基于功能視角的上海中央活動區發展評價及提升思路

閻力婷 周文娜 陳 星 YAN Liting, ZHOU Wenna, CHEN Xing

0 引言

在當今世界背景下，城市中心區已經成為承載全球城市核心競爭力的地帶。全球城市具有強控制力、強影響力和樞紐性的特點，其核心功能的內涵不斷豐富，逐漸從金融、經濟、政治、交通擴展到科技創新、文化創意等方面。同時，國際上對全球城市中心區的核心功能承載區域達成共識，認為此區域應該更加注重功能多樣復合，營造良好的人居體驗，吸引多元人群集聚，激發全時段活力，從而為全球城市帶來源源不斷的發展動力。

上海的中央活動區（Central Activities Zone，簡稱CAZ）概念是在傳統中央商務區（Central Business District，簡稱CBD）的概念基礎上演變而來。《上海市城市總體規劃（1999—2020）》）提出建設現代化的中央商務區[1]，用地規模約為3 km2，由陸家嘴中心區和外灘商務區組成，以金融、貿易、信息和商務辦公等作為主要職能（見圖1）。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）則在法定規劃層面提出打造高品質的中央活動區[2]73，在原外灘—陸家嘴CBD的基礎上，拓展至老城廂、原法租界、虹橋開發區、徐家匯和上海火車站等發展成熟地區，以及黃浦江濱江兩岸的開發建設地區，面積約為75 km2（見圖2）。規劃指出，上海中央活動區將作為全球城市核心功能的重要承載區，重點發展金融服務、總部經濟、商務辦公、文化娛樂、創新創意、旅游觀光等功能，形成城市最具標志性的區域。

為了促進“上海2035”規劃實施，有效指導中央活動區的更新優化和核心競爭力提升，筆者認為中央活動區的功能特征以及相應承載空間的差異化分布研究十分必要。本文基于上海中央活動區的實證研究，探索將核心功能落到內部空間進行分析和評價，同時結合國際經驗，提出綜合提升的思路。

1 中央活動區的內涵與功能

1.1 中央活動區概念內涵

中央活動區是一個城市的核心，集金融、商務、商業、文化、居住等功能于一體，它不僅擁有多樣化的配套設施，還擁有便捷的城市交通和物流系統，把握城市乃至更廣泛地區的經濟脈搏[3]。中央活動區具有多元化與復雜性的特征，包括多類型空間復合、多功能用地滲透、多方面活動區域、多類別消費人群等[4]。它強調城市用地功能的復合使用和兼容性，日常呈現“7天?24小時”活動模式[5]65。同時，強調空間的人本性，嵌入文化休閑場所，具有完備的公共服務設施配置，可以服務更廣泛的人群。

圖1 上海中心城分區結構規劃圖及專業中心規劃圖Fig.1 Shanghai central city structure map and professional centres layout map

1.2 中央活動區核心功能梳理

從規劃要求看，“上海2035”提出要在中央活動區重點發展金融服務、總部經濟、商務辦公、文化娛樂、創新創意、旅游觀光等功能。從國際經驗看，倫敦、紐約、東京、新加坡等國際城市的中心區通常以行政、金融、商務、商業、文化等功能為主。從文獻研究看，國內外學者對中央活動區核心功能的研究較為關注金融、商務、商業、文化、旅游、酒店、創意產業等方面。

綜合考慮規劃要求、國際經驗和文獻研究，針對上海中央活動區，本文提出金融、商務、科技創新、文化休閑、商業和支撐功能6類核心功能（見表1）。其中，前5類為戰略功能，每類包含若干項子功能；支撐功能的提出是由于上海中央活動區內包括大量居住街區，因此生活服務、醫療和軌道交通的支撐必不可少。

1.3 國際城市中心區基本特征比較

筆者將上海中央活動區與倫敦、紐約的中心區進行橫向比較（見表2），發現上海中央活動區面積較大（75 km2），約為其他城市中心區的3倍。倫敦中央活動區由倫敦金融城整體和威斯敏斯特等自治區的部分組成，面積約22 km2[6]III、1。紐約CBD位于曼哈頓島61街以南，主要在下城和中城地區，面積約23 km2[7]16。

