論我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型

董溯戰(zhàn) 王爭奕 方敏博

摘要：我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度把燃氣銷售和燃氣輸送進行一體化壟斷經(jīng)營，不僅阻礙了潛在競爭者進入燃氣銷售市場，也不利于經(jīng)營性用氣主體充分、經(jīng)濟地獲取燃氣，且容易導(dǎo)致政府監(jiān)管職能的異化。隨著城鎮(zhèn)燃氣供應(yīng)領(lǐng)域公益性的減弱、自然壟斷理論的變遷、政府干預(yù)方式的調(diào)整，改革我國城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度的條件逐漸成熟。城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的轉(zhuǎn)型需要分步推進，一方面要依法限制城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度，另一方面要全面調(diào)整城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)管道燃氣;特許經(jīng)營;轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D922.181

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）02-0053-06

黨的十八大以來，我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)的改革不斷深化，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》①明確要求石油天然氣領(lǐng)域釋放競爭性環(huán)節(jié)的市場活力。特別是天然氣輸配價格制度的出臺、LNG接收站對第三方的開放、國家油氣管網(wǎng)公司的成立等為城鎮(zhèn)燃氣市場化改革奠定了基礎(chǔ)。我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度把可引入競爭的燃氣銷售業(yè)務(wù)與具有自然壟斷屬性的燃氣輸送業(yè)務(wù)統(tǒng)一進行一體化壟斷經(jīng)營，不符合市場化改革趨勢，阻礙了城鎮(zhèn)燃氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。為此，本文擬圍繞我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型問題展開探討。

一、我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式形成的歷史邏輯

（一）城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營是在城鎮(zhèn)區(qū)域?qū)嵤┑幕谛姓S可和特許協(xié)議的排他性管道燃氣經(jīng)營制度，具有不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營制度的特點。首先， 城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)是一種行政許可。行政許可是符合法定條件的申請人獲得的能夠從事某項活動的資格。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第17條②及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第7條③均規(guī)定了獲得特許經(jīng)營資格的基本條件和程序。因此，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)是申請人依照法律規(guī)定的上述條件獲得的從事特許經(jīng)營的一個資格。[1] 其次， 政府通過準市場機制把城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予了申請者。特許經(jīng)營主體的確定主要采用招標、競爭性談判等市場競爭方式;政府和特許經(jīng)營者之間的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系則由特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定。可以說，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營是一種基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“公私伙伴關(guān)系”（Public Private Partnership ，PPP）的構(gòu)筑方式。[2]第三，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營具有排他性。在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，政府不得就同一區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)再授予其他經(jīng)營者。即城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)具有獨占性和排他性。第四，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營具有區(qū)域性。區(qū)域性既指因需求規(guī)模與輸送網(wǎng)絡(luò)限制而導(dǎo)致難以建立跨城鎮(zhèn)的燃氣供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，也指因自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、地方政府財政狀況、居民消費水平和公共事業(yè)管理體制等因素所導(dǎo)致不同城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營具有不同的特點。

（二）我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營的成因

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》于2004年頒布后，我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營廣泛實施。我國之所以推行城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營，既與市政公用事業(yè)的共性有關(guān)，也與管道燃氣業(yè)務(wù)的特殊性密不可分。可以說，財政壓力、強公益性、自然壟斷是城鎮(zhèn)管道燃氣經(jīng)營模式由傳統(tǒng)國有國營轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營的主要原因。

其一，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營模式因財政緊張及較低的經(jīng)營效率而影響了城鎮(zhèn)燃氣的有效供給。首先，傳統(tǒng)政府包辦公用事業(yè)模式下，有限的政府財力造成各項市政公用事業(yè)發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)燃氣的建設(shè)、供應(yīng)能力嚴重滯后于改革開放后日益增長的燃氣需求。其次，傳統(tǒng)政企合一的燃氣經(jīng)營體制下，地方政府兼具管理者和經(jīng)營者的雙重角色，城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營的行政壟斷屬性突出，經(jīng)營者缺乏盈利壓力和競爭動力，經(jīng)營效率比較低，經(jīng)營成本比較高。上述因素不利于城鎮(zhèn)燃氣的充分、合理、高效供給，制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的快速、持續(xù)發(fā)展，成為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營模式向特許經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型的直接原因。

