荒漠化防治審計：國際經驗及啟示*

○南京市江寧區東山街道辦事處 洪海霞 ○南京審計大學政府審計學院 江 楠

隨著全球人口的激增，土地資源供應壓力增大，荒漠化問題逐漸成為世界各國關注的焦點。《聯合國防治荒漠化公約》的一項審查報告稱，到2050年，全球經濟將因土地退化而損失高達23萬億美元。環境審計作為明確環境受托責任鑒證手段，成為協助政府開展環境治理工作的中間橋梁，在生態文明建設中發揮著重要作用。國際組織環境審計工作組 (WGEA) 綜合各國荒漠化防治審計的理論和實踐，于2019年發布了《最高審計機關防治荒漠化土地利用和土壤質量管理審計指南》，旨在為各國審計機關開展荒漠化防治審計提供指導。近年來，荒漠化防治審計得到了較快的發展，各國審計機關已相繼開展防治荒漠化績效審計、荒漠化公約履行情況審計、退耕還林/還草/造林審計、土壤保護審計、可持續土地管理審計、牧場管理審計、自然保護區審計等一系列審計項[1]。中國是受荒漠化、沙化危害最嚴重的國家之一。黨的十八大以來，秉承“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，生態環境審計不斷推進。

一、國際政府荒漠化防治審計實踐經驗

(一)開展全過程荒漠化防治績效審計

政府荒漠化防治審計是評估政府是否有效履行防治荒漠化的承諾。審計不應局限在傳統審計思路與方法上，而應從多角度出發開展環境績效審計工作，針對荒漠化防治措施的有效性、各類政策法規的使用效果、治理機構的工作效率與效果等方面開展審計工作，確保全過程真實反映防治舉措的執行情況。

不丹最高審計機關在進行荒漠化防治審計時采用了多個維度進行綜合評估，包括批準多邊環境協議時是否進行了充分的研究，履行多邊環境協定義務時是否遵守了相關規定，有關機構問責機制是否明確以及協調機制是否落實到位，是否對治理成果進行廣泛宣傳，公眾對環境協定的認知是否充分等諸多方面。不丹最高審計機關選取的審計角度覆蓋了荒漠化防治的全過程，包括政策制定落實審計、防治管理系統健全性審計和項目績效審計等。尤其關注宣傳工作的到位情況，有力的宣傳工作可以讓群眾認識到荒漠化防治審計對于推進生態文明建設的重要意義，有利于審計監督工作的落實。

(二)具有多樣化的全方位審計標準

在審計實踐層面，相關的審計準則與審計指南將為審計工作的開展提供更為詳盡的指導。2016年，INTOSAI在2017—2022年戰略規劃中明確指出，審計機關要為聯合國2030年可持續發展目標的實現貢獻力量，對可持續發展目標落實執行情況開展審計。WGEA也針對荒漠化問題發布了審計指南，為審計工作的開展提供參考。國外荒漠化防治審計工作起步較早，荒漠化防治審計標準內容較為詳細，涵蓋防治工作的方方面面。巴基斯坦在可持續土地管理項目中選擇和確定了審計評價標準。如表1所示，涉及計劃與行動落實、防治能力建設、監督評價體系和信息系統開發等方面，使得審計人員更加高效地明確影響防治成果的主要因素，進而提出有針對性的審計建議。相比較之下，我國針對荒漠化防治審計工作的標準不夠完善全面，目前審計工作更多關注正式評價標準，圍繞合規性展開審計。

表1 巴基斯坦審計標準選擇

(三)注重量化數據的收集和充分利用

荒漠化公約要求通過指標衡量實現戰略目標的進度，公約要求締約國報告土地覆蓋趨勢、土地生產力趨勢以及碳儲量趨勢三方面的生物物理指標，這些量化數據之間的差距可以為審計人員提供工作開展的方向。摩洛哥最高審計機關在開展造林計劃審計的過程中，充分利用量化數據，計算得出森林面積大約為摩洛哥面積的8%，這一比例與達到生態和環境平衡的標準(計劃設定在15%～20%之間)相比，差距較大，審計機關對造林計劃的落實程度展開了進一步調查。歐洲審計法院從《荒漠化公約》三大次級指標出發，廣泛收集信息，借助成本效益分析等方法，評估在荒漠化和土地退化方面的績效表現，并對2030年實現土地退化中立承諾展開預測。國外荒漠化審計兼顧實證分析和規范分析，整合生物、物理和數學等多學科知識形成環境審計特有模型。我國較多采用規范分析法，對量化分析應用較少。