從人口來看，上海中央活動區的人口總量達到百萬級，遠高于倫敦中央活動區和紐約曼哈頓CBD；人口密度約為2.3萬人/km2，與曼哈頓CBD相當。從崗位來看，上海中央活動區的崗位總數比曼哈頓CBD多57萬個，崗位密度（約3.6萬個/km2）卻遠低于紐約、倫敦的水平，可見核心功能集聚尚有所不足。從功能特征來看，國際城市的中心區劃分更聚焦在經濟價值和土地價值最高的區域，通常以商務、商業、文化休閑等功能為主，居住功能較少；而上海劃定的中央活動區是包含居住功能并具有較完整城市功能的空間單元。

2 核心功能的空間特征研究

2.1 不同功能要素的空間分布特征

綜合考慮行政邊界和功能分布，在中央活動區內劃分15個亞區①15個亞區分別是：靜安寺—南京西路亞區、人民廣場—外灘亞區、陸家嘴亞區、老城廂亞區、打浦橋—瑞金亞區、衡復亞區、徐家匯亞區、虹開發亞區、中山公園—江蘇路亞區、江寧路—石門二路亞區、上海站—四川北路亞區、虹口—楊浦濱江亞區、黃浦濱江亞區、徐匯濱江亞區、世博—前灘亞區。。從核心功能的維度出發，通過第三次全國經濟普查（以下簡稱“三經普”）就業崗位數據和POI點位數據，分析不同功能要素的空間分布特征（見表3-表4，圖3）。

采用“三經普”崗位數據對金融、商務、科技創新功能進行研究，以普查小區（街坊）為單元統計就業崗位數。單元就業崗位數越大，反映功能越集聚。其中，金融對應“三經普”的金融服務，商務對應商務服務，科技創新對應科技研發和信息通訊。

采用2016年百度地圖POI數據和2018年高德地圖POI數據，對文化休閑、商業和支撐功能進行研究。運用ArcGIS中的核密度分析，通過不同要素的核密度分布圖，反映POI設施點在空間的集聚情況。其中，文化休閑功能細分為文化會展、高等教育、體育、休閑4項子功能，商業功能細分為綜合商業、餐飲服務、住宿服務3項，支撐功能細分為生活服務、醫療、軌道交通3項。

2.2 基于功能量化評分的亞區分類

在大數據空間分析的基礎上，采用排名的方法對數據進行量化賦值，更好地對比不同亞區在功能上的差異。首先，根據崗位數量、POI設施數量或軌交站點600 m覆蓋率，對亞區各功能維度進行排名。其次，將排名轉化為分數（第1名得15分，最后1名得1分），反映亞區在中央活動區內各維度的相對發展情況。

基于量化得分結果對15個亞區進行類型劃分（見表5，圖4-圖5）。判斷得分57分以上的7個亞區為成熟亞區。其中，人民廣場—外灘、徐家匯、打浦橋—瑞金、靜安寺—南京西路亞區各功能維度表現都較好，公共活動中心特征鮮明，屬于綜合成熟亞區。陸家嘴亞區金融和商務功能突出、上海站—四川北路亞區交通和商務功能突出、衡復亞區科技創新和文化休閑功能特色突出，屬于專業成熟亞區。得分在30—57分的4個亞區為一般亞區，包括江寧路—石門二路、老城廂、中山公園—江蘇路、虹開發亞區，亟待找到新的發展動力。得分在30分以下的4個亞區為較弱的亞區，主要是尚處于開發建設階段的4個濱江亞區，戰略功能有待發展，支撐功能有待補足。

表1 中央活動區核心功能小結Tab.1 Summary of CAZ core functions

表2 上海與倫敦、紐約中心區的基本特征比較Tab.2 Comparison of Shanghai CAZ with London CAZ and Manhattan CBD

圖3 功能要素的空間分布示意圖（以科技研發功能(左)、文化會展功能為例(右)）Fig.3 Spatial distribution diagrams of functional features (taking technical research function and culture function as examples)

3 國際經驗借鑒

通過觀察倫敦、紐約兩座中心區發展最成熟的頂級全球城市，以及東京、新加坡兩座與上海發展背景相近的亞洲城市，發現倫敦、紐約等歐美城市正關注中心區的復興，通過開發加密、交通改善等舉措滿足新的增長需求，通過空間活化、完善配套來激發城市活力；而對于東京、新加坡等亞洲城市，持續提升中心區的空間品質和魅力成為近來的規劃重點（見表6）。

表3 各類功能要素的數據來源和空間分布特征Tab.3 Data sources and spatial characteristics of various functional features