其二，燃氣經(jīng)營具有強公益性。同大多數(shù)的公用事業(yè)一樣，管道燃氣并非為特定對象服務(wù)，而是面向整個社會，涉及到民生問題、公共利益。無論是企業(yè)類的經(jīng)營性用戶，還是居民、機關(guān)事業(yè)單位等非經(jīng)營用戶，一旦和管道燃氣供應(yīng)商之間建立供求關(guān)系，則很難調(diào)整或解除。總體看，城鎮(zhèn)社會對管道燃氣的需求面比較廣，需求量比較穩(wěn)定，因而城鎮(zhèn)燃氣的供求彈性都比較小，具有明顯的準公共物品特征。難以避免的供應(yīng)波動風(fēng)險特征決定了城鎮(zhèn)管道燃氣不宜采用完全市場化的經(jīng)營模式，國有資本控制或政府管制下的民間資本主導(dǎo)通常成為城鎮(zhèn)管道燃氣的經(jīng)營方式選擇，進而容易形成《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）第7條④所規(guī)范的經(jīng)營者。

其三，城鎮(zhèn)燃氣輸送服務(wù)具有強自然壟斷性。城鎮(zhèn)燃氣管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資數(shù)額大、投資回報周期長、資產(chǎn)專用性強、沉淀成本大，規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟的特點顯著，所以城鎮(zhèn)燃氣輸送服務(wù)為成本弱增性行業(yè)。在成本弱增性領(lǐng)域，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品、服務(wù)比由多家企業(yè)提供同樣的產(chǎn)品、服務(wù)更有利于社會資源的節(jié)約。即多家城鎮(zhèn)管道燃氣企業(yè)并存會造成管網(wǎng)的重復(fù)建設(shè)及分割、專業(yè)人員的分散、技術(shù)的不統(tǒng)一、社會成本的上升，從而不利于城鎮(zhèn)管道燃氣的發(fā)展。因此，在同一地區(qū)由一家經(jīng)營者提供城鎮(zhèn)燃氣輸送服務(wù)更具經(jīng)濟性。

二、我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式的性質(zhì)及弊端

（一）我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式的性質(zhì)

城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營是兼具自然壟斷和行政壟斷特征的壟斷性經(jīng)營。盡管選擇特許經(jīng)營者一般采用招標、競爭性談判等競爭方式⑤，但選定后的特許經(jīng)營者卻是獨家經(jīng)營，即特許經(jīng)營存續(xù)期間屬于典型的壟斷經(jīng)營。城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營的基本業(yè)務(wù)包括管道燃氣的輸送和銷售。前已述及，管道燃氣輸送服務(wù)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，無論是否國有國營，都只能由一家企業(yè)經(jīng)營同一區(qū)域的此類業(yè)務(wù)。雖然城鎮(zhèn)管道燃氣銷售是可引入競爭的業(yè)務(wù)，但我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營已包含了該類業(yè)務(wù)，即城鎮(zhèn)管道燃氣銷售也是壟斷經(jīng)營。不過我國城鎮(zhèn)管道燃氣銷售的壟斷屬于行政壟斷。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。” ⑥國家發(fā)展和改革委員會等國家行政機構(gòu)依托部門規(guī)章確立了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營法律制度。作為行政法規(guī)的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》也沒有禁止用特許經(jīng)營方式經(jīng)營城鎮(zhèn)管道燃氣銷售業(yè)務(wù)。⑦即國家行政機關(guān)通過行使行政立法權(quán)，并以行政法規(guī)、部門規(guī)章形式創(chuàng)制了城鎮(zhèn)管道燃氣銷售的壟斷經(jīng)營方式，因此，特許經(jīng)營模式城鎮(zhèn)管道燃氣銷售是一種行政壟斷。

