引漢濟渭工程調水區生態產品價值實現機制研究

(1.陜西省引漢濟渭工程建設有限公司，陜西 西安 710010;2.中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司，北京 100024;3.河北工程大學水利水電學院，河北 邯鄲 056038)

引漢濟渭工程是我國“十三五”規劃的172項重大水利工程之一，同時也是陜西省規模和影響最大，具有全局性、基礎性和戰略意義的水資源調配工程。該工程的實施可有效緩解陜西省關中地區的缺水局面，有效遏制渭河水生態與水環境惡化趨勢，減輕關中地區環境地質災害，實現陜西省水資源優化配置。引漢濟渭工程從漢江流域調水規模近期為10億m3，遠期為15億m3，可用水量的減少會對調水區維持和改善生態環境質量與居民生計水平帶來壓力。傳統的僅僅通過調出水量獲得經濟收益的方式已無法有效滿足調水區促進經濟發展與保障改善民生的需求。在此背景下，需要轉變調水區發展思路，使其由提供水資源向提供優質的生態系統服務功能轉變。探索建立生態產品價值實現機制，有助于協調調水區生態環境保護與當地經濟社會發展的關系，將調水區“綠水青山”中所蘊含的生態產品價值向“金山銀山”有效轉化。

1 文獻綜述

生態產品是指通過綠色方式進行生產或消費的物品與服務。從《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》界定的生態產品外延看，基于清新的空氣、清潔的水源等生態產品開發和發展的商品或服務，也可被視為生態產品的一種，比如基于清潔水源開發的礦泉水、基于良好生態系統開發的旅游觀光服務等，這些商品或服務對維持人類生命和健康具有重要意義。而生態產品的價值實現則是指在生態系統服務功能不下降甚至有所優化的前提下，最大限度地實現其經濟價值，并讓利益相關方獲得與其投入相匹配的收益。我國高度重視生態產品價值實現工作，近年來印發了一系列與之相關的政策性文件，見表1。

表1 生態產品相關政策性會議及文件內容

近年來，關于如何實現生態產品價值，已有研究主要聚焦于生態產品價值實現的主要途徑與生態產品價值實現的保障措施等方面：?在生態產品價值實現的主要途徑方面，生態產品認證、排污許可權交易[2]、設立自然保護地[3]、生態系統服務付費、生態補償[4]、生態旅游、生態工業等是現階段生態產品價值實現的主要途徑；?在生態產品價值實現的保障措施方面，主要從建立健全法律法規、規范管理機構運作、核算生態產品價值[5]、投入多元化資金[6]、健全特許經營的利益分配機制、探索多元化生態產品價值的實現方式[7]、民眾積極性激發[8]等方面明確相關保障措施。

總體來看，已有研究已取得諸多研究成果，但仍有待進一步完善，主要體現在已有研究大多是針對三江源等國家公園開展研究，鮮有對調水工程調水區生態產品價值實現開展研究。鑒于此，本研究立足于引漢濟渭工程調水區經濟社會發展現狀，構建生態產品機制實現的總體框架(見圖1)，即深入分析調水區生態產品價值實現面臨的挑戰，在此基礎上，積極探究其生態產品機制實現的途徑，提出確保調水區生態產品價值實現的保障措施，以期為引漢濟渭工程調水區改善生態環境、保障居民生計提供支撐。

圖1 引漢濟渭工程調水區生態產品價值實現的邏輯框架

2 生態產品價值實現的基本途徑

生態產品存在多種功能，生態產品價值實現的難點是將其生態服務功能轉化為經濟價值。例如，化石燃料有資源屬性，可以通過常規的能源市場實現其經濟價值，但化石燃料消費過程中產生的負外部性，包括污染物排放和溫室氣體排放及其造成的生態破壞，很難在常規市場上得以體現。基于環境經濟學，實現生態產品的經濟價值，需要將其外部成本或者外部收益內部化，才能實現帕累托意義上的最優效率，從而保障其生態服務功能。為此，要充分發揮政府和市場“兩只手”的合力，來促進生態產品價值實現。一般而言，主要通過以下幾種途徑實現生態產品的價值(見圖2)。

圖2 生態產品價值實現的途徑

2.1 基于政府定價的稅費手段：“核算-稅費”

庇古理論強調根據排放污染物所造成的環境危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補排污者生產的私人成本和社會成本之間的差距，使兩者相等。基于政府定價的稅費手段主要適用于：資源型生態產品，如化石燃料的碳匯功能、自然水流、森林等，或者有明確、易衡量的征稅標的物的生態產品，如煤炭。當前，我國廣泛采用資源費、環境稅、燃油稅等政策工具作為生態產品的定價手段。

