對寧波公辦高中內部控制的探析

寧波市效實中學

引言

截至2020年12月31日，寧波大市共有公辦高中53所，其中寧波市直屬高中18所，奉化區5所，北侖區4所，鎮海區3所，寧海縣4所，慈溪市9所，余姚市6所，象山縣4所，如圖1。2020年寧波地區公辦高中名單，見表1。

圖1 2020年寧波大市公辦高中數量

表1 2020年寧波地區公辦高中名單

一、公辦高中內部控制的含義

內部控制是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱[1]。

行政事業單位內部控制是指通過制定制度、實施措施和執行程序，防范和控制經濟活動中的風險，以期實現既定的控制目標[2]。從靜態角度上來說，行政事業單位內部控制是一個管理系統，該系統有五個要素組成，分別是內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督；從動態角度來說，內部控制是一個自我約束和規范的動態過程。

公辦高中的內部控制是基于行政事業單位內部控制四大原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應性原則，為了實現學校目標，即合理保證學校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗以及提高公共服務的效率和效果，進而制定各項制度和應對措施的管理過程[3]。

二、公辦高中內部控制的重要性

內部控制是保障公辦高中正常運轉的一道屏障。一方面，公辦高中只有不斷完善內部控制體系，才能協調和整合學校已有的各項規章制度，使之成為一套完整有效的管理制度。這對教職員工來說，讓他們做事有章可依，提高辦事效率；對業務處室來說，可以加強相互溝通和協調；對學校來說，可以提高內部管理水平。這也有助于公辦高中將權力關進制度的牢籠中，這樣所有人都不敢腐敗、不能腐敗、不易腐敗，保證學校資金安全。另一方面，通過加強內部控制，可以提高財務工作水平，使財務信息更加真實和完整，提高資產管理水平，確保學校資產安全和提高資產使用率，這些對促進公辦高中的可持續發展是非常重要的。

三、寧波公辦高中內部控制存在的問題

（一）對內部控制的認知度不高

一直以來，學校的職責就是教書育人，所以這也是寧波公辦高中教育的工作重點，但是與義務教育階段不同的是，高中是學生進入好大學的關鍵時期，所以家長們更關心其教學質量以及辦學水平。自從浙江高考改革后，高考的競爭更加激烈，很多寧波公辦高中的校長意識到只有將更多精力投放在教學工作上，才能提高教學質量和辦學水平，但忽視了內部控制對促進學校可持續發展的重要性。對寧波公辦高中的普通教職工而言，很多人都回答不出內部控制是什么，只因它跟教學工作無關。而寧波公辦高中的校長大多數都是從一線教師上來的，他們的教學水平個個出類拔萃，但在學校管理方面卻不擅長，沒經驗也沒經歷，也不懂財務，至于內部控制，那就更不懂了。很多時候，為了應付各種檢查與考核，學校各個部門在制定相關規范和制度時，套用的都是模板，并未根據學校的實際情況進行起草，使得這些規范制度相互聯系甚少，各自獨立共存。另外，行政事業單位內部控制建設和實施工作的牽頭部門一般都是由各單位主管財務工作的部門擔當，導致不少寧波公辦高中的校長認為這是財務室的工作。既然是財務室的工作，那么只要健全財務管理制度就可以了，混淆了內部控制管理制度與財務管理制度的概念。正是由于學校的校長和教職工對內部控制的認識不夠深入，所以很多學校制定的內部控制制度就成了擺設，流于形式，根本無法得到有效執行。

（二）內部控制體系不健全

財政部2017年制定并印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，以規范行政事業單位內部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質量的監督檢查等工作，促進行政事業單位內部控制信息公開，提高行政事業單位內部控制報告質量[4]。很多寧波公辦高中為了能順利通過內部控制報告，故委托第三方編寫了內部控制管理手冊。但是第三方編寫的內部控制管理手冊是所有行政事業單位通用的模板，只要更換一下單位名稱，另一家單位就能使用。這樣的內控手冊，并未結合學校自身的實際情況來編寫，也沒有將學校現有的規章制度結合起來，僅僅是為了應付報送每年的內部控制報告。然而很多學校卻以為有了內控手冊，就已經將各項內控制度完善了，內控體系也相應建立了，從容地應對著上級檢查。殊不知，這樣的內控制度流于形式，協調性不強，形同虛設，根本無法建立起整個學校的內部控制體系。

（三）相關工作人員專業能力不足

目前，寧波公辦高中的教職工大多數都是師范院校畢業，具備教育學背景，因而缺乏對內部控制相關知識的認識與了解，更談不上有內控建設的經驗。這在很大程度上制約著寧波公辦高中內部控制的完善與發展。在實際中，很多寧波公辦高中將財務室作為內控的牽頭部門，加之財政局在落實內部控制工作時，也指定了財務人員，所以學校的會計就不得不去落實內部控制的工作，當然財務風險管理本身就是作為內控的一個重要組成部分。然而，很多寧波公辦高中的會計是缺乏內部控制的專業能力，他們只能依靠傳統的財務經驗去防控工作中發生的財務風險，無法很好地解決學校內部控制中所出現的一些問題，也無法從中汲取經驗，更無法進一步去完善學校內控制度。當下，寧波公辦高中的財務人員財務知識結構相對單一，綜合素養也不高，參加各類培訓的機會也不多，缺乏高層次人才。另外，學校里的資產管理員、采購業務員等相關工作人員也都不具備有內部控制的專業能力。

