我國山洪災害防治現(xiàn)狀與特點探析

何秉順，馬美紅，李 青，劉 樂，王星漢

（1.中國水利水電科學研究院水利部防洪抗旱減災技術研究中心，北京100038；2.天津師范大學地理與環(huán)境科學學院，天津300387）

山洪災害指強降雨在小面積（通常幾百km2以內(nèi)）山丘區(qū)引發(fā)的溪河洪水，以及由溪河洪水進而誘發(fā)的泥石流、滑坡等災害，具有突發(fā)性強，預報預警難，危害嚴重等特點；山洪災害最初主要體現(xiàn)在洪水災害，已經(jīng)成為世界各國自然災害中的主要災種之一，造成了大量的人員傷亡和社會經(jīng)濟損失［1，2］。世界氣象組織（WMO）在2020年3月的世界氣象日指出，過去幾十年，山洪災害引發(fā)的傷亡呈指數(shù)增長，約占洪澇災害的85%；在調(diào)查統(tǒng)計的139 個國家中，因山洪災害所造成的損失排在各類自然災害中前2 位的國家比例高到達75.5%，包括美國、歐盟各國、韓國和日本等發(fā)達國家［3］。同時，山洪災害在美國（僅次于酷熱）、歐洲（僅次于風暴潮）均為第二大氣象水文類災害［4］。而我國山區(qū)面積占全國陸地面積的2/3，加之復雜地質(zhì)地貌特征、多樣的氣候、密集的人口、經(jīng)濟活動等多種因素影響，同樣面臨著嚴重的山洪災害問題，在活動強度、爆發(fā)規(guī)模、經(jīng)濟損失和人員傷亡等方面均居世界前列，嚴重制約了我國山丘區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，如2010年，僅甘肅舟曲一場山洪泥石流災害導致高達1 765 人死亡失蹤；危害極其嚴重［5］。全球氣候變化和經(jīng)濟的快速發(fā)展加速改變了山區(qū)洪水風險的結構和特性，導致山洪災害有顯著加劇趨勢，嚴重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活。

無論是國內(nèi)還是國外，研究山丘小流域的山洪災害防御均起步較晚，最初體現(xiàn)在對洪水防御的研究。面對越來越嚴重的山洪災害，很多國家已經(jīng)推行有效的防御措施，如美國自1969年實行國家洪水保險計劃，制作洪水風險圖，研發(fā)了極具代表性的山洪預警指標確定方法；世界氣象組織（WMO）積極推動一體化的洪水管理理念，在孟加拉國、印度和尼泊爾三個國家成功地開展了洪水風險與管理相關示范項目［2］；日本自1970年以來，每年制作山洪災害風險區(qū)劃圖集，為山洪災害應急管理提供可靠的數(shù)據(jù)支持，并在加勒比海地區(qū)開發(fā)了以社區(qū)為基礎的山洪早期預警系統(tǒng)。我國同樣高度重視山洪災害防御工作，水利部門開展的全國山洪防治項目，是我國水利建設史上投資最大的非工程項目，經(jīng)歷了從規(guī)劃（2003年）、試點（2009）到山洪防治縣級非工程措施的全面實施（2010-2012年），以及第二期全國山洪災害防治項目的補充（2013-2015年），再到對山洪災害防治措施的進一步完善（2016-2020年），形成了以非工程措施為主、工程與非工程措施相結合的防御體系［6，7］，并在實際防災減災中發(fā)揮了顯著效益。因此，本文基于官方部門統(tǒng)計的山洪災害相關數(shù)據(jù)，從建設內(nèi)容、成果和成效三方面綜述了我國山洪災害防治項目的建設現(xiàn)狀，分析新防御形勢下我國山洪災害的特點，以期為當前正在開展中的山洪災害防治工作提供科學依據(jù)。

1 我國山洪災害防治建設現(xiàn)狀

1.1 建設內(nèi)容

2002年，水利部組織編制《全國山洪災害防治規(guī)劃》，并于2006年得到國務院正式批復，確定了中國山洪災害防治區(qū)的分布范圍（圖1），明確了具體防治思路、建設目標和任務；2010年9月，國務院確定了2011-2015年山洪災害的防御治理任務，共覆蓋2058 個縣，386 萬km2，其中2010-2012年初步建設山洪災害防御的非工程措施；2013-2015年主要增加了調(diào)查評價、山洪溝治理等建設［8］；2013年5月，水利部和財政部聯(lián)合印發(fā)《全國山洪災害防治項目實施方案（2013-2015年）》，新增山洪災害調(diào)查評價和重點山洪溝工程治理，構建了非工程措施與工程措施相結合的山洪災害防治體系；2016-2020年，我國將在不同類型、不同災害頻度的山洪災害防治區(qū)，確定相應的重點建設內(nèi)容；形成了一套適合我國國情的山洪災害防御模式（圖2）［9-11］。