2.2 基于協商的生態補償機制：“核算/協商—補償—監管”

生態產品進入市場買賣交易，將面臨兩種截然不同的模式——保護與開發。Wunder將生態補償定義為自然環境服務的提供者與使用者之間就環境服務達成的一種交易行為[9]。由于無形的生態產品特征，提供者與購買者之間不能直接進行交易，因而一般情況下以政府為樞紐方，提供平臺讓供給者與需求者進行協商。

生態環境跨區域性特征明顯，全國屬性和地域屬性在一國范圍內同時存在。在此范圍內應由中央政府財政撥款來緩解全國范圍內的生態環境服務問題，區域內所有的受益者共同承擔地域性的生態服務。因此，生態補償可分為兩種類型：橫向生態補償和縱向生態補償。橫向生態補償，通常是資金在平級政府機關之間的流動；縱向生態補償，通常是指將補償資金逐級下發或直接發放給農戶的補償模式。

基于協商的生態補償機制主要適用于兩種情況：?交易數額較大且受益者眾多，如長江流域生態補償；?生態系統服務涉及范圍較廣，沒有一個具體的受益者，需要政府牽頭實施，如生物多樣性保護。

2.3 基于環境產權的交易機制：“產權確權—總量控制—市場交易”

生態產品分為有形的生態產品和無形的生態產品。無形的生態產品交易是將生態產品價值化、市場化和產權化，給予供給者以一定的經濟補償，從而在供給上形成激勵效應。科斯定理強調，如果產權明確，交易成本低廉，就可以通過產權交易，發現價格，進而實現生態產品的價值。

黨的十八屆五中全會提出，要建立健全用水權、用能權、排污權等交易制度，目前，我國正推進全國性碳排放權交易市場。而由于污染物的影響主要集中在部分區域，因此很難形成全國性的排污權交易市場，只能通過區域性交易實現生態產品價值實現及生態保護的雙重目標。

基于產權的交易機制主要適用于以下情況：?提供者和受益者明確，參與者數量可控，如在一個較小的流域內上下游“一對一”的交易；?能建立一個讓更多的社會主體參與其中的生態產品交易市場，如碳排放權交易市場等。

2.4 基于生態溢價的市場機制：“生態優勢—產品優勢—品牌推廣—生態保護”

生態溢價，是指將生態環境優勢轉化為生態產品的健康、美觀等特性，從而提高商品和服務的價格，使得消費者直接為生態產品付費。逐步拓展生態環境的優勢，將其轉變為生態工業、生態旅游、綠色農業等生態經濟的優勢，使“綠水青山”就是“金山銀山”這一概念變成可能，生態溢價是其中最為核心的機制之一。這一途徑在國內已有較多實踐，如位于武夷山國家級自然保護區內的桐木村于茶產業鏈先后進行了“資源—產品”“產品—商品”的兩次升級，提高了近百倍的產值，逐步打造了“綠水青山”的市場環境；再如與地產開發結合在一起的生態修復，通過生態修復實現大幅度的地產增值，實現生態產品的價值。

能夠實現生態溢價，核心是生態優勢能夠轉化為健康、美觀等品質，而消費者愿意為這些品質買單。這一技術路線包括產業發展指導、產品認證、產品質量標準、保護情況評估、品牌管理和推廣五大體系。在生態產品生產過程中應由數量導向轉為質量優先。

基于生態溢價的市場機制主要適用于比較成熟的綠色消費市場，包括完善的生態產品和服務的商業運營模式、相對規范的產品認證體系和法律保障制度、比較穩定的消費人群等要素。要注意，在具體實踐中，應根據生態產品的固有屬性以及可能的相關群體，來確定需要國家政策干預和由利益主體自行協商交易解決的部分。比如，一般情況下，生態補償途徑適宜應用于規模較大、補償主體分散、產權界定模糊的情況；市場交易途徑則應當考慮規模較小、生態補償主體集中、產權規定清晰的情況。同時，所構建的市場基礎設施，需要政府制定相應的獎懲機制，才能適用于當下的市場。以政府為主導的生態補償想要提高效率也需要應用市場化的手段。政府和市場相互協作，才能在環境保護的前提下實現經濟發展，平衡社會公平和效率。

