成一致。爭議焦點集中在采取“公海自由原則”或者“人類共同繼承財產原則”,還是兩者共同采取。有些國家建議將MGRs視為“先到先得”的公海無主資源,誰獲取誰受益;有些國家主張MGRs屬于人類共同繼承財產,全人類共同、公平地享有MGRs的收益;還有的國家認為,公海區域的MGRs適用公海自由原則,國際海底區域的MGRs適用人類共同繼承財產原則。各方各持己見,難以形成統一的意見,最后大家建議采取更加務實的方案,暫時擱置MGRs法律地位的爭論[11]。

2.1.2 MGRs的獲取和惠益分享制度

MGRs的獲取和惠益分享涉及各國切身海洋利益,成為BBNJ談判進程中最重要的議題之一,同時也存在著巨大爭議。具體來說,發達國家主張海洋科研自由,堅持自由獲取MGRs,并以知識產權為理由拒絕分享利用MGRs所產生的貨幣化惠益和有限范圍內分享非貨幣化惠益。以77國集團為代表的發展中國家則堅持嚴格控制MGRs的獲取,并對以海洋科研為目的的獲取采取全過程監管,強制分享利用MGRs所產生的惠益,包括貨幣化和非貨幣化惠益[12]。

2.2 各方立場與大國博弈

隨著BBNJ談判進程的發展,各方立場逐漸發生變化,盡管各方分歧和立場的劃分逐漸模糊,但大體來說還是有所區分。

2.2.1 “公海自由”派主張

以美國、俄羅斯、日本等發達國家為代表的國家主張參照公海自由原則,堅持自由獲取MGRs而不受任何限制;建議分享包括遺傳資源的基本信息等非貨幣化收益,有條件分享遺傳材料,反對分享機密信息,而貨幣化惠益則采取自愿原則進行分享;繼續強化針對MGRs的知識產權保護等。筆者認為,這種主張有利的一面是促進MGRs的科學研究與應用技術的發展;其不利的一面是針對MGRs無序無度的商業獲取導致“區域”極端脆弱生態環境的不可逆破壞;壟斷性技術優勢和專利保護形成技術壁壘。

2.2.2 “人類共同繼承財產”派主張

以77國集團以及非洲集團、拉美國家集團、小島嶼發展中國家聯盟、最不發達內陸國等發展中國家為代表,主張參照人類共同繼承財產原則,MGRs的獲取要實行全過程監管,嚴格事前審批許可制度,獲取行為和過程要負責任,確保MGRs利用透明;強制分享非貨幣惠益以及貨幣惠益,對與MGRs相關的知識產權進行限制。這種主張有利的一面是保障全人類共同利益的均等共享,避免“公地悲劇”的發生和發達國家的技術壟斷;其不利的一面是在一定程度上阻礙了全人類科技發展,破壞現有的創新機制。

2.2.3 “科研環保折中”派主張

歐盟等國主張淡化“公海自由”和“人類共同繼承財產”之爭,提出在《聯合國海洋法公約》關于海洋科學研究以及海洋環境保護的規定框架下,保持原生境獲取MGRs的自由,公正公平的惠益分享、培養發展中國家獲取和利用MGRs的能力、保障科技發展和創新、促進海洋技術的開發和轉讓等。這種觀點有利的一面是淡化爭議焦點,兼顧各方利益,有利于國際協定談判的順利進行;其不利的一面是削弱了國際協定強制性規定原生境獲取、惠益分享等實質性事項,可能引起發展中國家的強烈反彈[13]。

3 海洋命運共同體理念下的中國方案建議

MGRs治理超越了國家管轄范圍,面對各個國家不同的訴求,需要全人類共同努力,以海洋生物多樣性的養護和可持續利用作為全人類的共同使命,利用海洋造福全人類,而這正是構建海洋命運共同體的現實意義所在[14]。作為負責任的海洋大國,我們應在充分尊重各方訴求的基礎上,深入考慮自身深?？萍及l展現狀,基于海洋命運共同體理念提出適用我國的立場方案,努力發出中國聲音,深度參與全球海洋治理。

