三峽移民后期扶持資金績效評價工作探討

吳小紅 重慶市萬州區移民咨詢中心

緒論

三峽工程是世界上也是中國有史以來建設規模最大、綜合效益最顯著的水利設施，主體工程完工以來，不僅防洪、發電、灌溉方面的功能得到發揮，而且在航運、旅游開發方面的綜合效應也較為明顯。由于庫區移民對工程建設做出了巨大犧牲，中央財政下撥專款對移民進行補償，為有效管理三峽庫區的專項資金，國務院于2019年下發了《中央水庫移民扶持基金績效評價管理辦法》，要求相關部門重視三峽移民后扶資金管理工作，確保專項資金取得績效。

一、三峽移民后期扶持資金管理及績效評價

(一)三峽移民后期扶持資金管理

移民后期扶持基金的管理效率直接關系到項目開發的質量，同時也與三峽庫區移民的安穩致富息息相關，為此，財政部、水利部出臺了一系列三峽移民后期扶持項目及資金管理的制度，明確了三峽水庫后期扶持資金的使用范圍，強化了資金管理制度，嚴格支出范圍。三峽移民后期扶持資金全面實行預算績效管理，確保資金投入取得實效；加強監督管理，每年委托中介機構開展上年度資金使用績效評價工作，不定期組織開展三峽移民后期扶持資金實施情況的稽查、內部審計和監督檢查。

(二)三峽移民后期扶持資金績效評價的概念

績效評價指的是通過定性和定量的評價方法以及相關評價指標，對企業某一特定期間的經營業績以及綜合效果進行全面評價的管理方式。三峽移民后期扶持資金績效評價，則是指在國家對水庫移民下撥專項扶持資金并投入運營之后，由相關部門對資金預算執行效果進行審計和稽核，并運用相關評價指標進行綜合評價。

(三)三峽移民后期扶持資金績效評價指標內容

財政部、水利部、國家發展改革委三部門在綜合多個省市績效評價成功經驗的基礎上，于2019年正式出臺了《中央水庫移民扶持基金績效管理暫行辦法》，該《辦法》明確了水庫移民的后期扶持資金績效評價的一級指標、二級指標以及各個指標的分值、評分標準，如表1-1所示：

表1-1 水庫移民扶持基金績效評價指標表

二、三峽移民后期扶持資金績效評價現狀及存在的問題

(一)三峽移民后期扶持資金現狀

三峽水利工程始建于上世紀九十年代，目前，項目工程的防洪、發電、航運、生態等綜合效益初步顯效，作為一項關乎國計民生的宏偉工程，沿江近120多萬居民在項目建設過程異地搬遷，為兼顧庫區移民的生產和生活，國家財政部每年劃撥專項資金，用于移民后期生產和生活扶持。為提升后期扶持資金使用效率，三峽庫區已構建了由多部門參與、省(市)、地、縣三級聯動的監管體系，另外，接收移民的各省、市、縣每年都對后期扶持資金進行了自評，部分市縣還委托了第三方機構進行績效評估，評估結果表明，大部分市縣的移民后期扶持資金項目績效評價綜合得分在80分以上，評價結果為“良”等次的居多。

(二)三峽移民后期扶持資金績效評價工作存在的問題

1.三峽移民后期扶持資金績效評價工作的工作量大、涉及的部門多

需要對相關部門以及受益移民進行大量的調查、考察項目現場、查看資金入賬和付出明細賬薄等，在此基礎上才能全面掌握后期扶持資金的績效狀況，績效評價指標不統一、不規范的現象較為普遍，直接影響了績效評價質量。

2.后扶項目設計不到位，工程質量難于保證

后扶項目是國家扶持三峽庫區恢復生產的重點工程，但在具體實施過程中，由于項目設計不合理、預算不準確，后扶項目資金浪費和超標準現象較為普遍。另外，在后扶項目建設過程中，還存在工程監理缺失的現象，造成后期項目的工程質量不達標，這直接影響到項目管理指標、質量指標、時效指標、成本指標的綜合評分值。

3.項目管理民主監督機制不健全

在項目實施過程中，由于工程大多采用分包制，各建筑分包商在工程質量、材料采購、資金支付等方面并沒有向移民公開、透明，移民對后扶項目的進展情況、效益情況并不了解。根據評分標準，只要出現此類問題，那么就要按情節輕重進行扣分處理，直到扣完為止。

