全球城市目標下的上海大都市圈機場群協同發展策略研究

孫姍珊 SUN Shanshan

0 引言

2017年12月，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》 （以下簡稱“上海2035”）獲批。根據批復，未來上海將以“全球城市”為目標，從長三角區域整體協調發展的角度，充分發揮上海中心城市作用，加強與周邊城市合作與分工，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表講話，提出“支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略”，加快推動長三角更高質量一體化發展。2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，提出要加強都市圈間合作互動，高水平打造長三角世界級城市群。推動上海與鄰近區域級蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈。

對比英國東南部、美國大西洋沿岸等世界級城市群，以及紐約、倫敦、東京等國際大城市發展的歷程和經驗，可以發現世界級城市群在空間上呈現多維度空間層次和中心結構，大體可以劃分為4個層次：核心城區（20—30 km）、連綿區（50—70 km）、都市圈（120—150 km）、城鎮群（300—500 km）[1-4]。其中，都市圈比較完整的概念是指，以中心城市為核心、以發達的聯系通道為依托，吸引輻射周邊城市與區域，并促進城市之間的相互聯系與協作，帶動周邊地區經濟社會發展的、可以實施有效管理的區域[5]。本文以上海大都市圈為研究范圍。根據《上海市貫徹〈長江三角洲區域一體化發展綱要〉實施方案》，上海大都市圈是指包括上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內的“1+8”城市圈范圍，陸域總面積約5.6萬 km2。

城市群與機場群相伴相生、協同發展是全球經濟時代的顯著特征[6]。全球城市必然承擔著國際樞紐門戶作用，它的崛起離不開與之相匹配的都市圈區域及其交通設施體系的支撐。本文重點關注上海大都市圈機場群與城市群的協同發展問題，試圖明確上海大都市圈機場群的發展目標及路徑，助力長三角城市群與上海全球城市騰飛。

1 國內外都市圈與機場群協同發展經驗借鑒

通過相關文獻研究可以發現，我國的機場群研究重點關注城鎮群層面（300—500 km）的機場群，包括但不限于競爭現狀、核心機場與多核機場的模式研究[7]、我國3大機場群比較研究[8]以及機場群與城市群協同發展等方面。具體來講，在機場群協同發展研究方面，珠三角的相關研究開始最早，在功能分工、破除行政壁壘等方面均有涉及[9-10]。京津冀以北京第二機場為契機，也展開了發展路徑、差異化發展對策等相關研究[11]70，[12]12。相對而言，針對長三角機場群相關研究較少，尤其是缺乏上海大都市圈層面的機場群與城鎮群協同發展的相關研究。

在國外，各大都市圈與其機場群已經積累了豐富的協同發展經驗。本文聚焦紐約都市區①紐約都市區：紐約大都市統計區（Metropolitan Statistical Areas, MSA），以紐約為中心的都市集聚區。、大倫敦地區②大倫敦地區：英格蘭下屬的行政區劃之一，包括倫敦城和32個倫敦自治市。、大巴黎地區③大巴黎地區（Ile de France）：包括巴黎市與周邊塞納—馬恩、瓦勒德馬恩、埃松、塞納、伊夫林、塞納圣丹尼、瓦勒德瓦茲七省。、東京首都圈④東京首都圈：一都七縣，包含東京都和千葉縣、神奈川縣、琦玉縣、茨城縣、群馬縣、櫪木縣、山梨縣。等4大都市圈及其機場群，發現以下相似特征，即“一個協同平臺，一百公里半徑，一小時交通緊密聯系”的具有一定層級結構的多機場體系[11]68，[12]10，[13]。

1.1 都市圈與機場群相輔相成

雖然世界級的各大都市圈的面積、人口各有差異，但均由于其巨大的航空運輸需求，大多由多個機場群共同協作以適應都市圈發展。其機場群呈一定層級結構：皆有1—2個核心機場，其他機場因自身區位、交通聯系緊密度等因素與主機場存在緊密聯系或次要聯系的關系。都市圈機場群的協同發展主要是指核心機場及其緊密聯系機場的協同發展。同時，機場群作為世界級城市的重要交通基礎設施，也是經濟全球化背景下重要的交通信息樞紐，將進一步促進大都市區的聯通與繁榮（見表1）。