1.2 建設成效

自2010年實施專項建設以來，我國在監(jiān)測預警方面，重點防治區(qū)自動監(jiān)測站實現(xiàn)50 km2/站，測報時段10 min；省市縣各級新建2 058 個監(jiān)測預警平臺，自動雨量、水位站6.2萬個、簡易監(jiān)測站39 萬個，自動站點控制面積100 km2/站，基本實現(xiàn)了水雨情信息共享［12，13］；在非工程措施完善方面，基層配備簡易監(jiān)測預警設施，縣鄉(xiāng)村組建立山洪災害防御責任制體系，其中編寫了60 萬本防御預案，發(fā)放了7 686 張明白卡，持續(xù)開展宣傳、培訓和演練等702 萬/人次等；在調(diào)查評價方面，針對25 萬個沿河村落53萬個小流域進行了入戶詳查和分析評價；劃分了山洪災害的危險級別，以及對應級別的轉移路線，主要分為立即轉移、準備轉移、內(nèi)部轉移三種，確定了轉移的相對安全位置，以及預警指標和危險閾值［14］。重點山洪溝工程治理方面，已對340 條山洪溝實施工程治理，保護1 400 個行政村，168萬人口，初步形成非工程與工程措施相結合的綜合防治體系［15，16］；并在實際防汛中取得了明顯的成效，其中累計啟動58 萬次預警廣播、發(fā)布5 800 多萬條預警短信、轉移2 100 萬人次人員，避免150 多萬人傷亡［17］。

圖3為我國自2000年以來山洪災害致死人數(shù)以及所占洪澇災害相應指標的比例［18］；自實施山洪災害防治措施以來，因山洪致死人數(shù)呈顯著下降趨勢；平均每年山洪致死400 人，相對比于前10年（2000-2010年）平均致死人數(shù)減少超過60%［19］；其中2015年致死人數(shù)為歷史新低，防災減災效益顯著。

1.3 典型案例與治理模式

全國山洪災害防治項目自建設以來，取得了積極的防御效果；表1為我國實際山洪災害防御中的典型案例；如甘肅岷縣在2014年6月發(fā)生了降雨量為79.4 mm，導致1.2 萬人轉移的山洪災害事件，與該地區(qū)2012年5月發(fā)生的山洪災害相比，在降雨強度增加的情況下，發(fā)生在2014年6月的山洪災害損失明顯降低，實現(xiàn)零傷亡。而甘肅舟曲縣與岷縣相距100 km2，同屬岷山山系，氣候、地形地貌和地質(zhì)條件相近；該縣于2010年8月發(fā)生了導致1 765 人死亡失蹤的特大山洪泥石流災害，效益更為顯著。同時，湖南省臨湘市分別在山洪災害項目建設前后發(fā)生了山洪災害事件，二者相比，發(fā)生在項目建設后的降水強度和災害頻度明顯更大，而因山洪死亡或失蹤人數(shù)減少約5/6；湖南省綏寧縣發(fā)生在2001年6月、2015年6月的2場山洪災害事件，前者致死人員124 人，后者雖然在降雨量、頻率、洪水水位和流量更大，但由于及時采取防御措施實現(xiàn)了零傷亡，山洪災害防災減災效益顯著［20］。同時，基層人民的防御意識普遍提高，如湖南文家市2名77歲老人（數(shù)分鐘）、云南鎮(zhèn)雄縣800余名師生（提前2 min）和福建安溪縣村民（提前5 min）均成功實現(xiàn)了臨災轉移［21，22］。

表1 我國山洪災害防治效益的典型案例Tab.1 Flash flood prevention benefits of typical cases in China

在山洪災害防治實施中，各地因地制宜的結合實際情況，創(chuàng)新獲得了典型防御模式（表2），如黑龍江的山洪災害預案的“六打編制法”，全面具體的將山洪災害防御預案落到實處，具實際可操作性強；福建的“鑼長制”，在全省所有自然村配置且安排專人負責的防汛預警銅鑼；通過構建監(jiān)測預警系統(tǒng)、完善非工程措施及強化調(diào)查評價等手段，治理了重點山洪溝，有效提高了山洪災害防御能力［23，24］。

表2 我國部分省份典型的山洪災害治理模型Tab.2 Typical flash flood management model in some provinces over China