(四)善于運用科學技術和信息系統

人為實現荒漠化防治全覆蓋審計，需要充分利用信息技術采集土地信息，并對信息進行加工分析及綜合評價。巴基斯坦在進行土地資源管理審計時，充分利用衛星圖像對荒漠化嚴重的地區進行輪廓劃分，構建實時監測協調的系統。馬來西亞審計署與遙感中心簽署了技術協定，在審計過程中引入遙感技術和地理信息系統，極大地方便了荒漠化防治審計工作的開展。與國外相比，我國的審計方法運用靈活度不夠，荒漠化防治審計以傳統的實地調研等方法為主，導致審計周期較長，成本投入較大等問題。

二、推進中國荒漠化防治審計工作的啟示

(一)開展階段化全過程荒漠化防治審計工作

審計作為經濟社會運行的“免疫系統”，需要主動出擊、揭示問題并提出建設性意見[2]。因此不僅要關注政府政策落實的合法合規性，還需要關注計劃落實前后的各項工作。荒漠化防治審計應該充分響應審計全覆蓋的號召，保證事前、事中和事后審計并重發展。通過將防治過程劃分為計劃階段、實施階段和完成階段有利于找到審計重點，合理調整審計范圍，在達成審計目標的同時，節約審計資源。

1.防治計劃階段的關注重點。關注是否對相關協定展開了調查研究；是否結合我國國情制定了相應的戰略與計劃；在計劃開展前，是否全面收集信息，并充分利用信息；是否建立了完備的數據庫以便對計劃進行修改與調整；執行機構是否建立起完備的問責機制；是否建立起協調機構或部門，以處理各執行機構之間的協調事務。

2.防治實施階段的關注重點。關注荒漠化防治審計專項資金的使用情況，采用全過程跟蹤審計，其中包括專項資金是否如實上報，是否存在沉淀的財政資金，是否存在流程不規范、項目進展緩慢、截留、挪用等違規行為。

3.防治完成階段的關注重點。關注是否根據經濟性、效率性和有效性對計劃落實的績效成果展開評估；違反相關環境防治條款的個體或單位，是否受到了相應的處罰；是否對防治成果進行了廣泛宣傳；公眾對于防治工作是否滿意；公眾對環境協定的認識是否到位。

(二)創新建立具有中國特色的荒漠化防治審計評價標準

一套切實可行的評價標準需要具備完整性、可操作性和靈活性的特征。完善相關防治部門與單位的評價指標體系，可以為荒漠化防治審計提供科學標準。然而現代績效審計評價體系難以兼顧環境審計的特殊性，因此,在制定本國荒漠化防治審計之前，開展荒漠化防治審計應借鑒WGEA制定的審計指南，在進行荒漠化防治審計的過程中要在傳統審計評價標準的基礎上進行創新，要考慮正式的、非正式的評價標準，既要考慮國際協議、國家法規政策，也要考慮計劃標準、歷史標準和行業標準。涉及《荒漠化公約》提出的土地退化零增長目標要求，結合《國務院關于進一步加強防沙治沙工作的決定》的方針政策和《全國防沙治沙規劃(2011年—2020年)》分別確定的遠期、近期目標，及《建立國家公園體制總體方案》的規劃，建立有中國特色的審計標準體系。

(三)在審計工作中發揮新興技術和數據平臺的作用

在WGEA制定的荒漠化防治審計指南中，全面而準確的信息是開展荒漠化防治審計的必要前提。造成土地荒漠化的原因眾多，審計涉及資料龐雜、數據龐大，問責追責的人員和組織眾多，因此數量充足的高質量數據，將為客觀的審計結果奠定基礎。隨著國際荒漠化防治項目的推進，專業手段的介入顯得日益重要。首先，審計人員可以利用地理信息系統(簡稱“GIS”)、遙感技術、定位技術等傳統地理信息技術進行多樣化、動態化的數據采集、分析和管理；其次，科技的進一步發展為審計工作的開展注入了新生力量。審計部門可以建立以大數據為中心的審計云數據平臺，實時導入自然資源資產部、生態環境部的相關信息以統一計算口徑；第三，在基于各類數據基礎上建立荒漠土壤檔案，按照不同時間對荒漠化防治的過程進行記錄和評估，充分核算寶貴的自然資源資產；最后，信息共享平臺的搭建，有助于信息及時公開，提高信息透明度，為各級參與者提供技術支持，從而保證了社會力量的積極參與。

在荒漠化防治審計方面，我國起步較晚，但是通過梳理國際防治荒漠化審計現狀，能夠借鑒各國的荒漠化防治審計經驗，加強我國制度建設。優化國際荒漠化防治審計合作方式，增進國際交流，構建多主體共同參與、共同防治和共同監督的荒漠化防治格局，荒漠化問題將逐步改善，我國荒漠化防治審計便能夠實現“跨越式發展”。