《關于進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》中有關民事檢察條款的解讀

顏良偉 趙多麗娜

摘 要：“兩高兩部”《關于進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》是一份綜合性司法文件，其中不少條款與民事訴訟檢察監督程序設置相關，包括民事虛假訴訟檢察監督工作中線索來源、甄別發現、調查核實、監督方式、犯罪線索移送等具體問題。構建出較為完整、系統的民事虛假訴訟檢察監督體系，對檢察機關履行民事檢察職能、監督糾正虛假民事案件具有重要意義。其中，對民事虛假調解書采用再審檢察建議或者抗訴監督方式、探索建立檢察機關民事強制措施建議權制度等新規定要準確理解內容、嚴格適用程序、加強協作配合，形成依法懲治虛假訴訟違法犯罪合力。

關鍵詞：虛假訴訟犯罪 懲治意見 民事檢察 條款解讀

2021年3月10日起施行的“兩高兩部”《關于進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》（以下簡稱《意見》）雖然冠以“虛假訴訟犯罪”之稱，但從具體條文內容看，是一份綜合性司法文件，既規定虛假訴訟犯罪認定及相關刑事程序問題，也規定了對虛假訴訟違法行為民事懲治等相關問題。《意見》中有十余個條款與檢察機關民事檢察工作相關，主要是對檢察機關如何依照民事訴訟法規定對民事虛假訴訟行為進行監督所作的細化規定，包括民事虛假訴訟檢察監督工作中線索來源、甄別發現、調查核實、監督方式、犯罪線索移送等具體問題。《意見》通過增強民事訴訟監督程序可操作性及與法院等部門履職之間的協同性，構建較為完整、系統的民事虛假訴訟檢察監督體系，對檢察機關依法履行民事訴訟監督職責具有重要意義。

一、民事虛假訴訟監督案件的線索來源

《意見》第8條雖然規定的是政法機關發現虛假訴訟犯罪的線索來源，但該條規定對檢察機關獲得民事虛假訴訟監督案件線索也具有指導意義。根據《意見》第8條規定，民事虛假訴訟檢察監督案件線索來源主要有以下三種：一是案件當事人提出監督申請。如離婚糾紛案件一方當事人發現對方為多分得夫妻共同財產而偽造夫妻共同債務證據提起虛假訴訟進而向檢察機關提出監督申請;二是案外人控告。如行為人為逃避償還生效法律文書確定的債務而與他人合謀偽造借貸合同提起民間借貸糾紛訴訟并在執行環節達成以物抵債協議，其他債權人發現該虛假民間借貸糾紛案件后向檢察機關提出控告;三是檢察機關履職中發現。如檢察機關民事檢察部門在審查一起民事訴訟監督案件時發現其他相關聯的民事裁判涉嫌虛假訴訟，再如檢察機關刑事檢察部門在辦理“套路貸”、涉黑涉惡等刑事案件中發現虛假訴訟線索后移送民事檢察部門審查處理。

需要注意的是，《意見》第8條僅規定了案件的線索來源，但線索來源不能直接等同于監督案件本身，這里需要通過檢察機關受理環節來實現從線索向案件的轉化。《意見》本身未規定線索的轉化問題，實踐中需要根據有關司法解釋的規定處理。根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《規則》）有關規定，除案件當事人申請監督情形外，其他線索來源均應符合檢察機關依職權監督情形才能轉化為監督案件。本文認為，民事虛假訴訟違法犯罪行為屬于“損害國家利益、社會公共利益”范疇，檢察機關有權依照《規則》第41條第1項規定依職權進行監督。

二、民事虛假訴訟的甄別發現

從司法機關查處的情況看，民事虛假訴訟的隱蔽性較強，司法人員對其甄別發現的難度大。典型的虛假訴訟中，原、被告雙方不僅共同偽造在法律效力上“完美”的證據，而且在庭審中演“雙簧”，處于居中裁判的法官往往難以察其端倪，對于雙方達成的調解協議亦予以確認。為破解實踐中的甄別發現難問題，《意見》第5條至第7條從虛假訴訟的易發案件類型、當事人和其他訴訟參與人存在訴訟異常情形等角度規定司法人員要嚴格履行審查職責，及時甄別發現虛假訴訟犯罪。《意見》第5條至第7條對檢察機關在民事訴訟監督工作中甄別發現虛假訴訟違法線索同樣具有指導意義。