2 新防御形勢下中國山洪災害特點

2.1 山洪災害危害持續(xù)嚴重

山洪災害一般具有分布廣、季節(jié)性、群發(fā)性、易發(fā)性和損失重等特點［25，26］。隨著我國山洪災害防治力度的加大，新的防御形勢下已經(jīng)取得了明顯成效，但危害仍然嚴重；據(jù)統(tǒng)計，自20世紀90年代以來，我國山洪災害占洪澇災害的比例在60%以上，一直是導致洪澇災害災情嚴重的主要因素。表3列舉了近年來大型以上山洪災害事件；可以看出，山洪災害主要集中在四川、云南、重慶等西南地區(qū)，尤其是滑坡、泥石流等災害事件；例如四川都江堰一場滑坡事件導致161 人死亡失蹤，209.4 萬人受災；同時，山洪災害突發(fā)性強，如2015年5月，四川省雷波縣強降雨僅持續(xù)20 min 即引發(fā)山洪，尤其當山洪災害發(fā)生在晚上人們已熟睡時間段，如湖南臨湘市、福建寧化縣，會進一步加重損失［27，28］。這主要由于我國山丘區(qū)地形起伏大，暴雨集中且突發(fā)性強，河流產(chǎn)匯流快，導致短時間內(nèi)易發(fā)山洪。

表3 2012-2015年典型山洪災害災情Tab.3 Typical flash flood in 2012-2015

2.2 山洪災害分布較為集中

圖4為2013-2015年發(fā)生的山洪災害基于類型、級別、月份、區(qū)域、的分布情況；類型分布方面，2013-2015年，因溪河洪水致死人數(shù)占山洪災害總致死人數(shù)的49%，發(fā)生次數(shù)占54.3%，其中溪河洪水、滑坡和泥石流平均致死2.2 人/次、2.6 人/次和3人/次；顯然，溪河洪水頻發(fā)，泥石流致災重；災情級別方面中小型山洪災害較為集中，其中2013年和2014年的中小型山洪發(fā)生的次數(shù)都超過了均值；而2015年中型、大型較前兩年明顯降低；特大型山洪災害發(fā)生次數(shù)少但致災極為嚴重，例如2013年的遼寧清原、四川都江堰發(fā)生的2 場特大型山洪災害，導致316人死亡失蹤，分別占2013年、2013-2015年因山洪災害總致死亡失蹤人數(shù)的40.5%、28.4%；月份分布方面，山洪災害發(fā)生的時間與我國夏季汛期重合，主要集中在5-9月汛期，其中7-8月為主汛期最為嚴重；另外，從時間上看，3-10月均發(fā)生了山洪災害，汛期前后各延長1 個月，其中2013年、2015年汛后和2014年汛前均出現(xiàn)災情；而且2014年9月、2015年5月和6月災情較為嚴重，顯然，災害發(fā)生的時間跨度延長。區(qū)域分布方面，最為嚴重的是西南地區(qū)。區(qū)域分布上，西南地區(qū)災情嚴重，在2014年和2015年因山洪致死人數(shù)分別占全國相應指標的比例高達64%、47%；另外，省份分布上，災情超過均值省份在2013年有10個，2014、2015年均有5個；其中四川省在2013年致死人數(shù)高達100 人以上；云南、重慶在2014年因山洪致死人數(shù)均超過65人；同時，不常發(fā)山洪地區(qū)的防御也不能忽視，其中在2013年遼寧、內(nèi)蒙古和廣東較歷年異常，災情較為嚴重。

2.3 山洪災害重復發(fā)生較為明顯

2013-2015年，大約占山洪災害防治規(guī)劃縣總數(shù)13.6%的縣多次重復遭受山洪災害，其中，云南約56個，重慶納入山洪防治的縣幾乎全部多次遭受山洪災害威脅（圖5），因山洪致死的人數(shù)最多。據(jù)統(tǒng)計，同一縣每年重復遭遇山洪災害最多達7次；如2013年，云南鹽津縣重復遭遇了5 次山洪災害，前后發(fā)生時間間隔最短一次僅相差10 d；2014年，貴州石阡縣、習水縣重復遭遇5 次山洪災害，其中習水縣8月份發(fā)生了4 次中型山洪災害，導致26 人死亡失蹤；先是發(fā)生3 起山洪災害后，一周后又再次發(fā)生滑坡災害，導致7 人死亡；同時，習水縣也是重復受災次數(shù)、總致死人數(shù)最多的縣，前后共發(fā)生7 次導致32 人死亡失蹤；在重復遭遇大型以上山洪災害的防治縣中，云南、四川、重慶、陜西分別為4個、3個、2個、1個。這由于山洪災害發(fā)生后，人民的意識容易降低，導致重復受災的地區(qū)災情極為嚴重；因此，山洪災害防御意識應多次強化。

