中國加入CPTPP的可行性及策略路徑

摘 要：CPTPP作為日本主導的高標準自貿區，對我國帶來的影響是多方面的，有利有弊，加入其中能夠最大限度減少不利影響。CPTPP絕大部分條款的要求中國均能滿足，部分條款的要求與中國國內經濟體制改革方向一致，少數條款的要求與中國國內現行規則的差距在縮小，加上大多數CPTPP成員國的支持，在RCEP協議簽署后，中國加入CPTPP的條件已然成熟。中國應該盡快推進加入談判，借助于RCEP、APEC、“10+3”平臺加強與各國談判，并推動現有的FTA和BIT升級談判，在自貿區（港）建設中先行先試CPTPP規則，進而從根本上減少加入的阻力。

關鍵詞：CPTPP;中國加入;策略路徑

2020年11月20日，習近平主席在APEC領導人非正式會議上表示，為了更好地推進亞太經濟一體化進程，中國會考慮加入“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）。中方的這一表態引發了全球的高度關注。隨后，澳大利亞、新西蘭、馬來西亞等國對中國堅持多邊主義和自由貿易的立場表示歡迎，愿意接納中國成為CPTPP成員國。脫胎于TPP的CPTPP是在美國退出后日本主導下的一個高標準的自貿協定，其開放程度超過了任何一個FTA。同時，RCEP于2020年11月15日正式達成協議，標志著全球最大的自貿區正式啟動。而日本、澳大利亞等7國同時是這兩個自貿區的成員國，CPTPP和RCEP在地域分布和成員國方面多有重疊之處。在這樣的背景下，中國選擇加入CPTPP能夠在一定程度提升其在亞太地區經貿合作中的話語權。從CPTPP的條款看，雖然國有企業、知識產權、勞工權益等條款上對中國的針對性較強，部分條款甚至涉及到中國基本經濟制度。但在中國全面深化改革、主動擴大各行業對外開放度的今天，加入CPTPP可以用其高標準規則來對國內經濟體制改革形成倒逼態勢，從而更好地推動我國對外開放的高質量發展。

一、CPTPP對中國帶來的影響

（一）為中國高水平對外開放提供了參照標準

CPTPP作為美國退出后日本主導成立的大型自貿協定，其在貿易投資、知識產權、競爭政策、技術壁壘、電子商務等議題上構建了高標準的規則體系，為推動亞太地區經貿一體化進程構筑了范本。如今，在多邊貿易體制日漸邊緣化的時期，我國堅定不移地推進對外開放，力圖打造全新的對外開放新格局。就國內政策而言，2020年初至2021年初，我國圍繞服務貿易深化創新、金融業擴大開放、穩外貿穩投資等方面出臺了多項政策文件;大力推進海南自貿港建設，出臺了《海南自貿港法》征求意見稿。在這些政策文件及立法草案當中，關于貿易投資、市場準入、知識產權保護等方面的相關規則與CPTPP較為接近，特別是在海南自貿港實施方案的相關政策文件中，我國主動對接CPTPP數字貿易、服務貿易、航運政策等標準，進一步彰顯了我國新時代對外開放的決心。就國際動向而言，2020年11月中旬，經過我國與其他貿易伙伴的共同努力，RCEP正式簽署，亞太地區經濟一體化進程更進一步。而RCEP當中的部分規則是借鑒CPTPP相關規則。由此可見，CPTPP構建的高標準經貿規則，不僅為我國國內經濟體制改革提供了規則參照，也為我國進一步融入亞太區域價值鏈提供了對接平臺。

（二）CPTPP的外溢效應同我國與域內“一帶一路”國家深化經貿合作互為支撐

CPTPP生效兩年來，經濟、規則等方面外溢效應日漸凸顯。而“一帶一路”建設也處于深入推進階段，CPTPP外溢效應與“一帶一路”經貿合作深化互為支撐。一方面，CPTPP域內不少國家是“一帶一路”建設的重點區域，如東南亞幾個國家。通過CPTPP的實施，將高標準的經貿規則在“一帶一路”建設的國家推行，可以在很大程度上改善這些國家貿易投資軟硬件環境，并能夠推動這些國家的國內經濟政治制度改革，從而為中國與這些國家之間的經貿合作提供了有效的制度支撐，不僅能夠降低貿易投資成本，還能夠提升貿易投資效率。另一方面，我國與CPTPP域內“一帶一路”沿線國家深化經貿合作，反過來進一步釋放了CPTPP的貿易、規則等外溢效應。如我國企業在CPTPP域內“一帶一路”沿線國家進行投資，不僅需要遵守CPTPP的投資規則，而且還能夠借助于CPTPP的零關稅及原產地規則在CPTPP域內銷售，進而能夠擴大CPTPP區域貿易體量。這樣我國的投資企業在吸納CPTPP高標準投資規則的同時還能夠提升與CPTPP域內國家之間的貿易量。CPTPP的規則、經濟等方面的外溢效應與我國深化域內“一帶一路”國家的經貿合作能夠相互促進與相互支撐。