1.2 設立協調發展機構是協同發展的基礎

本文聚焦的國外4大都市圈中，除大倫敦地區為統一行政區劃外，紐約都市區、大巴黎地區、東京首都圈皆包含不同的行政區劃。不同的行政區劃必然形成一定的行政壁壘。因此，各大都市圈的機場群（除東京首都圈機場群外）皆通過設立協調管理機構統一管理，以推動機場群的協同發展。以紐約新澤西港務局為例，除航空外，該機構還統籌管理海港、公路車站等主要交通運輸行業，并且獲得立法保護。協調管理機構具有足夠的管轄權和跨邊界的協調能力，可以根據都市圈層面的訴求及市場發展環境動態，調整各機場的功能定位及服務對象（見表2）。

無獨有偶，在我國，2010年國務院將珠三角的5大機場合作列入《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》。通過建立5大機場聯席會議機制及組建聯營股份公司以實現機場群的協同發展。

1.3 差異化發展是協同發展的核心

世界級都市圈的機場群并不只是幾個機場的簡單集合，而是一個內部差異發展、外部協同合作的多機場體系。主要體現為3個維度的差異化。

（1）航線的差異化。即通航市場的差異化。以東京首都圈為例，成田機場主營國際航班，羽田機場主營國內航班。大巴黎地區，戴高樂機場主營國際與洲際航線，奧利機場主營國內航線、非洲和加勒比航線。即使存在部分的市場重疊，也會在頻次、密度、時刻上有所差異。

（2）服務的差異化。包含價格、時刻及其他功能的差異化。以東京首都圈機場群為例，雖然其缺乏統一的協調管理機構，但茨城機場依然以“廉價”策略與成田機場、羽田機場差異化發展。茨城機場作為日本的第一個廉價機場，通過低成本運營、廉價航空公司進駐及免費停車等策略吸引對價格敏感的旅客。同樣，大巴黎地區的布爾歇機場、紐約都市區的泰勒波羅機場，通過專業的商務包機、空中出租車、私人飛行及24 h停機等服務滿足旅客的特殊需求。

（3）客貨功能的差異化。傳統的機場發展重心為客運功能，貨物多為隨客艙運輸。但與旅客不同，貨物并不在意運輸的過程，僅追求運輸成本最優。因此，世界級的機場群還尋求客運功能與貨運功能的差異化發展。以紐約都市區的紐瓦克機場為例，其充分利用“東北走廊”的先天集散優勢，成為聯邦快遞（UPS）在該地區的貨運樞紐（見表3）。

1.4 便捷高效的綜合交通體系是協同發展的支撐

世界級都市圈皆有與之相匹配的便捷高效的綜合交通體系。當都市圈機場群提供差異化產品時，便捷的綜合交通體系確保能快速到達各個機場，使得旅客在各機場間的選擇成為可能。多機場體系中，與核心地區的聯系在1 h車程范圍內，才有可能成為緊密聯系機場。以大倫敦地區機場群為例，內部的6座機場基本都處于1 h車程內，旅客會根據自身需求選擇更為合適的機場，如有超過1/3離希思羅機場更近的旅客會因為更低的票價、更便捷的航班時刻、更便宜的停車收費等選擇其他機場。此外，機場與機場間也需要快速的交通聯系，如早在2003年紐約都市區的紐瓦克機場和肯尼迪機場之間就已開通鐵路聯絡線，以滿足旅客間的轉運需求。

表1 世界級都市圈及其機場群Tab.1 World-class metropolitan areas and their airports

表2 世界級都市圈機場群及其協調管理機構Tab.2 Management institutions of airport groups in the world-class metropolitan areas

表3 世界級都市圈機場群及其功能定位Tab.3 Function orientation of airport groups in the world-class metropolitan areas

表4 上海大都市圈各機場區位及基本情況表Tab.4 Location and basic information of airports in Shanghai Metropolitan Area

2 上海大都市圈機場群的潛力與困境

2.1 區域機場群協同發展環境不斷升溫

2016年5月，《關于進一步深化民航改革工作的意見》提出“以北京、上海、廣州等大型國際樞紐為核心整合區域機場資源，實現區域機場群一體化發展，服務國家打造京津冀、長三角和珠三角等世界級城市群，建設三大世界級機場群”，標志著我國機場群與城市群全面協同發展時代的開啟。

