農村生活污水治理PPP模式的機遇、挑戰及對策

◇廣西師范大學政治與公共管理學院 龍 鑫 劉妙彤

隨著農村經濟發展，農村環境問題日益嚴重，影響著農村居民居住和生活環境。在當前社會資本參與政府行為的新常態下，PPP模式對于農村生活污水治理愈發重要。本文通過當前PPP模式在農村生活污水項目中的應用，提出在當前新常態下PPP模式的發展機遇與挑戰，并結合博弈論等相關理論，從思想認識、利益分配、新鄉賢監督三個角度分析當前農村生活污水治理PPP模式發展的對策。

我國農村地區人口分布廣而分散，生活污水水質水量波動性大，排水管網很不健全，缺乏污水處理專業人員。雖然當前我國已獲得一大批處理技術研究成果，但污水處理工作的成效仍然難以得到保證。但在我國的公共設施建設從政府建設到引入社會資本與政府合作建設的新常態下，農村污水處理已經有了明顯的提升，這種PPP（Public Private Partnership，政府與社會資本合作）模式的新常態能彌補政府在公共設施建設過程中面臨的資金不足的問題，減輕地方財政壓力，其讓農村污水處理迎來了一場全新變革。

1 農村生活污水治理PPP模式發展的機遇

PPP模式在2015年開始在我國得到系統推進，這對地方政府試一次全新嘗試，并非每個地方政府都有類似的合作經驗。PPP模式對于地方政府是一次從陌生到熟悉的習慣過程，從最初將它作為一個簡單融資平臺到逐漸體驗到PPP模式的優勢，進而對農村污水治理起到積極作用。一直以來，農村污水處理的探索是研究的熱點之一，但由于農村污水的類型復雜、村落分布分散、資金不足等問題[1]，其一直難以得到根本性的解決，PPP模式的完善是農村污水治理一個機遇，其形成的新常態能較好的彌補農村污水處理的難點，讓鄉村發展向前推進一大步。

（1）有利的政策環境：得到國家政策和地方發展政策的支持。我國的PPP政策發展對PPP模式起到了很高的指導作用。在2014年之前，我國PPP方面的政策數量平均是3至5條一年，并且較為零散，多屬動員式政策，難以對PPP模式形成有力的指導，從2015年開始出臺一系列突出債券、基金等具體扶持類措施的PPP政策文件，并且地方政府積極跟進。在2017年，PPP政策文件開始突出生態環保等方面，并且不斷規范監管、核準等，隨后幾年在法律、行政法規、司法解釋、部門規章以及行業規定等方面均有PPP相關政策。丁仁軍認為PPP政策從2017年末開始，投資主體、投資屬性、投資領域已經得到進一步規范，PPP已經步入規范穩定化發展階段[2]，并且其還發現2017年開始PPP政策在生態環保領域明顯增多。在當前農村污水處理與PPP模式密不可分的新常態下，PPP模式在相關政策的指導下不斷完善，對于農村污水處理是一次寶貴的機遇。

（2）良好的盈利環境和行業發展前景。農村污水處理屬于公益性項目，這也決定了PPP模式下的農村污水處理項目難以采用使用者付費的模式，而當前的政府付費模式則給了農村污水處理方面的PPP項目一個良好的盈利環境，并創造了良好的發展前景。PPP 項目政府付費模式作為PPP項目識別階段財政承受能力論證的核心內容，是修正和優化 PPP 項目政府支出責任的主要依據[3]，其運營風險更多的是由政府承擔，這給了社會資本良好的盈利環境，公益項目難以發展的一大瓶頸就在于需要資金多，地方政府難以獨自承擔，而PPP項目難以吸引社會資本的原因在于公益項目缺乏盈利點，政府付費則給了社會資本創造了良好的發展前景。