（三）增加了中國參與國際經貿新規制定的不確定性

CPTPP是一個高標準的經貿協議，內含多個新的國際經貿規則，對未來WTO改革以及多邊、區域性貿易規則的制定有重要影響。首先，CPTPP會影響未來多邊經貿規則的制定和WTO改革。如在跨境數據流動、政府采購、環境保護、勞工權益等方面制定了較為嚴格的規則，并將這些規則與貿易爭端解決機制相掛鉤，同時還在WTO爭端解決機制的基礎上制定了新的“玩法”，解決程度比WTO規則或其他的區域貿易協定更加復雜。因CPTPP涵蓋的人口和GDP總值較多，在全球具有重要影響力，極有可能對未來多邊貿易規則和WTO改革造成影響。可見，CPTPP生效抬升了日本在WTO改革及國際經貿新規中的影響力，日本影響力的提升自然不利于“中國聲音”的傳播。其次，CPTPP會影響亞太地區經貿規則的制定。日本主導了CPTPP的達成，將其貿易主張注入其中，成為亞太地區經貿規則的標準。如RCEP中的電子商務專章中大部分規則就是借鑒CPTPP電子商務規則。由此看，CPTPP的生效同樣提升了日本亞太經貿新規中的話語權。對于中國而言，要擺脫國際經貿新規制定權的不確定性及日本帶來的不利影響，就需要加入其中并接受CPTPP規則，這樣我國提供的國際經貿新規“中國方案”才會更具說服力，也就會被更多的國家所接受。

（四）延緩與中國相關的自貿協定談判進程

商務部數據顯示，截至到2021年1月，中國已經與26個國家和地區簽署了19個自貿協定，另外還有中日韓等10個自貿協定正在談判過程中。一直以來，加強與亞太各國的經貿合作是中國推進自貿協定談判的核心戰略，CPTPP的生效對中國形成了一定的“包圍”之勢，對中國擴大自貿協定“朋友圈”帶來了壓力。一方面，CPTPP的生效在一定程度上會延緩亞太自貿區（FTAAP）談判進程。就FTAAP而言，從2010年“橫濱宣言”以來，我國就極力主張升級現有APEC機制，推進亞太自貿區談判，以更好地推進亞太區域經濟一體化進程。但因為先后有TPP、CPTPP、RCEP的影響，亞太自貿區談判進展緩慢。特別是CPTPP生效后，其域內區域涵蓋了亞太大部分國家，相關標準比RCEP要高。在這種情況下，亞太地區部分國家并沒有推進FTAAP的談判動力。另一方面，CPTPP的生效對中日韓自貿區談判也會有一定影響。推進中日韓FTA建設是我國對外自貿區建設的重點，中日韓三國產業優勢的互補性較強，從2013年3月至2019年底，三方共舉行了16輪談判，取得了較大的進展。但從2018年CPTPP生效后，日本的談判動力有所下降。2021年1月，韓國政府宣布加入CPTPP，得到了日本的熱烈響應。在中日、中韓貿易結構日漸趨同化的情況下，一旦韓國加入CPTPP后，中日韓自貿區談判進程更會推后。對于我國而言，只有加入了CPTPP，與日韓一起在CPTPP框架內構建中日韓自貿區更具現實意義。

二、中國加入CPTPP條件基本成熟

（一）多數條款的要求對中國加入不構成障礙

中國既考慮加入CPTPP，由此表明中國與其他貿易伙伴所簽訂的雙邊或區域貿易協定中的規則已經與CPTPP規則比較接近。實際上，協定中80%的條款中國基本上符合要求，包括大多數商品的市場準入要求、貿易便利化措施、技術貿易壁壘等。在中國對外簽訂的16個FTA中，中韓FTA標準最高，多數內容符合CPTPP規則的要求。如在市場準入方面，中韓FTA關于關稅減讓、過渡期等規定與CPTPP相差無幾，在免稅配額方面的要求甚至還低于中韓FTA。而貿易便利化、技術性貿易壁壘等領域的標準中國完全符合條件，如中韓FTA中關于貿易便利化的規定甚至比CPTPP規定的內容更加全面。其他的如市場監管、競爭政策、反腐敗、透明度等規則中所涉及到的執行措施及國內制度改革等，也不構成中國加入的障礙，中國國內經濟制度及執法機制基本上符合CPTPP的要求。可見，在絕大部分內容上，中國加入并無實質障礙。