3 調水區生態產品價值實現面臨的挑戰

引漢濟渭工程區的重點水源地為三河口水庫和黃金峽水庫。其中：黃金峽水利樞紐主要作用于漢中市佛坪縣、城固縣、略陽縣、留壩縣、南鄭區、西鄉縣等區域。處于佛坪縣與寧陜縣交界處的三河口水利樞紐，主要作用于安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣等地。2018年，在位于陜西省的56個貧困縣中，調水區內的洋縣、西鄉縣、寧強縣屬于2018年陜西省貧困縣[10]。

3.1 生態環境質量短板仍然存在

調水區生態產品的開發潛力大，但當前生態環境質量仍達不到“兩山”的轉化要求。目前，在經濟社會長期快速發展的過程中，調水區依然具有突出的生態環境問題，當地生活方式傳統，造成的環境污染嚴重。生態環境表現出環境污染超標、生態受損大、資源環境超載的特征，黑臭水體、農村地區生態污染等現象正嚴重影響著當地居民的正常生活。

3.2 調水區經濟發展較為滯后

生態產品及其價值實現是工業化和城鎮化進程的產物。特定經濟發展水平是影響生態產品價值實現的首要因素。但是調水區如寧陜等縣為貧困地區，盡管其生態資源儲備具有得天獨厚的條件，發展意愿強烈，且在生態農業和生態旅游方面已局部形成了一些產業優勢，但受發展基礎、勞動力素質、資金投入、科技支撐等因素的影響，整體規模效益依然不高，發展基礎仍十分薄弱，嚴重制約了當地生態產業化的發展規劃與速度。

3.3 市場化補償程度偏低

受發展階段轉化的影響，2012年以來，我國經濟增速開始放緩并逐年回落。財政收入增長與GDP增長是基本匹配的，在經濟新常態下，我國財政收入也隨之告別高速增長時代，各級財政收支壓力加大。當前，我國生態產品價值實現的主要方法是政府購買，盡管其體系化、組織化和層次化的優勢突出，但財政壓力大，往往造成補償力度不夠、補償范圍偏窄，且如果進一步擴大生態補償規模，僅僅依靠政府主導將無法調和經濟飛速發展與生態環境保護之間日漸突出的矛盾。目前，引漢濟渭工程的實施對調水區生態環境形成一定的影響，但政府受財力所限，實施生態環境保護與修復的投入仍顯不足，影響了優質生態產品的供給，削弱了生態產品價值實現的根本。

4 基于水資源的生態產品價值實現的主要途徑

4.1 構建流域生態補償機制

按照“誰污染誰補償，誰污染誰負責”的原則，建立以政府為主導的受水區向調水區實施的生態保護補償機制。?在生態補償類型方面，主要包括公益林補償、水源補償、農田補償、動植物保補償等；?在生態補償資金方面，通過生態基金、信托基金、國際資助、社會捐助等方式輔助補充補償資金，鼓勵企業以特許經營等方式主動投資購買生態服務完善生態補償；?在生態補償方式方面，探索多元化的補償方式，因地制宜地采取項目補償、飛地經濟、人才培訓、就業機會等方式，改善調水區民眾生計，降低其對水源地保護區自然資源的依賴。

4.2 直接開發利用

生態產品直接開發利用是指利用生態資源產出生態產品，通過不斷挖掘其新的生態生產要素，并結合其他種類生產要素，生產出人們需要的綠色消費的新型生態產品，通過直接在生產者和消費者或者加工者之間進行交易獲得價值，將生態資源使用價值直接開發轉為交換價值，進入生態市場實現資產增值。調水區應充分利用現有的林業、農產品等自然資源優勢，對其進行深度開發，形成高階生態產品，實現從使用價值向生態產品交換價值的轉變，通過市場實現經濟利益最大化，同時達到保護生態資源，改善生態環境的效果。

4.3 將生態優勢轉化為產業優勢

a.充分利用調水區自然資源優勢，發展生態利用型產業。適當、有序發展特色農業、綠色旅游、生態康養等保護地友好產業，促進產業間的銜接、融合，帶動一批“綠水青山”的守護者收獲“金山銀山”。

b.建立調水區特有的生態產品標識體系，遴選全生命周期內對生態環境影響小、同時質量達標的產品授予標志，使生態產品擁有更開闊的市場，將資源優勢轉化為品牌優勢、品質優勢和銷售優勢。

c.建立調水區生態產品交易市場，搭建交易平臺，逐步建立能有效降低交易成本、實現供給雙方平等協商公平交易的交易機制，建立保護地的相關金融機制，促進生態產品價值實現。

d.促進經營主體實現生態產業化，實現生態產業與傳統農林牧漁業之間經營主體的融合，發展生態產業的新型業態。

4.4 開展生態環境權屬交易

生態權屬交易是一種包括排污權、碳排放權等自然產權的交易體系。首先要加強相關法律法規建設，規定生態產品索取的權限，制定出臺取水權、排污權、用能權等方面的規章制度。同時積極打造一體化的各類生態產品權屬交易平臺，搭建生態產品產權抵押貸款平臺、物流融資平臺、線上融資平臺。還要引導設立環保基金，通過建立生態產品資金互助社和國有控股擔保公司等辦法，解決產權抵押貸款難題。