2.4 防御意識較低的人員死亡占比大

隨著我國飛速發(fā)展的社會經(jīng)濟，農(nóng)村地區(qū)大批勞力出外務工，呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象；導致山洪防災主力軍流失的同時，也增加了流入地的防御壓力；一方面導致老人、孩子及外來人員受災比例上升［29］；另一方面由于務工人員不熟悉新環(huán)境缺乏防御意識。在2013-2015年因山洪致死的人數(shù)中，老人和孩子占50.2%，其比例還呈現(xiàn)出連年增長的趨勢；外來人員（如打工、旅游人員）約占25.6%，而且群死群傷事件多次發(fā)生；如2013年發(fā)生在內(nèi)蒙古東勝區(qū)的山洪災害，死亡11 人全為外地建筑工人；2013年四川都江堰發(fā)生的特大型山洪滑坡事件，致161 人死亡失蹤，其中大部分屬于外來旅游（參加農(nóng)家樂）或施工人員；2014年重慶云陽縣發(fā)生致18 人死亡失蹤的山洪災害事件中，其中10 人為外地施工人員；同時現(xiàn)代信息時代眾多新型的旅游，如農(nóng)家樂、窮游、探險游等受到人們青睞，進一步加劇了山洪災情，如2015年陜西長安區(qū)發(fā)生致9 人死亡的山洪災害事件，死者全部為參加農(nóng)家樂宴會的外來人員。因此，應加強因地制宜的防御措施。

3 結論與建議

本文從建設現(xiàn)狀、山洪災害特點2 方面綜述了我國山洪災害防御情況：一方面是建設現(xiàn)狀，我國在近700 萬km2的山丘區(qū)2 058 個縣，初步建成了適合我國地理特征的山洪災害防治體系，主要側重建設非工程措施（如監(jiān)測網(wǎng)絡、基層預警系統(tǒng)、各級監(jiān)測預警平臺、群測群防體系），同時輔助開展一些工程措施（如重點山洪溝治理），并在實際防災減災中獲得了顯著的效益，涌現(xiàn)出許多典型案例和典型治理模式；另一方面是山洪特點，主要分析了其特征（如類型、等級、發(fā)生時間、分布），具有突發(fā)性強、危害嚴重，分布較為集中，重復發(fā)生較為明顯，防御意識較低人員死亡占比大等特點；例如一般在幾十分鐘到幾小時發(fā)生的山洪災害，危害都超過上億元；災害類型以溪河洪水為主，占山洪總次數(shù)的54.3%，但特大型山洪致災嚴重；災害級別多集中在中小型溪河洪水災害；災害時間集中在主汛期7-8月，同時跨度延長，而且同縣多次受災；另外，防御意識較低的老人、孩子、外來人員比例呈現(xiàn)連年增長趨勢，其中2013-2015年，因山洪死亡的老人和孩子約占因山洪死亡總人數(shù)的50.2%，外來人員（如打工、旅游人員）約占25.6%等。

由于山洪災害易發(fā)區(qū)自然地理條件相對特殊，而我國山洪災害防御還處于初級階段；現(xiàn)階段仍存在著許多問題，如防御范圍已不適用新形勢下的山洪防御；防御管理存在著重建輕管、重建輕維、多部門難協(xié)調(diào)等問題；監(jiān)測預警設施設備維護難以保證；群測群防較難持續(xù)長期開展等。在今后的山洪災害防御工作中，建議著手防御中暴露的薄弱環(huán)節(jié)開展針對性的防御，如結合調(diào)查成果動態(tài)調(diào)整山洪防治規(guī)劃范圍，并對新增防洪防御區(qū)及時完善非工程措施；整合和共享多部門數(shù)據(jù)，逐級落實運行維護方案；結合多元信息、大數(shù)據(jù)進現(xiàn)代信息技術針對風險大的區(qū)域提高預警預報的精度；借助多媒體手段（如網(wǎng)站、微信、電影），豐富多元化預警預報信息的發(fā)布方式；持續(xù)強化基層自我防御意識，推行因地制宜的責任制與預案；同步結合已經(jīng)建設完成的非工程措施，針對山洪溝進行有針對性的治理等，進而穩(wěn)步提高我國應對多變自然災害尤其是山洪災害的防御水平和能力。 □