提升長三角城市群協同治理能力

杜棟

長三角城市群是目前我國綜合實力最強、一體化程度最高的城市群，經濟有活力、開放程度高、創新能力強。它肩負著創新引領和率先實現東部地區高質量發展，建立更加科學有效的區域協調發展新體制、新機制，建設世界級城市群的重任。如何在社會主義現代化建設新征程上向更高質量一體化發展邁進？找準推進長三角高質量一體化發展的發力點是關鍵。

城市群協同治理是推進長三角高質量一體化發展的重要路徑。國家“十四五”規劃與2035年遠景目標提出，要深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制。影響長三角高質量一體化的深層次原因，是區域治理問題。要按照中央推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，加快長三角區域治理體系和治理能力的提升，在區域城市群協同治理上下功夫，結合長三角城市群動態發展形勢，堅持目標導向、問題導向相統一，科學運用“四輪”驅動，有力推動長三角高質量一體化發展。

從區域治理全視域看長三角城市群協同治理的重要性

從區域治理全視域看，有一市三省的治理，也有城市群治理，還包括所轄城市自身的治理。宏觀上，江浙滬皖需要統籌考慮整個長三角的共性特征和各省市的具體實際，完成由單一治理向協同治理的蛻變，以高質量一體化保證國內大循環的穩定運行。中觀上，2016年出臺的《長江三角洲城市群發展規劃》提出了“一核五圈四帶”，2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》頒布，兩份指導文件在落地時考驗著治理者的政策規劃對接能力。微觀上，規劃中的長三角地區從過去的26個城市擴展到現在的41個城市，鑒于各個城市的區位、資源稟賦及環境氛圍不同，如何推進以人為核心的新型城鎮化，是長三角城市治理的重要課題。

2021年2月8日，全國首個由國家發改委正式批復的都市圈規劃——《南京都市圈發展規劃》公布。該規劃強調要著力推動基礎設施一體高效、創新體系協同共建、產業專業化分工協作、公共服務共建共享、生態環境共保共治、城鄉融合發展。該規劃的獲批，將對都市圈建設和高質量發展產生重大影響，有利于支撐長三角城市群建設，助力長三角區域率先形成新發展格局。都市圈和城市群兩個概念聯系非常密切，城市群是由一個或多個都市圈構成的廣域城鎮化形態。

總之，城市群建設已經成為新型城鎮化的重要形態，也是促進區域發展的重要抓手，是推動區域一體化的核心動力。

從“共同體關系”視角看長三角城市群協同治理

隨著長三角一體化的深入，我們越發認識到這一事實，即長三角城市群已然成為了在空間布局、資源配置、產業分工、交通物流、人文交流、公共服務等方面具有功能互補的共同體，更需要統一的行動和良好的機制。

協同治理倡導治理主體的多元性、平等性、協同性和有序性，強調通過系統內各要素或子系統之間的相互協作產生集體效應。其中，參與主體的多元性、治理過程的協同性和治理結果的超越性是協同治理概念中不可或缺的核心要素。簡而言之，協同治理的研究主要是圍繞三個問題展開：為什么要協同治理？協同治理的主體有哪些？怎樣進行協同治理？此外，區域城市群協同治理的內容主要包括：經濟協同治理（涉及市場、產業等）、社會協同治理（涉及基本公共服務體系等）、生態協同治理（涉及生態共建、環境共治等）、互聯互通的基礎設施網絡（涉及交通、信息等）。目前，長三角城市群已經在生態協同治理等領域取得一些積極的進展，未來應該在各個領域找到突破口和結合點，抓住協同的機會，贏得協同的優勢。特別是要聚焦科技創新協同治理，共建科技創新服務體系，共享科技創新設施資源，共同打造全球領先的科技創新高地，這樣才能成為高端人才、全球投資、優勢產業的集聚地。另外，要聚焦公共服務協同治理，鼓勵優質資源共建共享，深化區域城市群醫療、教育、養老合作，讓區域內的居民有真正的幸福感和獲得感。

樹立“共同體”意識，用好“共同體關系”。只有城市群中的城市團結合作、各揚所長、相互賦能，產生整體的協同效應，才能把一體化發展的“硬核”打造得更加強大、更有競爭力，使長三角真正成為休戚與共的區域共同體、發展共同體和命運共同體。

策略選擇：“四輪”驅動城市群協同治理

城市群協同治理體制機制創新不是簡單等同于一體化體制機制改革，而是一項復雜的系統工程。如今，長三角地區城市群已進入到新的高質量發展階段，需要探索更加積極和有效的發展方略，以及可付諸實施的舉措等。

一是明確城市群協同發展目標，找準合作的領域或項目。協同發展的目標是什么？一體化。那么，具體在哪些方面一體化？如在公共服務、交通、就業、醫療、教育等領域如何協同發展？諸多實踐表明，只有通過實施共同的發展項目，才能促使一體化的發展。這實際上給出了“場景驅動”。

二是創新城市群管理體制，發揮協同優勢。需要在治理結構上下功夫，并以制度建構的方式予以支撐，形成新的治理格局。要積極開展城際合作，強化政策協同，制定監管標準。成立城市合作辦公室或城市群發展戰略聯盟就是很好的組織管理模式。這實際上強調了“體制驅動”。

三是建立利益協調共享機制，促進互利共贏。協同發展的關鍵問題，是各行為主體的利益目標不夠一致。解決此問題的關鍵是建立利益協調共享機制。其中要特別注意和處理好市場與政府之間的關系，根據實際情況，形成政府部門引領和公私合作伙伴關系。這實際上形成了“機制驅動”。

四是構建信息共享平臺，消除信息不對稱。大數據與智能化時代，要以信息流、知識流引導其他資源要素有序流動。不僅要構建產業合作信息化平臺、金融合作信息化平臺等，而且要搭建城市群電子政務信息共享平臺和城市群信用信息共享平臺。這實際上表現出“平臺驅動”。

（作者系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任、中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員）

責任編輯：何樂