3.1 深度參與BBNJ第四次政府間大會

BBNJ第四次政府間會議召開時間待定。目前大會主席團已啟動閉會期間的網絡會議準備工作,相關工作以非正式方式推進。我們應在堅持以下原則的前提下,積極參與第四次政府間大會。

3.1.1 堅持“原生境自由獲取”原則

原生境獲取是指從ABNJ的自然環境中獲取或采集MGRs,其本質是為了海洋科學研究,應當適用自由獲取制度,并適當簡化對獲取行為的管控,由締約國自行制定管控細則規制獲取行為,同時建議各締約國應以適當的方式通報相關獲取信息,建立獲取信息交換機制。這樣不但能進一步鼓勵MGRs的科學研究和技術利用,為全人類造福,同時最大限度地保護ABNJ生物多樣性,減輕脆弱海洋生態系統的不可逆損害。

3.1.2 堅持“公平合理惠益分享”原則

關于MGRs的惠益分享,應以鼓勵海洋科學研究和技術創新為出發點,努力維護國際社會的共同利益和可持續利用,促進全人類共同福祉和全世界對MGRs公平合理的惠益分享,在充分考慮發展中國家基本訴求的基礎上,優先考慮生物樣本的便利獲取、信息交流、技術轉讓和能力建設等非貨幣惠益分享;并以開放的態度參與貨幣化惠益分享的機制建設,如設立自愿信托基金。關于惠益分享的模式,考慮借鑒《名古屋議定書》的相關條款,創造性地構建雙多邊方式相結合的惠益分享制度。

3.2 做好“后BBNJ時代”海洋治理準備

第四次政府間會議即將召開,但國際協定談判短期內難以出臺。新國際協定是各方妥協與折中的產物,但我們必須為之做好充分的科學研判,為即將到來的“后BBNJ時代”海洋治理做好準備。

3.2.1 加強MGRs獲取能力和技術研發能力建設

MGRs的獲取與研發需要高科技作為技術支撐,深?？碧郊夹g和深?；蚣夹g將是MGRs利用的核心技術。當前,我國在深?？碧椒矫嬉呀浱幱趪H領先地位,“蛟龍”號深潛器的作業能力可以覆蓋7 000 m以淺全球海洋面積99.8%的海域[15],我國海洋微生物多樣性調查也取得了重要進展,中國大洋深海生物資源庫目前庫藏海洋微生物2.2萬株[16],獲得了大量的新物種和新基因。今后,我國應制定相應政策,鼓勵科研資金與科研力量的投入,做好知識產權保護,進一步加強能力建設,充分挖掘發現MGRs特殊基因,為生物醫藥、能源、食品等相關行業提供新的動能,推動傳統行業的飛速發展。

3.2.2 加強MGRs治理的國際合作

海洋的物理屬性和自然屬性決定了包括MGRs治理在內的國際海洋治理必定是全球性的,這早已是國際共識[17]。憑借單一國家或者組織的努力是很難實現的,必須加強國際間的合作,這一點在BBNJ談判進程中體現得尤為明顯,各個國家訴求不同,只有求同存異,相互合作,尋求共識,才能最大限度地保護自身利益。

3.2.3 加強海洋涉外談判人才隊伍建設

從BBNJ談判進程可見,涉外談判內容多涉及海洋法、國際法、海洋學、國際關系等多學科門類,工作語言以英語為主,這就要求談判參與者具備多學科門類的知識積累,還要具備外語交流的基本素質,更要兼備超強思辨的能力。建議國家層面制定海洋涉外談判人才培養計劃,分層次、有緩急地開展人才隊伍建設,在有關高校有針對性地設置多學科交叉型專業,文理兼容,從根本上做好人才教育儲備工作。