權力清單制度：從全能政府走向有效政府

楊萍

摘要：以限制權力為邏輯起點的權力清單制度，其制度價值不僅在于凸顯政府權力的邊界，更是市場經濟下轉變政府角色定位的一項重要改革措施。對于當下處于轉型時期的中國，權力清單制度的推行不但要注重對政府權力的限制，還要在限權的基礎上不斷促進政府效率和能力提高。

關鍵詞：權力清單;有限政府;有效政府

一、中國政府改革方向：從全能政府走向有限政府

隨著市場經濟的發展，全能政府的角色定位正在發生著變化。無論是從理論上還是從實踐上講，全能政府不僅成本高昂，而且不具有可持續發展性，市場經濟的確立要求政府重新進行角色定位，即政府應當是有限政府。

“有限政府”即指政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。有限政府理論發源于西方古典自由主義思想，是近代西方自由主義政治思潮背景下的一種制度性建構，也是現代國家治理模式的選擇依據。1690年英國的洛克在《政府論》中首次提出了“有限政府”的概念，強調以基本人權（生命權、財產權和自由權）來為政府行為設置“底線”。洛克認為“政府所有的一切權力，只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來行使。 法國的孟德斯鳩在《論法的精神》中進一步指出，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。“世界公民”托馬斯·潘恩認為，“政府的必要性，最多在于社會和文明所不便解決的少量事務。”

二戰后有限政府理論在西方有了進一步的發展，產生了公共選擇理論，政府有限能力理論等。世界銀行在其《1997年世界發展報告——變革世界中的政府》中則提出，政府的作用應與其能力相符，由于政府賴以生存和建立的物質基礎、信息資源、管理水平是有限的，所以政府能力也是有限的。既然政府的能力是有限的，那么政府應將其行動控制在其能力范圍之內，以免好心做壞事。為轉變全能政府的角色，防止政府權力濫用權力腐敗，改革開放以來，中國先后進行了八次行政體制改革，這些行政體制改革通過厘清政府權力界限、限制約束政府權力，政府管理的范圍從計劃經濟時的無所不管，逐漸退出了許多領域，促進政府與市場、社會的良性互動，“有限政府”的輪廓初步顯現，

二、權力清單制度的產生：限制政府權力，建設有限政府。

中國政府管理中干預過多，管制過嚴，越位、缺位、錯位并存現象早已有之，“看得見的手”摁住“看不見的手”一直廣受詬病。黨和政府并不是沒有認識到這一點，事實上也一向重視推進行政管理體制改革，幾乎每一屆中央領導班子都把行政體制改革提到重要議事日程，權力清單的概念即產生于我國地方政府行政管理改革的實踐。

早在2005年河北省以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，推進行政權力公開透明運行改革。在國家層面，權力清單制度被正式確立并全面推行是在黨的十八屆三中全會上。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，從而將地方實踐層面的探索上升為對地方政府的普遍要求，并轉化為正式制度。十八屆四中全會進一步指出，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間是實現全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設法治政府的重要內容。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，對權力清單的推進時間作了明確規定，同時指出推行地方各級政府工作部門權力清單制度，是黨中央、國務院部署的重要改革任務，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，對于深化行政體制改革，建設法治政府、創新政府、廉潔政府具有重要意義。

三、推行權力清單的目標：建立有限且有效的政府

20 世紀30 年代西方出現的經濟危機讓人們開始反思有限政府理論，進而提出建立有限且有效政府的觀點。政府既要“有限”，對政府權力嚴加限制以避免專制暴政，又要“有效”，賦予它足夠的權威、能力和自主活動空間，讓政府能夠積極促進公共事業發展，以防止無政府狀態。這一過程也是中國國家治理體系和治理能力現代化建設的歷程。

作為促進政府職能轉變的重要推手，權力清單不應只滿足于現有行政權力架構的局部修補和限權，而應當基于提升治理能力，促進國家治理能力現代化高度。在制度設置上，以“完善產權制度”為標準重構政府管制權力，按照“針對市場的管制權和以滿足社會公共需求為目標的服務、管理權”的分類，對各項政府職權逐一展開正當性考量，實現權力架構體系的清理和重置，解決政府干預過多和監管不到位，實現政府與市場關系的重塑。同時，對于政府應當介入的市場或社會公共事務，在權力清單中明確應當由哪個（哪些）政府部門去管轄負責，解決行政權力的事務管轄權和層級管轄權在政府部門之間的配置問題。鑒于我國政府長期以來形成的全能政府角色，以及政府對經濟社會的干預十分嚴重的現實，對于當下處于轉型時期的中國，權力清單制度的推行應在注重對政府權力特別是行政權力的限制的基礎上不斷提高政府效率和能力，以打造有限且有效政府。

參考文獻

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[2]白鋼、林廣華《憲政通論》，社會科學文獻出版社，2005

[3]洛克，《政府論》（下篇），葉啟芳，瞿菊農譯，商務印書館，北京，2007

[4]（美）潘恩選集，馬清槐等譯，商務印書館，1981

[5]姚先國，權力清單與政府轉型，今日浙江

（上海市黃浦區委黨校 上海 200023）