（二）我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營模式的弊端

從2004年全面實施至今，我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度較好地實現(xiàn)了引進社會資本、強化專業(yè)管理、 保障燃氣供給不足、減輕財政負擔的目標。但是隨著我國城鎮(zhèn)燃氣需求的擴大，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的弊端也逐漸暴露出來。

其一，壟斷性經(jīng)營導(dǎo)致潛在燃氣投資者或經(jīng)營者無法進入市場。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第6 條規(guī)定：特許經(jīng)營的期限可達30年。⑧由于特許經(jīng)營主體在被許可區(qū)域擁有排他性的權(quán)利，在漫長的特許經(jīng)營有效期內(nèi)，其他潛在投資者或經(jīng)營者無法進入同一區(qū)域與特許經(jīng)營者展開競爭。雖然城鎮(zhèn)管道燃氣銷售是可競爭性領(lǐng)域，但由于城鎮(zhèn)管道燃氣銷售和城鎮(zhèn)管道燃氣輸送被捆綁到一起實施了特許經(jīng)營，潛在的燃氣經(jīng)營者難以與特許經(jīng)營者展開競爭。易言之，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度剝奪了其他投資者或經(jīng)營者在城鎮(zhèn)管道燃氣銷售領(lǐng)域的市場機會。

其二，壟斷性經(jīng)營導(dǎo)致經(jīng)營性用氣主體權(quán)益受損。一方面，經(jīng)營性用氣主體面臨用氣需求無法滿足的風(fēng)險。截至2018年，中國已經(jīng)有650多個城市使用天然氣，燃氣普及率達到90%以上，用氣人口超過5 億。[3]29當燃氣需求上升后，如果特許經(jīng)營者無力或者不愿花成本擴建燃氣管輸設(shè)施，而潛在經(jīng)營者又無法進入市場，大量無法如居民用戶那樣獲得用氣優(yōu)先權(quán)的經(jīng)營者將可能因缺氣而影響其經(jīng)營。另一方面，經(jīng)營性用氣主體也始終面臨承受不合理用氣成本的風(fēng)險。為增加利潤，一些城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)常常試圖突破城鎮(zhèn)管道燃氣的政府指導(dǎo)價，變相抬高非居民用氣價格。特別是一些城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)要求非居民用氣主體繳納管道“開口費”，甚至突破國家指導(dǎo)價的上限銷售燃氣。不少非居民燃氣用戶因無法選擇其他燃氣供應(yīng)商而被迫接受不合理的燃氣價格或收費。[4]綜上，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營者的壟斷損害了經(jīng)營性用氣主體的權(quán)益。

其三，壟斷性經(jīng)營容易導(dǎo)致政府監(jiān)管職能的異化。政府作為城鎮(zhèn)管道燃氣領(lǐng)域的管理者，為防止管道燃氣企業(yè)壟斷經(jīng)營的弊害，應(yīng)當進行相應(yīng)的監(jiān)管。然而，為了獲得項目審批、價格監(jiān)管等方面的政策傾斜，不少管道燃氣企業(yè)主動邀請當?shù)卣牍?[5]基于財政、政績等方面的考量，一些地方政府也愿意與燃氣企業(yè)結(jié)成“同盟”。當政府兼具裁判員和運動員雙重身份時，執(zhí)法不公平、不客觀的情形就難以避免，

作為公共管理者的政府就會異化為市場逐利者，城鎮(zhèn)管道燃氣領(lǐng)域的交易和服務(wù)就會失序。[5]

三、城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營壟斷模式轉(zhuǎn)型的條件

經(jīng)濟社會發(fā)展使得支撐城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的條件正在發(fā)生變化，改革城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的時機正在逐步成熟。

