全面實施績效預(yù)算的現(xiàn)實分析

◎姚歡洋

績效預(yù)算是指根據(jù)政府職能和施政計劃制定實施目標(biāo)和實施方案，并用成本效益量化確定為實現(xiàn)目標(biāo)而所需的支出，分析評價計劃實施取得的效果，以此確定財政資金安排的預(yù)算。其重點在于要用最少的財政資金投入，達到最優(yōu)的計劃目標(biāo)和執(zhí)行效果。績效預(yù)算的實施，有助于提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、效益性，提高財政投入的有效性，最終推動政府部門厲行節(jié)約和高效運作，提高政府部門績效。

從發(fā)達國家推行績效預(yù)算改革的實踐來看，績效預(yù)算對提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯的效果。實施績效預(yù)算是一項系統(tǒng)性強的工程，對財政部門及相關(guān)制度、機制提出了系統(tǒng)性、全面性的高要求和高標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)算編制、執(zhí)行、評估、監(jiān)督等全過程中，我們需綜合考慮諸多因素，才能使預(yù)算達到預(yù)期既定目標(biāo)和效果。但由于歷史原因，一些體制機制和現(xiàn)實存在的問題，阻礙、制約著績效預(yù)算的推行。

一、績效預(yù)算存在問題的現(xiàn)實分析

（一）預(yù)算編制仍立足于短期行為，長遠(yuǎn)宏觀性不足。

雖然目前財政部門要求部門每年編制本部門的三年財政中期規(guī)劃，但在實際操作中，往往是第一年做實，第二、三年只是第一年做實資金的延續(xù)。各部門編制預(yù)算時往往只著眼于局部效益、短期效益，沒有考慮國家政策對長期發(fā)展的要求。而且，隨著近年我國經(jīng)濟從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)入到低速穩(wěn)定發(fā)展階段，特別是2020年新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟帶來的極大沖擊，財政部門預(yù)算編制主要立足于保目前，對一些宏觀發(fā)展需求只能“看菜吃飯”。為確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟平穩(wěn)，一些地方和部門脫離實際盲目建設(shè)，甚至是重復(fù)建設(shè)，造成財政滯后或損失，影響了財政資金使用績效。另一方面，部分地方財政審核步入了“資金越少越好”的誤區(qū)，安排預(yù)算往往不能保障項目最優(yōu)實施，導(dǎo)致資金投入了但效果卻一般，甚至造成“半拉子”工程，不上不下。這種現(xiàn)象比比皆是。

（二）預(yù)算的事權(quán)、財權(quán)存在不一致行為，權(quán)責(zé)不配比。

雖然近幾年來，國家推行財政事權(quán)劃分，對中央、省和地方事權(quán)進行明確劃分，但事是基本確定了，財并沒有隨之匹配。目前大部分地方特別是經(jīng)濟落后地區(qū)，中央或省一般性轉(zhuǎn)移支付僅夠維持當(dāng)?shù)毓べY發(fā)放，財政“越位”或“缺位”現(xiàn)象仍有存在，各級政府部門對財權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系尚未建立或建立不夠到位，無法做到績效預(yù)算要求的“大事優(yōu)先、績效優(yōu)先、民生優(yōu)先”權(quán)衡分配，造成了財政資金效率低下。

（三）績效預(yù)算指標(biāo)體系存在欠缺，規(guī)范管理未完善。

一方面，現(xiàn)有一些部門的編制預(yù)算仍存在大而粗的現(xiàn)象，特別是在結(jié)合行業(yè)要求建立個性化指標(biāo)方面不夠完善和到位，沒有準(zhǔn)確和全面地反映業(yè)務(wù)開展和資金支出情況，缺乏合理的財政支出績效評估指標(biāo)。另一方面，從項目立項、論證決策、目標(biāo)設(shè)置、資金管理、事項管理、產(chǎn)出效益、竣工驗收等環(huán)節(jié)，直到財政支出績效評估全過程，對項目的社會綜合效益分析不夠。此外，評價結(jié)果運用仍需改進，多數(shù)部門單位只作為存檔，缺乏結(jié)果運用導(dǎo)向，沒有發(fā)揮預(yù)算績效應(yīng)有的績效作用?？茖W(xué)、有序的績效預(yù)算體系有待從制度和現(xiàn)實操作層面進行健全和完善。