2016年6月，國家發改委發布《長江三角洲城市群發展規劃》，以建設具有全球影響力的世界級城市群為目標，提出“構建以上海為核心、分工協作、差異化發展的多層級機場體系”。

2018年1月，上海市人民政府公布“上海2035”，提出“加強區域機場群聯動，推動無錫碩放、南通興東、嘉興等周邊機場共同支撐以浦東國際機場、虹橋國際機場為核心的上海國際航空樞紐，提升航空服務能級，統籌客貨吞吐能力，促進功能協同發展，共建智慧綠色空港群，滿足包括商務包機、廉價航空在內的多樣化需求”。

2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，提出“合力打造世界級機場群。鞏固提升上海國際航空樞紐地位，增強面向長三角、全國乃至全球的輻射能力。規劃建設南通新機場，成為上海國際航空樞紐的重要組成部分”。

國家、長三角及上海市層面，皆對上海大都市圈機場群提出更高的要求，需突破發展瓶頸，努力建設世界級機場群，為長三角世界級城市群建設和民航強國戰略實現提供可靠支撐。

2.2 現狀機場群資源豐富、各自為政、缺乏協同

上海大都市圈共有上海浦東、上海虹橋、南通興東、無錫碩放、常州奔牛、嘉興機場、寧波櫟社、舟山普陀山8座機場。其中，常州奔牛為軍民合用機場，嘉興機場目前已確定改建為軍民合用機場（見圖1）。

上海大都市圈的民用機場分布呈圈層特征。上海虹橋機場距上海市中心最近，為13 km，其次為上海浦東機場，距市中心32 km，為第一圈層；無錫碩放、南通興東和嘉興機場皆距離上海市中心約100 km，為第二圈層；常州奔牛、寧波櫟社和舟山普陀山皆距離上海市中心約160 km，為第三圈層。

上海大都市圈機場群缺乏協同。上海大都市圈內的8大民用機場，雖均屬中國民用航空華東地區管理局管轄。但除上海兩場均屬上海機場（集團）有限公司運營外，其他6座機場皆有其各自的運營機構。在同一直轄市同一運營公司下的上海兩場分工合理，而都市圈內的其他6座機場則由于自身行政壁壘等原因，缺乏功能與交通等各方面的協同。如各機場間雖有公路銜接，但受限于速度及城市擁堵情況，無法快速通達，且缺乏鐵路層面的銜接（見表4）。

圖1 上海大都市圈機場分布情況示意圖Fig.1 Schematic diagram of airport distribution in Shanghai Metropolitan Area

圖2 上海大都市圈各機場客貨運吞吐量（2019年）⑦ 數據源自2014—2019民航機場生產統計公報。Fig.2 Passenger and cargo throughput of airports in Shanghai Metropolitan Area (2019)

圖3 上海大都市圈各機場國內外通航點對比圖⑧ 數據源自各機場官方網站，上海兩場數據更新至2017年，其他機場數據更新至2019年。Fig.3 Comparison of domestic and international airports in Shanghai Metropolitan Area

2.3 機場群內部發展不平衡、不充分

上海大都市圈內各機場發展不平衡、不充分。一般而言，人均乘機次數與人均GDP相關，人均GDP越高則人均乘機次數越多。2019年上海、無錫、常州、南通、寧波、舟山6市的人均GDP分別為15.7萬元/人、18.0萬元/人、15.6萬元/人、12.8萬元/人、14.3萬元/人、11.7萬元/人⑤數據源自各市2019年國民經濟和社會發展統計公報。，而與之對應的人均乘機次數則分別為5.0次、1.2次、0.9次、0.5次、1.5次、0.3次。

這種不平衡的發展特征還體現在客貨運吞吐量、通航點等方面。在客貨運吞吐量方面，上海兩場遠高于其他4個機場，并且整體呈現客貨運吞吐量越小則增長率越高的特點。在航線網絡方面，上海兩場分工明確，2019年上海浦東機場的國際航線占比達49%，中轉率達12%⑥數據源自《2017年上海機場集團社會責任報告》。。上海虹橋機場以國內航線為主，值得一提的是，雖然上海虹橋機場的國內航線在絕對數量上小于上海浦東機場，但其國內航線多為京滬等優質航線。其他4座機場在通航點數量上遠低于上海兩場（見圖2-圖3）。