（一）城鎮(zhèn)燃氣供應(yīng)領(lǐng)域的公益性由強變?nèi)?/p>

城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度設(shè)立之初，居民、機關(guān)事業(yè)單位、中小工商業(yè)者等公益性用氣主體所占比重較大。城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營者對居民等公益性用戶實行低價收費，而對企業(yè)用戶實行高價收費。實質(zhì)上，管道燃氣特許經(jīng)營者用企業(yè)客戶的高收益彌補了非企業(yè)用戶的收益不足，即實行交叉補貼。或者說，政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式捆綁企業(yè)承擔了部分公共職責(zé)。但是經(jīng)濟發(fā)展和改革逐漸弱化了城市燃氣經(jīng)營的公共屬性。一方面，工商業(yè)用氣主體的用氣比重及數(shù)量顯著上升，公益性用氣主體的用氣占比逐漸降低，以居民、機關(guān)事業(yè)單位、中小工商業(yè)者用氣為主的局面在很多城鎮(zhèn)已經(jīng)不復(fù)存在。2014年國家開始推行居民階梯氣價改革，要求“居民生活用氣價格總體上要逐步反映用氣成本，減少交叉補貼”⑨，居民用氣與非居民用氣的交叉補貼問題逐漸弱化，天然氣終端市場的價格倒掛現(xiàn)象不再嚴重。因此，城鎮(zhèn)燃氣服務(wù)的公益性不斷降低。

（二）自然壟斷理論發(fā)生變遷

傳統(tǒng)自然壟斷理論往往把包含管網(wǎng)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)都認定為自然壟斷領(lǐng)域，而現(xiàn)代自然壟斷理論則僅把上述產(chǎn)業(yè)中的管輸環(huán)節(jié)認定為自然壟斷領(lǐng)域。天然氣產(chǎn)業(yè)可分為三個環(huán)節(jié)，即上游的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、中游的管網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)和下游的銷售環(huán)節(jié)。按照傳統(tǒng)自然壟斷理論，天然氣產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)都具有自然壟斷屬性，其上游、中游和下游可采取壟斷一體化的組織結(jié)構(gòu)，[6]即由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營。基于這種認知，城鎮(zhèn)管道燃氣的輸送業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)可授予一家企業(yè)壟斷經(jīng)營。而根據(jù)現(xiàn)代自然壟斷理論，只有中游的管網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，上游的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、下游的銷售環(huán)節(jié)則都可引入競爭。此即天然氣領(lǐng)域“管住中間，放開兩頭”改革思路的理論基礎(chǔ)。基于這種認知，城鎮(zhèn)管道燃氣的輸送業(yè)務(wù)可授予一家企業(yè)壟斷經(jīng)營，而銷售業(yè)務(wù)則可由不同企業(yè)以競爭方式提供。

（三）政府對城鎮(zhèn)管道燃氣領(lǐng)域的干預(yù)應(yīng)當由全面轉(zhuǎn)向重點

隨著我國行政體制改革的深化，政府正逐漸從“權(quán)力行政”向“權(quán)利行政”推進，減少政府對市場的直接干預(yù)成為基本趨勢。就城鎮(zhèn)管道燃氣領(lǐng)域而言，政府應(yīng)區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和可競爭性環(huán)節(jié)，并采取不同的干預(yù)措施。對于具有自然壟斷特征的燃氣輸送環(huán)節(jié)，可繼續(xù)依托特許經(jīng)營方式進行干預(yù);對于可競爭性的燃氣銷售環(huán)節(jié)，市場應(yīng)當重點發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用，政府則應(yīng)主要定位于防止市場壟斷和不正當競爭，維護基本秩序。