（二）部分條款的要求與中國改革方向是一致的

目前，CPTPP中的環保政策、勞工問題、知識產權等條款，我國暫時還不能達到其要求，但其規定的內容及原則符合中國經濟體制改革和擴大開放的要求。如在環保政策方面，雖然CPTPP在執行措施上的要求要多于中韓FTA中的規定，但這些內容本身是符合中國環保政策要求的，如加強臭氧層保護、加強海洋污染治理等。中韓、中瑞等FTA中納入了環保政策，說明中國與貿易有關的環保政策并不排斥，提高環保質量達到CPTPP的要求并不難。在勞工問題上，CPTPP采用的是國際勞工標準為基礎，雖然中國加入的勞工條約要少于美日，但勞工權益保護也基本上處于CPTPP的平均水平，而主要的爭議在于社會保障體系和工會權利等，這些方面中國暫時還達不到要求，但中國正在推進這方面的改革，如正賦予工會相對自由、獨立的地位。在知識產權保護方面，雖然我國與美日等國家差距較大，但整體保護水平高于CPTPP平均水平。而且中美第一階段經貿協議達成后，中國正在加緊修訂知識產權方面的立法，并不斷提升知識產權執法效率和司法保護水平，有理由相信一旦中國加入CPTPP，知識產權條款不會成為阻礙條款。總體看，環保、勞工、知識產權等條款中國暫時不能完全達到要求，但與中國改革方向是一致的，不會成為中國加入的障礙。

（三）少數條款的要求與中國現行規則之間的差距正在縮小

這方面的條款包括投資規則、部分商品的市場準入等。這些條款同樣不會對中國加入構成障礙。在投資規則方面，中國實施的負面清單制度與CPTPP絕大部分成員國的負面清單制度差不多，中國只需要進一步改革負面清單制度，就能夠滿足CPTPP的要求。投資規則中另一個問題就是資本流動問題，CPTPP要求跨境資本能夠自由流動，這與中國現行規則有一定差距。對中國而言，推進跨境資本自由流動改革難度較大，但在過渡期內只要能夠妥善安排是可以達成的。在部分敏感產品市場準入方面，如汽車、農業、能源等，盡管汽車及零部件等領域對中國可能會帶來沖擊，但可以借鑒中韓FTA過渡期的經驗，這樣就能夠逐漸減緩加入CPTPP后對其國內汽車產業造成的沖擊，而農業、能源對于中國而言并不屬于特別敏感的領域，只要中國做好應對措施，并利用好CPTPP中的差別待遇條款，所造成的沖擊比較小。

（四）極少數條件的要求與中國國內先行規則差距較大

這方面主要指的是政府采購和國有企業等條款，這兩個條款就目前形勢看，可能會成為中國加入CPTPP的障礙。中國對于政府采購包含的實體、地域范圍十分謹慎，尚未加入《政府采購協定》。但中國從2007年加入該協定談判，過去13年間已經參與了多輪談判，與各締約方的差距正在縮小。在國有企業改革方面，因為中國各級政府給予國企的補貼較多，致使部分國家認為國有企業享有獨特的市場地位。國企改革比較復雜，涉及到中國經濟體制機制等多個方面，中國政府對此比較謹慎。雖然這兩個問題改革難度大，但中國一直在穩步推進，如2018年底確定的國企混改、市場競爭等原則，與國際經貿規則的差距正在縮小，同時對國內經濟問題也沒有造成什么負面影響。這就表明，中國國企改革路徑是正確的，雖然過程困難，但要達成CPTPP的要求是完全可能的。

（五）CPTPP大多數成員方對中國加入持歡迎立場

CPTPP并非封閉性貿易協定，其明確規定只要得到各成員方的同意后就可以加入其中。目前，大多數成員方是支持中國加入的。如澳大利亞表示，讓中國、印尼加入其中，可以擴充CPTPP的容量，符合各方利益。新西蘭也表示，接納中國加入CPTPP，是推進亞太經濟體一體化的基礎。馬來西亞也認為，沒有中國的CPTPP是不完整的，應該為美國在亞太地區戰略收縮提前做準備。日本對中國加入CPTPP并不十分積極，兩國之間是競爭關系，但也不排斥，有談判余地。美國當初籌建TPP的目的就是要將中國排除在亞太經貿圈之外，如果拜登能夠順利執政，美國可能會重返CPTPP，中國應該在美國重返之前加緊推動加入CPTPP談判。