需要注意的是：第一，《意見》第5條第1項規定的“民間借貸糾紛案件”是檢察機關需要著重關注的虛假訴訟易發領域。因民間借貸糾紛案件的事實簡單，合同履行的路線短促，與時間、空間的交涉面狹窄，成訴的證據要求低，除借據外，匯款憑證可通過銀行交易后將款項返回打款者的形式輕松獲取，尤其是在訴訟經驗豐富、深諳技巧的高手策劃包裝下，虛假訴訟的證據形式在外觀上更加規范、真實而不易被覺察，致使民間借貸糾紛成為虛假訴訟的“重災區”。從近年來檢察機關民事檢察部門辦理的虛假訴訟監督案件總數看，民間借貸糾紛虛假訴訟案件所占比重較大，占總數的一半左右。第二，《意見》第6條第6項規定的“認定案件事實的證據不足，但雙方當事人主動迅速達成調解協議，請求人民法院制作調解書”是需要檢察機關著重關注的訴訟異常情形。因民事訴訟遵循當事人自由處分原則，虛假訴訟當事人為避免被法官識破而往往爭取調解結案，同時一些法官片面追求高調解率，未在查明事實、分清責任的法定前提下進行調解，致使虛假債權債務關系得到確認。從近年來檢察機關民事檢察部門辦理的虛假訴訟監督案件看，以民事調解書為結案方式的虛假訴訟案件占總數的比例超過一半。

三、檢察機關對民事虛假訴訟的調查核實

由于虛假訴訟具有隱蔽性強的特征，如果檢察機關只審查案件卷宗，難以全面了解案情，因此，有必要依法行使調查核實權，確保調取的證據能夠相互印證，并形成完整的證據鏈，為有效監督虛假訴訟案件提供證據基礎。在調查核實工作中，查詢、調取、復印相關證據材料，詢問當事人或案外人以及委托鑒定是三種常用的調查措施。由于前兩項調查措施需要有關單位或者個人的配合，民事訴訟法第210條僅授權檢察機關有權采取調查核實措施而未規定檢察機關對有關單位或者個人不予配合的處置措施，實踐中檢察機關對有關單位或者個人無正當理由不予配合的問題往往束手無策，導致依法履行法律監督職責受阻。為解決檢察機關行使民事調查核實權缺乏剛性保障問題，實踐中有意見認為，檢察機關應當參照適用民事訴訟法第10章對妨害民事訴訟的強制措施的規定，有權對無正當理由拒不配合調查核實的有關單位或者個人采取罰款或者拘留等強制措施。但也有意見認為，檢察機關能否采取罰款或者拘留等民事強制措施在法理上是可以探討的，但民事訴訟法第117條明確規定“采取對妨害民事訴訟的強制措施必須由人民法院決定”，國家權力機關遵循法無授權不可為原則，在民事訴訟法未賦予檢察機關相應權力之前，檢察機關不得采取罰款或者拘留等強制措施。

為嚴懲虛假訴訟違法犯罪行為，《意見》第20條第1款在嚴格遵循民事訴訟法相關規定精神的前提下，對檢察機關依法行使調查核實權剛性保障問題作出規定，“有關單位和個人無正當理由拒不配合調查核實、妨害民事訴訟的，人民檢察院可以建議有關人民法院依照民事訴訟法第211條第1款第5項等規定處理”，可依此規定探索建立檢察機關民事強制措施建議權制度。