四、城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營壟斷模式轉(zhuǎn)型的路徑

由于現(xiàn)階段部分城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營合同仍處于有效期內(nèi)，如果斷然終止合同并給予合同相對方合理的經(jīng)濟補償，那么不僅會給地方政府造成沉重的經(jīng)濟負擔，也會影響國家的聲譽。因此，應(yīng)分階段依法推進城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的轉(zhuǎn)型，一方面要依法限制城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度，另一方面要全面調(diào)整城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度。

（一）依法限制城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度

為消除現(xiàn)行城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的不利影響，既要優(yōu)先解綁大用戶的用氣選擇權(quán)，倒逼管道燃氣企業(yè)“有序”釋放市場占有[5]，又要擴大第三方氣源進入市場的機會，還要嚴格執(zhí)行現(xiàn)有政府定價制度。

1.推進大用戶直供氣制度

激勵大用戶直接從上游天然氣公司購氣，可為終端大用戶提供多種渠道的天然氣供應(yīng)選擇，增強天然氣終端配送環(huán)節(jié)的市場競爭。而且大用戶直供氣制度并沒有完全改變城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度，廣大的中小用戶還由城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營者提供燃氣，對特許經(jīng)營者的影響相對較小。特別是大用戶所需氣量有可能超出既有城鎮(zhèn)管網(wǎng)的輸氣能力， [7]建設(shè)大用戶直供管網(wǎng)也不一定造成資源浪費。盡管我國現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定大用戶直供氣制度，但《國家發(fā)展改革委關(guān)于理順非居民用天然氣價格的通知》（發(fā)改價格〔2015〕351號）已明確提出了大用戶直供氣制度的試點思路。日本政府1995年修訂的《燃氣公用事業(yè)法》允許以電力公司和能源貿(mào)易商為代表的非城市燃氣公司向新增的大型工業(yè)用戶供氣，且部分大用戶可以直接與供氣公司談判氣價，并通過原有城市燃氣公司的配氣管道進行輸送。[3]31日本的做法值得我國借鑒，我國應(yīng)當在《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》中明確規(guī)定大用戶直供氣制度，并盡可能把相關(guān)規(guī)則具體化。

2.構(gòu)建城鎮(zhèn)非管輸燃氣激勵制度

激勵城鎮(zhèn)非管輸燃氣發(fā)展具有多重意義。其一，引入非管輸燃氣可以增強天然氣終端的市場競爭，便于調(diào)控天然氣價格，有效克服特許經(jīng)營制度帶來的“壟斷高價”;其二，引入非管輸燃氣經(jīng)營者有助于緩解氣源不足的問題，保護經(jīng)營性燃氣用戶的利益;其三，由于運輸?shù)撵`活性和便捷性，非管輸燃氣不僅便于解決尚未通達管道燃氣的偏遠縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用氣需求，也便于城市天然氣調(diào)峰應(yīng)急。雖然《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》⑩規(guī)定的特許經(jīng)營范圍包括城鎮(zhèn)燃氣，但并沒有規(guī)定城鎮(zhèn)燃氣只能采用特許經(jīng)營模式;《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》也沒有禁止城鎮(zhèn)非管輸燃氣的特許經(jīng)營。根據(jù)“法不禁止即可行”的精神，在實施管道燃氣特許經(jīng)營的區(qū)域開展非管輸燃氣供應(yīng)業(yè)務(wù)，引入競爭者，并不存在法律上的障礙，且應(yīng)當是對現(xiàn)有城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的有益補充。[8]雖然實踐中已存在大量非管輸燃氣經(jīng)營者，但缺少針對非管輸燃氣經(jīng)營行為的有效規(guī)范，特別是缺乏對LNG等新型燃氣“點供”活動的引導(dǎo)、約束。因此需要完善《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，增加關(guān)于LNG等新型燃氣“點供”活動的監(jiān)管規(guī)范，使得城鎮(zhèn)非管輸燃氣發(fā)展日益制度化。