(三)優化三峽移民后期扶持資金績效評價的對策

1.強化政策執行力，確保資金下達與支出的合規性

三峽移民后期扶持資金下達、支出方向，是提高績效評價分值的重要指標，各相關部門在資金管理及下達、分配環節必須嚴格執行政策執行力，首先是要嚴格遵循財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，構建后期扶持資金管理專職部門，組織協調各地區財政預算平衡，確保后期扶持資金基數，其次是要強化稽察、審計、監測評估部門的事前、事中和事后的全程跟蹤監督檢查，對資金下達及分配不合理或違規違法行為堅決要求整改，再次是關注評價結果的應用，資金分配不合理將在績效評價中予以扣分處理，而分值與中央分配的下一年度后期扶持資金直接掛鉤。

2.強化項目管理，確保資金使用的合理性

項目管理包含兩個層面的內容，一是居民個人的直補資金管理，由于直補資金需要精準、及時發放到每個家庭，這就要求移民管理部門深入基層，逐戶上門為居民建檔立卡，而家庭人口數具有動態變化的特點，如果家庭人口統計不及時將直接影響資金分配的績效結果以及群眾的滿意度，因此，建立人口核定和動態管理制度就顯得尤為重要，這就可以有效防止移民補償款被用作他用；二是基礎設施建設以及生產型扶持項目的專項資金管理，此類項目的資金管理，要求相關部門建立準確合理的預算方案，在建設過程中，還必須實施民主參與制度，通過移民的參與和監督，提升后期扶持資金使用效率。

3.關注產出指標，確保資金使用質量

三峽水利工程投資大、搬遷移民數量多、效益回收期長，對庫區群眾進行生產生活補助是一項長期的工作，因此，對庫區移民的補助并不能僅僅限于簡單的扶貧式補助，而是要關注移民的長遠發展計劃，提升移民的勞動技能和自我發展能力。因此，對于后期扶持資金的管理方式就不能過于簡單化，必須綜合衡量移民當前經濟收入與未來發展潛力之間的關系，劃撥專項資金用于舉辦技術培訓班，提升當地勞動者就業創業能力，特別是針對符合發展種殖、養殖業條件的地區，還需要當地政府部門完善各類配套設施建設，這都是提升后扶資金使用效率的重要舉措。

4.關注效益指標，確保資金使用效益

從國家三部委2019年出臺的《中央水庫移民扶持基金績效評價管理辦法》 可以得知，后扶資金的效益指標包括經濟效益、社會效益和生態效益三個方面，所謂經濟效益，指的是在后扶資金的幫助下，移民的人均可支配收入是否得到了提升，用于幫助移民致富的后扶項目是否產生收益；所謂社會效益，指的是移民生活條件是否得到改善，移民區是否實現了脫貧攻堅任務；而生態效益指的是水、電、路及村莊環境改造等情況。基于此，在后扶資金管理中必須從服務對象滿意度角度謀劃資金使用效益。

三、三峽移民后期扶持資金績效評價工作應注意的問題

(一)建立動態的績效評價指標

中央水庫移民扶持基金績效評價指標體系涉及一級指標6個，二級指標21個，三級指標21個，這些不同層面的指標可以較為全面反映后扶資金績效狀況，但隨著政策的調整，績效指標的內容也需隨之進行動態調整，以適應不同政策環境下的資金管理需要，另外，三峽移民后扶資金的下達與分配涉及多個省市，而各地區的自然環境、經濟條件也存在一定的差異，因此，績效評價指標也需要根據不同的情況進行制定差異化的績效評價指標，以提升后扶資金績效評價指標的科學性。

(二)建立自查與檢查相結合的監督體系

目前，三峽后扶資金績效評價指標基本能夠反映資金下達、分配狀況，然而，在設計的考核指標中，大多是定性指標，而這種指標的評價結果所含水份較大，特別是定量指標過于單一，這給客觀準確的績效評價帶來很大的不確定性，比如“項目實施過程中是否實行公開”“公示組織機構是否健全”“移民對后期扶持政策實施滿意度”等文字表述，在具體評價時顯得模糊不清，因此，在評價時，必須堅持自查與檢查相結合的方式，地方各級移民機構對本地區評價材料的真實性負責，省級部門在對照地方自評材料的基礎上進行復查，最終形成本省績效自評報告。

(三)推廣采用委托第三方評估機構

國家三部委出臺的績效管理辦法明確指出，績效評價工作可委托第三方機構參與實施，相對來說，第三方評估機構更具有專業優勢，評價打分更具科學性和權威性，由于第三方機構站在中立地位，對后扶項目情況、資金使用分配情況以及資金效果進行審計分析之后，可以做出更客觀、更公正的評價報告。

四、結語

國務院于2019年發布《中央水庫移民扶持基金績效評價管理辦法》之后，各省市縣對水庫移民后扶資金績效評價工作更加規范化，然而，三峽移民后扶資金績效價工作中依然暴露出諸多的問題，這就要求相關部門以該《辦法》為基礎，對標對表，緊扣指標，逐項落實各項績效評價指標的要求，以切實提升三峽移民后扶資金的使用效率。