（四）績效預(yù)算實施欠缺約束機制，有效監(jiān)督未健全。

一方面，績效預(yù)算內(nèi)部管理法制體系未建全。預(yù)算績效評價工作經(jīng)過多年推行與實踐，已初步建立了與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的財政法律體系，財政部已下發(fā)文件要求全面推行績效預(yù)算，但現(xiàn)有的關(guān)于預(yù)算績效的法制規(guī)定并不完善，2015年實施的《中華人民共和國預(yù)算法》對此沒有明確要求，績效預(yù)算缺乏法律約束和制度保障，績效預(yù)算的權(quán)威性和規(guī)范化尚有待進一步完善。另一方面，績效預(yù)算的外部監(jiān)督體系未建立。目前，財政監(jiān)督體系正逐步健全并完善，從各級財政部門來說，監(jiān)督的范圍、內(nèi)容正向績效預(yù)算推進，但受監(jiān)督手段等因素影響，部門“重分配、輕監(jiān)督”的問題仍較普遍存在，當(dāng)前的財政資金績效審計也主要監(jiān)督各預(yù)算單位編制和執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性和支出進度，對資金使用的效益性和社會效果的關(guān)注不太夠，且由于評價標(biāo)準(zhǔn)千差萬別，績效評價尺度無法有效把握。預(yù)算編制、資金分配仍不夠透明，管理上還不夠規(guī)范，影響了預(yù)算公開的透明度，社會公眾的監(jiān)督作用發(fā)揮不太明顯。

二、推進績效預(yù)算的幾點思考

我國政府部門要實現(xiàn)高效運作，必須要加快績效預(yù)算實施，強化預(yù)算績效管理，加強財政資金投入和使用績效評價的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化建設(shè)。針對現(xiàn)實存在問題，必須采取有效措施加快相關(guān)配套工作的推進。

（一）要轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，實現(xiàn)“保運轉(zhuǎn)”與“前瞻性”有效統(tǒng)一。

各預(yù)算編制部門要轉(zhuǎn)變“只看眼前”“編大數(shù)反正財政要減”的觀念，在全面分析當(dāng)前形勢的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，把握本部門業(yè)務(wù)發(fā)展方向。根據(jù)工作遠(yuǎn)期規(guī)劃和推進計劃，在立足“保運轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，集中統(tǒng)籌財政資金，有序、合理地規(guī)劃預(yù)算項目，測算準(zhǔn)實際資金規(guī)模，科學(xué)地編制短、長期資金預(yù)算，使財政資金投入預(yù)算與經(jīng)濟社會發(fā)展要求、政府職能范圍和方向相適應(yīng)。財政部門要轉(zhuǎn)變“越少越好”“部門都是報大數(shù)”的觀念，財政資金審核把關(guān)應(yīng)立足于如何用最小的資金使資金實現(xiàn)效益最大化，而不是安排越少越好，這樣才能使有限資金發(fā)揮最大效益，使財政資金預(yù)算與經(jīng)濟社會中長期發(fā)展規(guī)劃有機銜接，促進經(jīng)濟社會事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）要推進財權(quán)優(yōu)化改革，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相匹配的有效統(tǒng)一。

一方面，要進一步優(yōu)化確定地方事權(quán)的范圍，進一步厘清明確政府具體職責(zé)，加強放管服務(wù)改革，把通過市場處理更有效率的事務(wù)交給企業(yè)和社會組織，政府做該做的事情，提高行政效能。另一方面，要進一步研究優(yōu)化財稅分配制度，確保承擔(dān)具體事權(quán)的地方和部門掌握相應(yīng)的財力，公正科學(xué)地分配財政資源，既保障各級政府部門的基本運作支出，又調(diào)動各地推進工作的積極性。

（三）要加快績效預(yù)算管理體系的研究，實現(xiàn)預(yù)算與績效的有效統(tǒng)一。

一方面，財政部門要結(jié)合我國實際，及時開展預(yù)算績效指標(biāo)的系統(tǒng)研究，探索制定分門別類的預(yù)算績效指標(biāo)體系，科學(xué)合理地分類、細(xì)化財政支出，簡化報表體系，明確各項指標(biāo)要求，提高其科學(xué)性和透明度，使之能反映資金的用途和績效。另一方面，要加強績效結(jié)果的管理和運用，從制度上規(guī)范預(yù)算績效的使用和績效結(jié)果的運用，強化結(jié)果運用，使用預(yù)算績效真正發(fā)揮效益。

（四）要探索建立預(yù)算績效監(jiān)督管理機制，實現(xiàn)內(nèi)部管理與外部監(jiān)督的有效統(tǒng)一。

一方面，要加強依法行政立法，按程序研究制定和完善績效預(yù)算的基本法律和規(guī)章，進一步加強法律法規(guī)與現(xiàn)實的銜接，形成符合具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟特點，符合績效財政管理要求的法制完備、運行有效的財政法律法規(guī)體系，把績效預(yù)算工作納入法制化、規(guī)范化軌道，做到有法可依。另一方面，要研究建立有效的外部公開監(jiān)督制度，完善預(yù)算公開的內(nèi)容和科目，細(xì)化績效目標(biāo)的公開要求，使預(yù)算績效理念融入社會公眾層面，形成內(nèi)外結(jié)合、各有側(cè)重的有效績效監(jiān)管體系，促進績效預(yù)算改革的全面有效落實。