3.建立城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)制度

城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)是指供應(yīng)方直接把城鎮(zhèn)燃氣銷售給使用方，現(xiàn)有城鎮(zhèn)燃氣管道經(jīng)營者僅提供燃氣輸送服務(wù)并收取輸送費用。城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)制度至少有兩方面的優(yōu)勢：第一，優(yōu)先使用現(xiàn)有燃氣管網(wǎng)的輸送余量，提供代輸服務(wù)，可以避免重建城鎮(zhèn)燃氣輸送管網(wǎng)的支出;第二，該方式讓第三方氣源加入到天然氣終端市場競爭之中，雖然把現(xiàn)有城鎮(zhèn)燃氣管道經(jīng)營者賺取氣源差價的部分機會讓渡給了第三方氣源供給者，但管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)仍然對天然氣管網(wǎng)享有支配權(quán)，還可以通過提供管網(wǎng)代輸服務(wù)收取相應(yīng)的管輸費，對管道燃氣特許經(jīng)營者的不利影響比較小。城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)制度較好地平衡了擁有特許經(jīng)營權(quán)的管道燃氣特許經(jīng)營者與第三方氣源供給方之間的利益關(guān)系。[9]國家發(fā)改委《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》明確排除了對省內(nèi)短途輸氣管道的適用，而將省內(nèi)短途管道運輸價格制定權(quán)交由省級價格主管部門。[11]目前，北京、湖北、廣西等省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)制定了行政區(qū)域內(nèi)配氣價格管理辦法，明確了城鎮(zhèn)管網(wǎng)輸送服務(wù)價格的制定權(quán)和制定方式。總之，應(yīng)考慮在《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等國家層面的法律中確立城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)基本規(guī)則，或者鼓勵地方立法確立相應(yīng)的制度。

4.嚴格執(zhí)行政府定價制度

盡管《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定了特許經(jīng)營行業(yè)的政府定價機制，[12]但政府職能的異化導(dǎo)致燃氣定價領(lǐng)域執(zhí)法不嚴的情形比較多見。部分地方政府出于利益考量，往往對管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)的亂收費、隨意漲價行為視若不見，抬高了企業(yè)用氣成本。對此，政府要求強化終端配氣價格的監(jiān)管，降低企業(yè)用氣成本，[13]以減少政府“有形之手”影響的空間，[9] 并平衡城鎮(zhèn)管道燃氣經(jīng)營者與經(jīng)營性燃氣使用者等各類主體之間的利益關(guān)系。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第23條和第29條對政府燃氣價格職能的規(guī)定比較簡單，對政府的約束力比較弱。因此，宜適時細化政府燃氣價格監(jiān)管的類型、程序和后果，讓政府燃氣價格監(jiān)管的法治路徑更清晰。

（二）全面調(diào)整城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度

前已述及，現(xiàn)有管道燃氣特許經(jīng)營制度已經(jīng)背離其實施的初衷，與天然氣改革方向相悖。雖然《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》沒有規(guī)定必須在城鎮(zhèn)管道燃氣領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營，但一些地方性法規(guī)、規(guī)章卻要求管道燃氣行業(yè)必須實行特許經(jīng)營。[10]因此，欲從根本上消除管道燃氣特許經(jīng)營制度的弊端，必須對法律制度進行系統(tǒng)變革。