3.1 挖潛商務辦公空間

國際城市提升商務功能的措施主要包括挖潛商務辦公空間、提供小型辦公場所和公私合作機制創新。例如，紐約曼哈頓通過再區劃挖潛商務空間，2017年出臺《中區東城再區劃》，允許開發商對部分老舊的辦公大樓設施進行擴建加建，提高30%容積率；調整“空中開發權”政策，開發商可以通過購買地標建筑上的領空權或是捐獻一筆資金用于公共交通系統改造等方式，在中央車站旁建更高的寫字樓，預計可增加約45萬m2的商務空間[12]。倫敦在《中央活動區補充規劃導則》中提出，要在公共交通條件好的非黃金地段，提供面積小于500 m2、租金可負擔的小型辦公空間（主要由通信、媒體和科技企業承租），并且明確指標，即小型辦公場所占CAZ辦公總量至少達到14%—17%，且租金不超過市中心首要租金的50%[6]22。在機制創新上，倫敦在成熟的商務街區和泰晤士河南岸的濱水地區劃定一批“商務提升地區”（Business Improvement Districts）（見圖6），鼓勵企業與政府部門共同設立BID公司，通過投票確定企業額外繳納的稅種，將這筆資金用于改善空間品質、設施配套和公共服務，達成多方共贏。

圖4 亞區總分折線圖Fig.4 Line chart of CAZ sub-regions' total scores

圖5 亞區評價類型的空間分布示意圖Fig.5 Spatial distribution diagram of CAZ subregion evaluation types

3.2 培育創新網絡鏈接

在培育創新功能上，國際城市推動了大學與專業集群密切合作、嵌入式集聚發展輕資產高科技企業、鼓勵高新技術中小企業創業，以及創新中心與社區融合。其中，倫敦2014年在國王十字一帶設立“知識區”，聚集步行12 min可達、1英里范圍內的上百家創新機構，呈現“學術+生物醫學+文化創意”的特征，促進了包括倫敦大學學院、谷歌英國總部、艾倫?圖靈數據科學研究院、大英博物館等在內的跨行業、跨領域的機構合作[13]。紐約硅巷發展出都市型創新模式，通過提供全域無線網絡設施，減征房地產稅、免除商業房租稅、減少電費，打造鼓勵參與的公共場所，集聚了大量互聯網、新媒體、網絡科技、信息技術等高科技企業。新加坡在總體規劃中提出創建充滿活力的創新中心，鼓勵創新與商業商務功能混合設置，例如多佛知識區將實現商務園、學校和研究機構之間的協同，碧山區域次中心將轉型為優質的就近工作節點，并融入商業開發[9]。

表4 亞區現狀功能一覽表Tab.4 Functions of CAZ sub-regions

表5 亞區各功能維度分數Tab.5 Functional dimension scores of CAZ sub-regions

表6 國際城市核心功能提升的規劃策略和行動計劃一覽表Tab.6 International cities' planning strategies and action plans for the improvement of core functions

3.3 整合多元文化資源

在文化功能方面，東京塑造文化資源區和倫敦劃定創意企業區的舉措值得借鑒。東京在2015年制定《東京文化資源區構想》，識別東京都中心北部區域、半徑約2 km的徒步圈內的文化資源要素，包括谷根千生活文化資源、上野藝術文化資源、本鄉學術文化資源、神保町出版文化資源、秋葉原大眾文化資源、神田市民文化資源和湯島精神文化資源等[14]2。該區域被高速公路和高架鐵路割裂，亟需讓眾多具有魅力的點之間建立聯系；通過推行“文化事業計劃”“環境整備計劃”“地域計劃”3大行動計劃，不斷進行中小規模的翻修，重新規劃低速的地域間交通，最大限度地利用各地域的文化多樣性，形成一個整體的文化資源區（見圖7），發展為東京文化生活品牌的價值核心。倫敦在2018年底劃定了第一批創意企業區，為青年藝術家和文化公司提供租金低于市場水平的永久可負擔的工作場所，組織企業經營培訓，并將創意產品和創意服務植入當地社區生活。