（四）內部控制缺乏監督與評價

寧波公辦高中的內部控制監督，一靠學校內部監督，二靠主管教育局、財政等部門外部監督。寧波公辦高中內部，每年分管財務的副校長都會做財務報告，報告的內容主要是經費的來源、經費的分配與使用，未提及學校內部控制的建設和執行情況，而教職員工重點關注的是人員的工資與獎金，至于學校是否建立了內部控制，是否有效執行內部控制，都無人關心，一是由于財務年度報告中沒有提及，二是他們對內控也不懂。加之學校校長缺乏內部控制管理的相關知識與經驗，無法起到帶頭作用，這使得學校內部監督蕩然無存。正是由于學校內部缺乏監督使得建立的內部控制制度成為擺設，不利于往后對內部控制的完善。寧波公辦高中外部，由于主管教育局、財政等外部監督力量不足，無法形成對學校內部控制的執行情況進行監督的長效機制，使得各個學校對于內部控制體系完善缺少外部推動力，容易產生懈怠情緒。

四、對寧波公辦高中完善內控的建議

（一）提高內部控制認識

盡管寧波公辦高中的首要工作是教育教學，但若是學校的教職員工都能提高對內部控制的認識，那么就會降低學校的各項風險，也就能更好地為學校的教育教學工作保駕護航。內部控制工作的開展和實施，需要一個良好的內部控制環境，校長作為第一責任人，不僅在思想上要深刻認識到內部控制對保障學校教學和日常管理的重要性，還需要掌握一定的財務知識以及內部控制管理相關理論。寧波公辦高中除了校長，中層干部也應該多學習相關的財務知識和內部控制管理理論，并且要清楚地認識到財務室只是內部控制的牽頭部門，學校建立的內部控制體系是需要所有部門共同參與配合的。只有調動每個人的主觀意識，各部門才能更好地協作、制約和配合，學校才能更好地將教育經費合理分配、規范使用。為了提高對內部控制的認識，寧波的公辦高中可以將內控知識印刷成宣傳小冊子以便教職員工翻閱；可以聘請內控專家，開展內部控制系列專題講座；同時也可以大力宣講違紀違法的案例，強化內控意識。

（二）建立健全內部控制管理體系

寧波公辦高中應該從學校的教育教學情況和學校發展戰略出發，致力于構建一套科學又合理的內部控制管理體系。首先要分析學校內部控制現狀，其次各個部門要梳理現有的規章制度，最后根據學校的實際情況，咨詢專業機構或是聘請專業人員，完善學校的內部控制制度，特別是財務、資產、采購等方面的制度，在實施過程中一旦發現有缺陷，要及時落實和補救。一套合理有效的內部控制管理體系，明確業務流程，設置合理崗位，控制關鍵點，加強監督，盡可能保證不相容崗位分離；既要注重全面，又要突出重點，相互制約，相互監督，真正發揮管理權力、管理事務和管理人員的作用。

（三）提高相關工作人員專業能力

寧波公辦高中內部控制工作的執行者是與之相關的工作人員，他們是否具備相應地專業知識和技能對于學校開展內部控制管理工作是至關重要的。首先，寧波公辦高中要明確內部控制工作人員的職責崗位，專人專崗，落實崗位責任制，確保不相容崗位相互分離。其次，學校要定期組織相關內部控制工作人員參加內控專題學習與培訓，只有相關工作人員不斷獲取內控專業知識，才能保證學校的內部控制運行更加有效。最后，在學年考核時將內控管理工作內容納入考核范圍，這樣可以促使相關工作人員去執行內控管理。財務崗位是內部控制管理體系的重中之重，所以寧波公辦高中要招錄有會計職稱的財務人員，規范從業人員資質，從源頭上確保財務人員的專業性。

（四）建立健全內部控制監督與評價機制

1.主管教育局加強對學校的監督和評價

主管教育局一般對管轄的公辦高中是三年一審或是校長離任時審計，側重點還是以經濟責任審計為主，對于學校的內部控制評價只是一筆帶過，評價的標準還是以是否有制度為依據，至于內部控制制度是否可行和有效并沒有進行檢驗和測試。實際上，作為主管單位是有責任和義務對學校的內部控制的可行性和有效性進行檢驗和測試的，這樣才能更加客觀地評價學校內部控制建設情況，不應該只停留在有沒有制度上，而是要落實在執行的可行和有效上。

2.寧波公辦高中內部加強監督和評價

為了更好地加強對內部控制的監督與評價，寧波的各個公辦高中成立一個內部控制工作小組是十分有必要的。有了這樣一個工作小組可以明確各個部門的分工和職責，明確各個崗位的分工和職責。該工作小組要定期對各個部門的內控落實情況進行監督和檢查，指出不足之處并提出整改意見，并將相關結果公開，使得內控制度的執行和業務工作的開展更加透明化。同時要定期對學校各部門內部控制的實施和完成情況進行績效考核，引入問責機制，對執行較好的部門及時給予獎勵，有利于形成了良好的內部控制監督和評價體系。

3.引入第三方專業機構的監督和評價

比起主管教育局和學校自身，第三方專業機構對于內部控制的監督和評價更加地專業。對于學校內部控制管理體系建設情況，第三方專業機構可以以更加客觀、更加專業、更加全面的角度去監督和評價，這樣更有利于寧波公辦高中去完善內部控制管理體系。

結語

內部控制的建設是一個動態的、持續改進的過程，寧波公辦高中要根據外部環境的變化、學校發展戰略的調整和日常管理要求的提高及時地修訂和完善內部控制制度和體系。學校內部要積極引導教職員工提高內控意識、學習內控知識和執行內控制度。校長作為學校的一把手，在內控工作上要持續投入一定的精力，以此確保內部控制的有效實施。全面、規范、合理、有效的內部控制制度，對于完善內部控制管理體系是必不可少的，一來可以確保學校的經濟活動合法合規、資產安全，二來可以將學校的業務活動納入制度中，將權力關進牢籠，防范腐敗。