1.確立燃氣管道特許經(jīng)營制度

不同于現(xiàn)行的管道燃氣特許經(jīng)營制度，燃氣管道特許經(jīng)營制度僅僅對燃氣的管輸服務(wù)實施特許經(jīng)營，燃氣的銷售業(yè)務(wù)則不在特許經(jīng)營范圍之內(nèi)，而是由經(jīng)營者以市場競爭方式提供。燃氣管道特許經(jīng)營制度建立后，競爭性的燃氣銷售業(yè)務(wù)向所有市場主體公平開放，燃氣領(lǐng)域市場化程度得以大大提升。美國管道燃氣行業(yè)采取了管輸和銷售分離的經(jīng)營模式，即終端零售環(huán)節(jié)實行完全競爭，輸配環(huán)節(jié)采用特許經(jīng)營。我國最終宜構(gòu)建類似于美國的城鎮(zhèn)管道燃氣經(jīng)營模式，但為了保護已有特許經(jīng)營者依法獲得的利益，確保天然氣市場的穩(wěn)定，燃氣管道特許經(jīng)營制度確立之后，應(yīng)當分類推進。首先，對于天然氣領(lǐng)域的增量業(yè)務(wù)，即在沒有實施城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的地區(qū)，直接適用新制度。其次，對于存量業(yè)務(wù)，即在已經(jīng)簽訂城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議的地區(qū)，應(yīng)在30年協(xié)議到期后實施新制度。規(guī)范特許經(jīng)營制度的國家層面的法律主要是《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但這兩部法律都是部門規(guī)章，效力層級較低，且有大量重復(fù)性規(guī)定。因此，應(yīng)適時把上述兩個部門規(guī)章升格為一部行政法規(guī)或人大常委會制定的法律。同時，通過《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》確立燃氣管道特許經(jīng)營制度，明晰燃氣管道特許經(jīng)營的條件、范圍、程序、法律后果等。

2.建立燃氣管道特許經(jīng)營者公益性供氣責(zé)任制度

實施燃氣管道特許經(jīng)營制度后，燃氣銷售實施市場競爭，居民、機關(guān)事業(yè)單位、公共團體等主體的公益性用氣價格會根據(jù)市場機制上下浮動，且會相對于過去整體上升。這將阻礙能源普遍服務(wù)理念的充分實現(xiàn)，影響公共利益。由于擁有燃氣輸送設(shè)施且獲得了國家的長期授權(quán)，燃氣管道特許經(jīng)營者便于為非市場主體的公益性用氣提供保障。燃氣管道特許經(jīng)營者為公益性用氣提供了價格較低的燃氣后，國家可以通過稅收減免、財政補貼方式予以補償。雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定了特許經(jīng)營企業(yè)的公益性責(zé)任及補償原則，[14]但此處規(guī)定針對的范圍比較廣泛，而且比較原則。為便于推進燃氣管道特許經(jīng)營者公益性供氣責(zé)任，宜在《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第3章“燃氣經(jīng)營與服務(wù)”等處設(shè)置專條細化該制度

3.建立燃氣管道特許經(jīng)營者保底供氣責(zé)任制度

天然氣對于工業(yè)生產(chǎn)和居民生活具有重要的作用，燃氣供應(yīng)中斷則會對許多用氣主體產(chǎn)生不利影響。實行燃氣管道特許經(jīng)營制度后，燃氣終端銷售的市場化程度提高，勢必會出現(xiàn)因破產(chǎn)、氣源不足等導(dǎo)致燃氣銷售企業(yè)無法提供燃氣或者無法提供足量燃氣的情形。為了確保各類用氣主體權(quán)益不受損害，當燃氣銷售企業(yè)斷供或無法提供足量燃氣時，應(yīng)該建立相應(yīng)的燃氣保供機制。如同公益性供氣責(zé)任的保障，由燃氣管道特許經(jīng)營者承擔保底供氣責(zé)任也具有合理性。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的規(guī)定，燃氣停供情況下，燃氣管理部門應(yīng)當采取措施，保障燃氣用戶的正常用氣。[15]其實，沒有燃氣管理部門的監(jiān)督，管道特許經(jīng)營者很難自覺履行保底供氣責(zé)任。易言之，燃氣管道特許經(jīng)營者的保底供氣責(zé)任是燃氣管理部門保障責(zé)任的合理延伸和有效落實。基于此，未來應(yīng)當把燃氣管道特許經(jīng)營者的保底供氣責(zé)任作為燃氣管理部門保障責(zé)任的組成部分規(guī)定于《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》之中。