（3）契合新常態下農村生活污水處理配套管網設施建設的需要。農村生活污水處理中的突出問題在于由于其居住點分散，生活污水管網鋪設成本相當高，財政難以支撐[4]。PPP模式的發展給農村生活污水處理帶來了新的解決方式，通過城鄉統一處理方式，將城市附近鄉村納入統一管網，將農村生活污水集中收集后直接進入城市管網，交由城市污水處理廠集中處理，在農村附近無須額外建立污水處理廠，有效降低地方政府財政出，且有較好的處理效果，城鄉統一處理的難點就在于資金不足，而PPP模式則能有效突破財政限制，最大的發揮城鄉統一處理的優勢，契合當前新常態下農村生活污水處理配套管網設施建設的需要。

2 農村生活污水治理PPP模式面臨的挑戰

（1）農村生活污水治理相關政策落實度低。農村生活污水治理政策的制定與落實是開展農村生活污水治理項目的重要環節，可以為政府推進農村生活污水治理進程提供必要的制度保障。一旦缺少治理政策的支持，農村生活污水治理就似無源之水、無本之木，無法正常去推進。就政策落實情況而言，在加強各類污染防治，推進環境保護方面，環保項目呈現出建設緩慢或建成后閑置情況較為嚴重的情況，造成一定的資源浪費。生態環境部環境規劃院環境PPP中心主任逯元堂在2018年的第四屆環境施治論壇中指出，東部地區農村生活污水的治理率為34.1%，中部地區農村生活污水治理率達到13%，遠低于東部地區，西部地區農村生活污水治理率達到率僅為12.4%。政府在農村生活污水治理政策制定層面雖做出很多努力，但政策落實情況不容樂觀，農村生活污水治理領域仍然面臨著嚴峻的挑戰。

（2）PPP模式中職責不明導致合作失敗。在PPP模式中，政府與社會資本所需利益不同，政府的利益在于財政資金的安全與合理收益以及項目產生的社會效益，社會資本的利益在于項目的風險和經濟效益[5]。雙方有一個明確的職責是保證雙方獲得所需利益的基礎，我國當前污水處理項目中大多有國有企業參與，國有企業很大的方面幫助了PPP項目的成功，但在國有企業參與并主導PPP項目的新常態下，職責不明易出現政府插手社會資本的職責、企業只關心融資不注重運營等現象出現，從而導致政府或者社會資本的利益受損。假設政府利益為X，支出為A；社會資本利益為Y，投資為B，整個項目失敗的風險為Z，在職責明確與職責不明的情況下，雙方收益如圖1所示。通過圖1能清晰的看出當合作雙方有一方職責不明，另一方的利益勢必受損，這也將導致雙分利益難以保證均衡分配，因此雙方職責沒有得到規范易導致PPP項目失敗。

圖1 政府與社會資本博弈收益

（3）監督體系不健全，管理監督不到位。農村污水治理是鄉村振興一個重要的環節，PPP模式是農村污水治理的主要方式，農村分布相對零散，對PPP模式中農村污水治理的監督難以完善。農村污水治理的前期投資較大，單個鄉鎮的PPP模式污水處理體量較少，而運營成本高，難以吸引社會資本，而將相鄰的鄉鎮污水處理項目捆綁打包能有效降低社會資本參與的成本，整體上更能吸引社會資本。當前農村污水治理已經大多采取捆綁式，雖然捆綁式PPP項目給農村污水處理帶來了較大的改善，但捆綁式也有其難以避免的風險。捆綁式污水處理項目由于其類型豐富、子項目多，對社會資本的要求較高，所以農村污水處理項目大多與城區污水處理項目捆綁在一起，這也導致競標的社會資本大多是多個單位聯合體，但聯合體的單位較多容易則導致實際實施過程出現不協調，這種不協調包括負責城區部分的單位與負責農村部分的單位施工標準不一、利益分配不一等，施工標準不一導致城區和農村污水處理難以監督，利益不均導致城區和鄉鎮難以管理，這給當前農村污水治理PPP模式帶來了極大的挑戰。