3.4 打造規模與特色商業

國際城市活化商業功能的措施包括劃定零售特別政策區、保護特色零售業態、提升商業街區活力等。倫敦中央活動區規劃了“西區零售特別政策區”，由3條主要的購物街（牛津街、攝政街和新邦德街）及2個獨具魅力的購物區（蘇荷、考文特花園）組成[15]。規劃要求“主要零售界面”，即鄰街建筑的1樓、2樓和地下室，須保證為“A1零售用途”；為緩解主街的人流壓力，提出“微型綠洲”的概念，在支路上營造休閑空間，鼓勵“A3餐飲用途”。此外，對于在市場壓力下可能失去的、對倫敦身份識別具有特殊意義的一些零售功能，明確為專業零售目的地，給予特殊政策保護，例如圣詹姆斯的古董、丹麥街的樂器零售、薩維爾的定制裁剪等。東京提出建設富有地域個性的街區，提升商業活力，放寬對街區活動的限制，例如豐洲地區要開辦飲食市場，展現飲食文化魅力。新加坡中心區提出“商業改善區試點計劃”，聚焦8個商圈，由業主與商家提出4年商業發展計劃，政府提供1:1的資金支持，每年為每項計劃撥款50萬新幣，通過有針對性的營銷、招待和活動來增強商業改善區的吸引力[9]。

4 核心功能提升的思路

從國際城市中心區的發展經驗可以看到，核心功能提升的思路主要是在空間上挖潛，對資源進行整合與鏈接，營造品牌與特色。對上海而言，隨著經濟的發展和生活方式的轉變，開發建設較早的市中心近年涌現用途調整的訴求，城市物質空間和功能業態的更新勢在必行。面向2035年，上海要將目前發展不平衡的市中心打造為國際一流的中央活動區，需全面增強核心功能的集聚度。在中央活動區全域層面，優化功能布局、設施配置和環境品質，強化延安路和黃浦江這兩條發展軸的帶動作用，進一步集聚戰略功能。通過城市更新增加戰略功能的承載空間，有針對性地提升相關亞區的商務、科技創新、文化休閑和商業功能（見圖8）。同時，關注戰略功能及支撐功能的平衡，完善多樣化公共服務、住宅、公共交通等配套，吸引就業者、旅游者、消費者、居住者等多元人群。

4.1 品牌和空間共塑， 提升商務區能級

對于商務功能，可從提升老牌商務區能級和塑造新興商務區品牌兩個方面著手。針對老牌商務區，例如人民廣場—外灘、徐家匯、上海站—四川北路、虹開發、中山公園—江蘇路亞區等，重點更新商務樓宇，通過加密和整修增加辦公面積，提高樓宇環境品質，改善設施配套。具體而言，可通過提供公共開放空間或配建公共服務設施等方式，增加辦公建筑面積。在更新商務樓宇時，鼓勵在公共交通條件好的街區增加小型辦公空間的供應，以指標的形式明確小型辦公空間占比下限，推行稅收優惠、房租和電費減免等政策。

針對虹口—楊浦濱江、徐匯濱江、世博—前灘亞區等濱江新興商務區，應對標國際最高設計標準，建設高品質辦公街區，吸引優質跨國公司、企業總部、研發部門入駐。注重商務樓宇的室內設計和樓宇間開放空間的營造，布局租賃性住房和國際性公共服務設施，提供酒店、會議室、餐飲等配套設施，吸引高端人才。在機制方面，建議設立非營利的商務區企業平臺，由地區政府部門、各類企業和社會機構共同參與，塑造商務區品牌。

4.2 完善軟硬件支撐服務， 合作催生創新集群

在科技創新方面，從強化既有創新集群優勢和孵化創新增長地兩方面考慮。對于匯聚科研院所的既有創新高地，例如衡復、打浦橋—瑞金亞區，建議基于街區肌理特點，嵌入式發展輕資產高科技集群。結合歷史建筑改造，鼓勵植入微型科技試驗場，配置咨詢和天使投資，為創業公司提供租金合適、時尚、現代的工作場所。同時，應創建知識經濟平臺，鼓勵高等院校和科研院所的知識溢出，聯動產業園區，加強企業與科研院所的聯系，并吸引外部合作伙伴。

對于具有科技創新潛力的地區，包括中山公園—江蘇路、江寧路—石門二路、徐匯濱江亞區（根據三經普數據，這些亞區的科創功能崗位數占亞區總就業崗位數的比值較高（≥10%）），應發揮主導產業潛力，布局孵化及研發場所，向創新集群轉化。完善創新所需的辦公環境等“硬件”和共享網絡等“軟件”基礎，吸納整合企業、研究機構、實驗室和初創公司等，提供促進正式和非正式交流的公共場所，催生靈感與創新；并建設智慧基礎設施，實現高速數據傳送和共享。