4.建立管道公平開放規(guī)則

燃氣管道特許經(jīng)營制度兼具自然壟斷和行政壟斷雙重屬性，如果燃氣管道不能向不同用戶公平開放，則必然增加用氣成本，損害燃氣經(jīng)營者和燃氣用戶的權(quán)益。公平意味著燃氣管道特許經(jīng)營者不僅要公平分配管道使用機會，還要合理確定不同使用主體的管輸費用。為此，要制定燃氣管道的公平準入規(guī)則。《反壟斷法》明確禁止無正當理由的拒絕交易、限定交易、差別待遇;[16]《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也明確要求特許經(jīng)營者“普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得對新增用戶實行差別待遇”。[17]燃氣管道特許經(jīng)營者也應(yīng)當遵循上述規(guī)定。實施燃氣管道特許經(jīng)營制度后，可以依托《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》細化管道公平開放規(guī)則，明晰特許經(jīng)營者的非歧視義務(wù)等。

注釋：

① 《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，中共中央、國務(wù)院2017年5月21日發(fā)布。

② 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第17條規(guī)定：特許經(jīng)營者選擇應(yīng)當符合內(nèi)外資準入等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定。

③ 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部2004年3月19日發(fā)布）第7條規(guī)定：參與特許經(jīng)營權(quán)競標者不僅應(yīng)是依法注冊的企業(yè)法人，還應(yīng)滿足具有相應(yīng)注冊資本金和設(shè)施、設(shè)備等條件。

經(jīng)營權(quán)競標者不僅應(yīng)是依法注冊的企業(yè)法人，還應(yīng)滿足具有相應(yīng)注冊資本金和設(shè)施、設(shè)備等條件。

④ 《中華人民共和國反壟斷法》（全國人大常委會2007年8月30日通過）第7條：國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。

⑤ 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第15條規(guī)定：實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應(yīng)當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

⑥ 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第3條。

⑦ 《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，國務(wù)院2010年10月19日通過，2016年2月6日修訂。

⑧ 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第6條。

⑨ 《關(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)展改革委2014年3月2日發(fā)布。

⑩ 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部2004年3月19日發(fā)布）第2條;《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第2條。

[11] 《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》（國家發(fā)展改革委2016年10月9日發(fā)布）第2條、第24條。

[12] 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第20條規(guī)定。

[13] 《關(guān)于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，國家發(fā)展改革委2016年8月26日發(fā)布;《關(guān)于加強配氣價格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)展改革委2017年6月20日發(fā)布。

[14] 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第36條。

[15] 《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》（國務(wù)院2010年11月19日發(fā)布，2016年2月6日修訂）第21條。

[16] 《中華人民共和國反壟斷法》（全國人大常委會2007年8月30日通過）第17條。

[17] 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等2015年4月25日發(fā)布）第46條。

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責(zé)任編輯：曲 紅、康雷閃

On the Transformation of Chinas Urban Pipeline Gas Franchise Model

DONG Suzhan， WANG Zhengyi， FANG Minbo

（Law School，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract： The current urban pipeline gas franchise system in China integrates gas sales and gas transmission into a monopoly operation， which not only hinders potential competitors from entering the gas sales market and the commercial gas users from obtaining gas fully and economically， but also easily leads to the alienation of the governments regulatory functions. With the weakening of public welfare in the field of urban gas supply， the change of natural monopoly theory and the adjustment of government intervention mode， the conditions for reforming the urban gas franchise system in China are gradually ripe. The transformation of urban pipeline gas franchising system needs to be promoted step by step. On the one hand， the urban pipeline gas franchising system should be restricted according to law; on the other hand， the urban pipeline gas franchising system should be completely adjusted.

Key words：? urban pipeline gas; franchise; transformation

收稿日期： 2020-09-02

基金項目： 國家社會科學(xué)基金一般項目（18BFX139）

作者簡介： 董溯戰(zhàn)（1972—），男，河南蘭考人，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向為經(jīng)濟法、能源法。