根據檢察機關民事強制措施建議權制度設計的本意，該項制度包括以下三方面內容：第一，建議方式。基于民事檢察監督是一項依法進行的司法活動，檢察機關應當采用《檢察建議書》而非公文函件方式向同級法院提出書面建議;第二，提出建議的衡量標準。《意見》規定檢察機關針對“有關單位和個人無正當理由拒不配合調查核實、妨害民事訴訟的”可以提出建議。因此，檢察機關應當提出證明有關單位和個人不予配合的相應證據，如執法記錄儀拍攝的取證現場視頻資料等，并在《檢察建議書》中對有關單位和個人不予配合缺乏“正當理由”情形進行說明;第三，法院立案部門收到此類《檢察建議書》后進行立案登記并移送民事審判部門審查。法院民事審判部門以書面審查為原則，必要時可通過適當方式聽取有關單位和個人意見，并依法作出決定。法院采納檢察建議的，應當依法采取強制措施，未采納檢察建議的，應當函告同級檢察院并說明理由;第四，有關單位和個人在此類案件中依法享有申辯、申請復議等訴訟權利和救濟途徑。

此外，為加強檢法兩院溝通協作，確保檢察機關客觀公正審查監督案件，《意見》第20條第3款還規定了檢察機關“可以聽取人民法院原承辦人的意見”。一般來說，聽取審判執行人員意見并不是民事訴訟法第210條規定的檢察機關的調查核實措施。也就是說，民事訴訟法第210條規定的“案外人”不包括審判執行人員。但是，相關審判執行人員參與或者縱容虛假訴訟違法犯罪行為時，其行為已涉嫌違法，檢察機關有權依照民事訴訟法第208條第3款規定對審判人員違法行為實行法律監督，此時涉嫌個人違法的相關審判執行人員已屬于案件“當事人”范疇，檢察機關理應有權依照民事訴訟法第210條對其進行調查核實。

四、民事虛假訴訟的監督方式

長期以來，關于檢察機關對虛假民事調解書如何進行監督，存在不同意見。第一種意見認為，根據民事訴訟法第208條規定，人民檢察院只能對損害國家利益、社會公共利益的調解書進行監督，虛假民事訴訟案件是否均損害國家利益、社會公共利益，需要進一步論證。第二種意見認為，虛假訴訟行為人以調解形式達到非法目的或獲取非法利益的行為，利用了人民法院的審判權，從實質上突破了調解各方私益的范疇，所處分和損害的利益已不僅僅是當事人的私益，還妨礙司法秩序，損害司法權威。司法權屬于中央事權，妨礙司法秩序和損害司法權威，必然影響國家對中央事權的正常支配及社會公眾對法治的信仰，因此，司法秩序和司法權威屬于“國家利益、社會公共利益”范疇，虛假訴訟對司法秩序和司法權威的損害也就是對國家利益、社會公共利益的損害。此外，將虛假訴訟案件區分為損害國家利益、社會公共利益和不損害國家利益、社會公共利益兩類，在立法技術上也不具有可行性。

《意見》第18條顯然采納了上述第二種意見，明確規定，檢察機關對已生效的虛假民事判決、裁定、調解書有權依照民事訴訟法第208條第1款、第2款等規定提出再審檢察建議或者抗訴。具體而言，檢察機關對于查實的民事虛假判決、裁定書，可以依照民事訴訟法第200條第3項“原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的”規定提出再審檢察建議或者抗訴，對于查實的民事虛假調解書，可以依照民事訴訟法第208條第1款、第2款有關“調解書損害國家利益、社會公共利益的”規定提出再審檢察建議或者抗訴。

《意見》第18條制定過程中對如何表述檢察機關監督標準，存在不同意見。第一種意見認為本條可以表述為“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書，發現存在虛假訴訟犯罪，符合抗訴條件的，有權提出抗訴”。第二種意見認為，上述條文表述內容不同，理由是民事再審法定事由為民事訴訟法第200條規定的13種情形，并不包括虛假訴訟犯罪這一事由，因此檢察機關對虛假民事裁判、調解書的監督不應以虛假訴訟行為人構成犯罪為前提條件，只要有充分證據證明民事裁判、調解書系當事人通過虛假訴訟騙取的，檢察機關就應當履行法律監督職責，通過再審檢察建議或者抗訴方式啟動再審程序，并由人民法院依法撤銷虛假民事裁判、調解書，使受到虛假訴訟損害的司法公正和司法公信力得以維護、修復。《意見》第18條顯然采納了第二種意見，去掉了“構成虛假訴訟犯罪”這一要求。