三、策略建議

（一）落實高層意圖，盡早啟動談判

近期，習近平主席、李克強總理、商務部發言人均在不同場合提到中國對加入CPTPP持開放態度。中國應積極落實高層意圖，啟動對加入CPTPP進行研究，加強與域內各方的對話協商，盡快啟動加入談判。一方面，加強與支持中國加入CPTPP的國家進行談判，進一步夯實這些國家對中國加入的支持根基。當前，澳大利亞、新西蘭、馬來西亞等國家明確表態支持中國加入，中國應“趁熱打鐵”，就加入CPTPP的要求、方式、目標等進行談判，力爭將支持落實到文本協議中。另一方面，要加強與日本及暫未表態的國家進行溝通。日本作為CPTPP的主導者，既是規則與標準的主導者，也是域內經濟及貿易的主導者，日本對中國加入的反應并不積極。但經過疫情后亞太區域經濟遭遇重創，且RCEP已經簽署。中國應利用此契機，加強與日本的對話。對于未表態的國家，中國也應該加強溝通，就中國當下的開放決心、加入意義等與這些國家開展談判。總之，中國應該組織專門的談判機構，在加快研究的同時，針對不同國家制定分步驟、分層次的談判策略，力爭盡快達成加入協議。

（二）利用好APEC、“10+3”等平臺，積極與域內各方展開對話

2020年11月在馬來西亞吉隆坡召開的APEC峰會上，中方與參會各方就抗疫、貿易投資便利化、數字經濟創新等主題開展了廣泛的討論，并達成一致共識。2021年峰會在新西蘭舉行，中國可以利用這個平臺，與CPTPP域內各國開展單獨談判，爭取達成初步共識。APEC對成員的約束性不高，是一個相對開放的多邊平臺，向各國表達中國加入的意愿和態度。實際上，利用APEC開展經貿合作已有先例。日本在當年美國退出TPP之后，就利用APEC平臺，分別與各國開展單獨對話，在推動CPTPP達成上起到了重要作用。另外，東盟主導的“10+3”也是一個較好的對話平臺，日本、東盟部分國家是域內成員方，而中國、韓國、印尼等國均有加入意愿，因此可以充分利用該平臺，與韓國一起，加強與各方接觸，力爭達成初步成果。

（三）以CPTPP規則及標準為基準推動現有的FTA、BIT升級談判

中國目前與CPTPP成員方均簽訂了FTA或BIT協議。其中與澳大利亞、智利、新西蘭、文萊、新加坡等八國簽署了FTA，與日本、澳大利亞、越南、馬來西亞、新西蘭等8國簽署了雙邊投資協定。中國與CPTPP成員方有較好的經貿合作基礎。可以進一步以CPTPP貿易、投資的相關規則及標準作為依據，推進現有的FTA、BIT升級談判。一方面，中國能夠滿足大多數CPTPP條款的要求，還有部分條款與國內經濟體制改革方向一致。以此為前提，與澳大利亞、新加坡、新西蘭、文萊等8國就現有的FTA進行升級談判，在貿易便利化、市場準入、原產地規則等條款上主動對接CPTPP，構建中國與CPTPP域內成員方規則同質的格局。另一方面，中國應盡快與日、澳、越、馬等8國升級現行的BIT進行談判。在投資便利化、資本跨境流動、電子商務等規則盡可能最大限度實現與CPTPP規則的對接，重塑中國與CPTPP域內各方投資自由化的新格局。通過升級自貿協定、投資協定，最大限度減少與域內各國的規則及標準分歧，從而為加入奠定基礎。

（四）深化對外開放力度，利用自貿區（港）先試先行CPTPP規則及標準

在疫情流行全球經貿大幅下滑的背景下，中國繼續堅持對外開放立場并擴大對外開放力度，如自貿區擴容、RCEP簽署、中歐BIT簽署等。由此，中國應該將CPTPP相關規則及標準納入到自貿區（港）建設中，將自貿區（港）打造成為應對國際經貿先進規則的試驗陣地，大力提升我國對外開放水平，減少加入CPTPP的阻力。具體而言：第一，自貿港的開放力度要高于現有的國內自貿區，將CPTPP規則及標準納入到其開放性經濟體系建設阻力較小，如市場準入、投資規則等條款，將這些條款在自貿港進行推行，可以檢驗中國應對CPTPP的抗壓性并及時總結不同類型規則及標準所形成的經驗。第二，用CPTPP高標準自貿規則對接自貿港建設的同時要進一步加大自貿區的稅收、金融改革力度，如在上海自貿區新片區對照CPTPP規則開展跨境金融服務，確保配套機制能夠與高標準經貿規則相適應。第三，在先行先試改革中，一些涉及到中國與CPTPP差距較大的規則所形成的經驗，可以在國內自貿區或經濟特區進行試驗，逐步由點到面的推廣，進而減少加入之后帶來的改革陣痛。

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[作者簡介]常靜（1980—），女，湖北第二師范學院數學與經濟學院副教授，博士;研究方向：對外貿易。