3 農村生活污水治理PPP模式的推進策略

（1）明確新常態下PPP模式作用，力促思想認識到位。PPP模式的作用不僅是為了融資，其更是為了完善地提供公共服務。倘若將PPP項目視為融資手段，這就會致使政府的目標旨在融資成功，對于招標程序的公開、透明、規范程度，社會資本的資質、聲譽、競爭力水平，合作方市場的競爭程度，合作方提供公共服務的完整度等有所忽視，而這正是PPP模式真正起到提升公共服務水平的關鍵所在。為了提升PPP項目的長遠發展，提高公共服務供給效率、質量，防止項目運營失敗，項目負責人員需要定期召開相關業務培訓，進一步明確其服務的作用，貫徹此新發展新理念，加強對相關一系列政策的認識，及時糾正認識偏差。在建設PPP項目中堅持示范引領，通過示范項目建設查漏補缺，積極與已有示范項目交流，增強項目實際操作能力，進一步明確PPP模式作用，力促思想認識到位。

（2）規范PPP模式中各主體的職責，均衡利益分配。政府與社會資本在合作期間應當規范各自職責，并均衡利益分配。在PPP模式中，政府的職責在于做好監督者和合作者角色，將主體責任進行分配，并以績效評價為依據對社會資本進行運營補貼，并根據財政部的相關規定建立完善的運營績效考核機制，社會資本的職責在于投資建設并負責后期維護、運營，保證資金的持續投入。從圖1可以看到當政府職責不明時，政府總是無法獲得相應收益，即社會效益，當政府職責明確但社會資本職責不明時也無法獲得社會效益，政府職責不明時，對于社會資本的監督會有所松懈，從而不僅承擔支出和風險，PPP項目的社會效益也難以保證。社會資本無論是否職責明確都能產生一定的收益，其原因在于當PPP項目啟動后，融資完成后企業就已經獲得其部分目標，但風險Z會根據社會資本的職責缺失增長，甚至Z大于Y，即社會資本效益為負。政府應該完善運行機制，明確其職責，健全對于社會資本的監督，將風險產生的Z降到最低，讓合作雙方都能獲得目標利益。企業不能把目標只放在融資上，更應該注重后期運營、維護，否則難以均衡雙方利益，最終合作失敗。

（3）鼓勵新鄉賢發揮監督作用，優化相關運行機制。在農村污水處理PPP模式中，僅靠完善的運行機制及地方政府的有限監督是不夠的，農村相比城區來說較為分散，各村有各村的特點，地方政府難以深入把握各村的實際情況，而新鄉賢則能有效發揮監督作用，優化運行機制。新鄉賢這一概念最早出現在第十三屆中國農村發展論壇上，主要包括鄉籍心系鄉土、有公益心的經濟、社會、文化名人，其有曾為官在外而告老還鄉、外為教而返歸鄉里、長期扎根鄉間以自己的只是才能服務鄉間的有愛鄉情懷的人，這些新鄉賢普遍擁有現代化知識、技能、視野，能有效傳播新文化、新知識、新思想，對于生活污水治理應該達到的效果、應該擁有的設備都有一定的了解，其能作為村民的代表者與引導者，憑借自身威望與村民有效交流，整合村民的需求，在存在問題、不足，甚至侵害到村民利益時，代表村民與當地政府及時溝通，進一步優化項目的運營，最大限度的維護村民利益。與此同時，PPP 模式中項目績效考核已成為新常態，其作為政府按效付費的主要依據，許多政策也有明確規定，比如《關于規范政府和社會資本合作(PPP) 綜合信息平臺項目庫管理的通知》中規定，未建立按效付費機制的 PPP 項目不得納入PPP 項目庫，不得安排財政預算支出，建立按效付費機制是項目合規性的必備條件。新鄉賢對于農村污水處理PPP項目在農村的成效有一個更為直觀的認識，對于運行效果的評價也更為客觀，能有效作為地方政府評價PPP項目效果的指標。