《意見》第19條規定了法院對檢察機關提出的民事抗訴或者再審檢察建議案件的處理。法院應當依法接受檢察機關的法律監督，對于檢察機關提出的民事抗訴或者再審檢察建議，應當依照民事訴訟法及相關司法解釋規定處理，不能采取“函退”“終結訴訟”等非法定方式處理。

此外，《意見》第15條第2款規定，人民法院對于與虛假訴訟刑事案件的裁判存在沖突的已經發生法律效力的民事判決、裁定、調解書，應當及時依法啟動審判監督程序予以糾正。該款是關于法院及時糾正虛假民事案件職責的規定，因此，作為法律監督者的檢察機關發現同級法院未依照該款規定履行糾錯職責時，可以向其提出再審檢察建議，要求法院盡快啟動有關民事案件的審判監督程序。《意見》第23條和第25條第2款還規定了檢察機關可以建議法院對虛假訴訟行為人采取罰款、拘留等懲戒措施和建議司法行政機關等對參與虛假訴訟的律師等人員進行相應的懲戒。

五、民事虛假訴訟中所涉犯罪線索的移送

檢察機關在辦理民事虛假訴訟監督案件過程中，既可能發現案件當事人、訴訟參與人涉嫌虛假訴訟犯罪，也有可能發現包括法官在內的司法工作人員涉嫌職務犯罪，對于這些犯罪線索應當依照刑事訴訟法、監察法等規定移送有管轄權的機關進行處理。《意見》第10條至第12條、第24條對犯罪線索的移送與處理作出了明確規定。

根據《意見》第10條至第12條規定，檢察機關對于虛假訴訟犯罪線索應當依照法定標準及時移送公安機關處理。需要注意的是，《意見》第11條進一步明確了虛假訴訟犯罪線索的移送標準，即除了當事人、訴訟參與人等的陳述、證言外，一般還要有物證、書證和其他證人證言等證據相印證。實踐中有的辦案單位簡單以“一張紙”移送，導致移送的線索可查性不強，影響了公安機關對虛假訴訟犯罪的有效查處。《意見》第11條針對這一問題，明確了線索的“移送標準”，同時在第12條中明確公安機關可以通知線索移送單位補充材料但“不得以材料不全為由不接受移送案件”，有利于各政法機關之間工作程序銜接順暢。

根據《意見》第24條規定，檢察機關發現司法工作人員參與虛假訴訟的，應當從以下兩個層面處理：第一，司法工作人員參與虛假訴訟的行為構成了職務違法但尚未構成犯罪的，檢察機關應當依照監察法、民事訴訟法有關規定處理。具體而言，如果現有證據可以證明審判人員存在違法或者不依法履行審判職責的，檢察機關可以依照民事訴訟法第208條第3款規定，向同級法院發出追究相關審判人員司法責任的檢察建議，由法院通過內部司法責任程序追究相關審判人員的責任。如果法院收到檢察建議后未追究審判人員相應責任或者處理結果畸輕等的，檢察機關應當跟進監督或者向監察機關移送案件線索。如果審判人員涉嫌職務違法線索具有可查性，但檢察機關因民事調查核實手段有限、剛性不足，難以查清相關事實的，也可以向監察機關移送該職務違法線索;第二，司法工作人員參與虛假訴訟的行為涉嫌職務犯罪的，如果屬于檢察機關偵查管轄案件范圍即司法工作人員涉嫌利用職權實施侵犯公民權利、損害司法公正犯罪的，檢察機關可以立案偵查。司法工作人員涉嫌其他職務犯罪的，檢察機關應移送監察機關處理。

民事訴訟法對檢察機關履行民事虛假訴訟監督職責的規定較為原則，缺乏程序上的可操作性，增加了檢察機關履行法律監督職責的難度，不利于懲治民事虛假訴訟違法犯罪行為。《意見》在遵循民事訴訟法相關條文規定精神的基礎上，細化了檢察監督程序，為檢察機關有效履行監督職責提供了有力的制度保障。各級檢察機關要加強實踐探索，及時總結《意見》執行中的經驗和問題，為將來民事訴訟法中檢察制度的完善提供堅實的實踐基礎。