5 基于水資源的生態產品價值實現的保障機制

5.1 構建綠色金融政策體系

a.建立信貸管理與監管考核制度。鼓勵金融機構提高對環保項目的信貸投入。各金融機構應圍繞調水區綠色生態產業，優化授信審批流程，針對不同的項目實行差別化授信政策。鼓勵各金融機構創新綠色信貸抵押貸款方式，開展節能環保、綠色生產、綠色能源企業的收費抵押貸款等綠色信貸業創新業務。推動綠色發展與“三農”金融相結合，加大綠色信貸資源投入，鼓勵發展現代農業、農業生產排污處理、農田水利工程建設等綠色農業項目。

b.大力支持綠色資產證券化發展。出臺相關產業政策引導綠色資產證券化，建議對合格投資者所獲得的溢價給予企業所得稅、增值稅方面的優惠。持續關注綠色資產證券化投資項目，對于項目進展定期跟蹤，及時披露，在項目完成執行后，應繼續主動接受監督；對于有階段性成果的綠色項目應當進行二次盡職調查并及時披露。

c.鼓勵社會集資壯大環保產業發展基金，引導其參與污水防治、新能源開發、生態穩定及其他綠色產業產能開發。切實推進新型能源產業產能對外輸出、“一帶一路”綠色基礎設施建設等投資項目，促進資金融合成立產業基金，在調水區范圍內通過優質項目吸引企業投資建設，將調水區建設成為綠色絲綢之路上不可或缺的一部分。

5.2 構建完善的生態產品價值評估體系

a.查清調水區生態環境“底數”。在第三次全國國土調查工作期間，同期進行山水林田湖草等的生態環境的考察，重點包括森林、濕地等自然資源的數量、占用、使用、權屬等方面的基礎信息以及環境質量變動信息，構建調水區生態資產和生態產品目錄清單，建立試點區生態產品數據庫。

b.建立健全生態產品價值核算和評價體系。綜合考慮生態產品的類型、生態保護與產品開發成本、市場需求等因素，科學研究生態產品價值核算技術方法，制定生態產品核算指標體系、標準、規范。依托高校、科研機構等積極培育試點區第三方生態產品價值評估服務機構。

5.3 開展生態導向性的政府績效考核

面向調水區地方政府，頒布關于調水區《生態環境損害黨政領導干部問責暫行辦法(試行)》，推進編制自然資源資產管理報表體系，以河長制為重要抓手建立科學合理的領導干部生態文明建設考核評價體系，使考核結果成為表彰、獎懲、任免和提拔各級政府領導班子和領導干部的重要依據。

5.4 加大資金投入和人才支持力度

a.各級政府機關確保投入穩定增長機制，重點投入資金支持生態保護。對地方重點生態功能區，各級政府要不斷完善轉移支付制度，提升生態環境領域的財政保障能力，推進生態文明建設。同時，財政部門對經濟欠發達地區生態保護的投入要適度傾斜。

b.大力推動生態資源管理相關專業的人才戰略，培養高技能人才。與陜西高校和科研院所深化合作，建立交流合作長效機制，構筑科技進步推動生態優化的產學研一體化和技術創新支撐體系。加強對懂技術、通市場、知營銷的復合型管理人才的培養力度，通過項目合作、培訓交流等方式，培育提升生態產品價值實現領域相關人員的能力與水平。

6 結 論

在引漢濟渭調水工程中，通過對水資源進行空間上的重新分配，改變了漢江和渭河水資源配置格局，也改變了流域內經濟社會發展模式。面對調水區水資源和水環境承載能力削弱的現實問題， 調水區應該轉變傳統的發展思路，通過提供良好的生態系統服務功能，有效挖掘“綠水青山”蘊含的經濟價值，通過市場化機制供給優質生態產品。在此過程中，大力發展生態農業和生態工業，推進打造綠色旅游業和休閑養生業等，從多方位實現生態產品價值，并制定一系列保障措施，逐漸將調水區生態環境優勢轉化為產業優勢。fffffd