4.3 挖掘文化內涵， 規劃文化資源區

提升文化休閑功能，建議從塑造文化資源區和培育文化潛力區入手。在衡復、打浦橋—瑞金、老城廂亞區等文化資源豐富的地區，結合原法租界和老城廂豐富的歷史內涵，活用音樂、戲劇、園林等特色文化資源，發展為創造性地區。具體而言，要識別歷史人文要素和風貌要素，劃定步行可達的文化資源區，根據問題和特點制定行動計劃。行動計劃包括活化利用風貌建筑、培育創意文化集群、布局社區藝術中心、提升慢行聯系、提供多樣化游客住宿選擇等方面。例如塑造特色創意街區，吸引藝術家工作室、畫廊、書店、詩社、DIY體驗、藝術教學等業態入駐，形成創意孵化基地。又如打造一批常態化的夜間特色體驗活動，引進沉浸式話劇、音樂劇、歌舞劇等夜間文化藝術項目，支持博物館夜游等活動。

圖6 倫敦中央活動區及周邊的商務提升地區Fig.6 Business Improvement Districts in and around London CAZ

圖7 東京文化資源區示意圖Fig.7 Tokyo Cultural Resources District

圖8 中央活動區亞區發展指引示意圖Fig.8 Development guidance for sub-regions of CAZ

在陸家嘴、靜安寺—南京西路、虹開發、虹口—楊浦濱江亞區等文化發展潛力地區，需要注入文化因子，進一步提升文化內涵。可分別以現代建筑、廟宇、海派文化、會展、外事、工業遺產等為基礎，通過業態更新，增加文化場所和文化活動，積極營造社區文化藝術氛圍。一方面，加強文化與會展、旅游、體育休閑的融合，推進高等級、高品質文化設施建設，舉辦優質文化節慶和主題活動。另一方面，以社區為單位搭建文化平臺，邀請在地文創企業、文保工作者等指導，提供創意活動體驗，培養文化類人才。

4.4 彰顯品質、特色與活力， 營造魅力商業空間

在商業方面，建議培育特色零售集群，提升主要商圈能級，加快建設濱江商業區。針對具有特色零售資源的亞區，例如衡復和老城廂亞區，通過甄別利于地域身份識別的特色零售業態，例如旗袍定制和樂器零售，引導特色業態集聚發展，進一步吸引文化研究者、藝術設計師、運營企業等加入，搭建發展平臺。同時，應提升特色零售集群的休閑功能，引入全球頂級餐飲品牌、有機廚房、pop-up時尚快餐、主題餐廳和咖啡廳等多元餐飲業態，鼓勵零售店鋪和餐廳延長營業時間。

針對主要商圈，涉及徐家匯、中山公園—江蘇路和上海站—四川北路亞區，通過城市更新，分步改造部分老舊的百貨商廈，調整布局和業態，從而提升能級。在保證一定比例的零售建筑面積的基礎上，增強商業多樣性，預留文化商業和體驗性商業所需的公共活動空間。在機制方面，建議以商圈為單位搭建商業促進平臺，由業主、商家、政府、社區共同參與，提出多元化的商業活化路徑，例如改善商街的夜間景觀與燈光設計、優化空中連廊等。

針對濱江新興地區，即虹口—楊浦濱江、黃浦濱江、徐匯濱江和世博—前灘亞區，宜充分發揮后發優勢，建設成規模的高端商業集聚區。建議引進國際大都市前沿業態，設計高品質的商業環境，通過趣味性游憩和交往空間吸引人群駐足。同時，完善社區商業配套，提升社區商業服務的便利性、精準度和滿意度。

5 結語

上海的中央活動區位于城市的核心地帶，承載全球城市的核心功能，適應新經濟發展要求，強化了文化休閑、高品質居住等其他功能。培育國際一流的中央活動區，需要充分發揮地方政府和市場的能動性。一方面，需加強上下聯動，細化規劃引導和實施；另一方面，還需要探索更靈活的城市更新機制，搭建多主體合作平臺。

中央活動區除關注核心功能外，還應關注綜合活力的激發，建議后續研究可以從社會維度出發，在居住方式、工作方式、消費方式轉變的大趨勢下，對中央活動區內的多元人群進行分析。此外，考慮到隨著城市的發展，符合中央活動區內涵的地區也會不斷變化，可以進一步探索其動態區域識別方法與評估監測等。