表5 世界級都市圈人口、人均GDP、機場旅客吞吐量比較⑨ 上海大都市圈數據更新至2019年，紐約都市區、大倫敦地區數據更新至2017年，大巴黎地區、東京首都圈數據更新至2016年。Tab.5 Comparison of population, GDP per capita and airport passenger throughput of world-class metropolitan areas

2.4 現狀難以匹配未來迫切的發展需求

根據“上海2035”，至2035年上海兩場設計年客運吞吐能力為1.8億人次。但根據民航部門航空客流預測結果顯示，預計到2035年，上海空運客流總需求量約為2.4億人次，意味著兩場將溢出6 000萬人次/年左右的客流，需要通過周邊機場統籌平衡。此外，隨著上海大都市圈經濟的不斷發展，其約7 125萬的人口基數決定了未來航空客運規模巨大，而這一需求必須由上海大都市圈機場群協同分擔。綜合考慮上海大都市圈的人口總數、人均GDP、人均乘機次數、旅客吞吐量年均增長率等因素，預計至2035年，上海大都市圈機場群年旅客吞吐量將達到3.0億—3.3億人次（見表5）。

現狀南通興東、嘉興機場無法快速與上海兩場聯系，嘉興機場軍民合用運能有限，寧波櫟社、舟山普陀山受限于杭州灣難以進入1 h高鐵圈內。

空域受限、地面交通聯系有待提升，加之機場群之間軍民機場協同與行政壁壘的問題，上海大都市圈迫切需要統籌協同發展，以匹配未來上海大都市圈的航空客運需求。

3 上海大都市圈機場群協同發展思考

3.1 上海大都市圈機場群的定位與運行模式

未來，上海大都市圈機場群將發展成為全球領先的機場群，預計至2035年，上海大都市圈機場群年旅客吞吐量將達到3.0億—3.3億人次。按照長三角地區建設世界級機場群的戰略部署，以及上海建設全球城市的目標愿景，上海大都市圈應構建與全球城市相匹配的層次合理、分工明確、協同合作、密切聯系的機場群，形成良性競爭、錯位互補的發展格局。其運行模式為同一協同的管理機構管理，建立“2座核心機場+2—3座緊密聯系機場+3—4座次要聯系機場+若干小型通用機場”的層級體系，核心機場及密切聯系機場實現高鐵互通直達。

3.2 構建與機場群協同發展相匹配的綜合交通體系

上海大都市圈機場群的聯動發展離不開區域與城市綜合交通體系的支撐。

區域層面，應構建空鐵聯運體系，通過北沿江城際、滬杭城際等城際鐵路的建設，使各機場間實現1 h互通的時空目標。機場與鐵路站點設施共建，通過發達的高鐵網絡，縮短時空距離，或將成為未來具有中國特色的上海大都市圈機場群的標志。結合浦東機場新增上海鐵路東站。未來，無錫方向可通過滬寧城際、滬寧高鐵，南通方向可通過沿海高鐵、北沿江城際，嘉興方向可通過滬杭城際，寧波方向可通過沿海高鐵、滬甬城際實現機場群內部的直連直通。

表6 上海大都市圈機場群核心機場與緊密聯系機場功能定位表Tab.6 Function orientation of core airports and close airports in Shanghai Metropolitan Area

城市層面，進一步增加集疏運的方式與通道容量，通過提供多種地面交通產品滿足城市居民的不同需求。

多式聯運層面，依托自身優勢，積極發展空鐵、空陸、空海等多式聯運方式，對有條件的機場，如上海浦東、寧波櫟社等，探索“一個空港+一個海港+一個自由貿易區”的物流運作模式。

3.3 差異化定位各機場的職能分工

在上海大都市圈“2座核心機場+2—3座緊密聯系機場+3—4座次要聯系機場+若干小型通用機場”的機場層級體系中，重點考慮其他機場能否進入上海兩場的1 h高鐵圈內，以及是否易于協同（即上海機場集團控股下），而非機場自身的規模能級。如寧波櫟社雖然能級較高，但難以進入高鐵1 h圈，故建議其作為次要聯系機場。南通興通由于北沿江鐵路選線問題，難以與上海兩場直連直通，故建議南通新機場的規劃選址與北沿江鐵路建設統籌考慮，打造“軌道上的新機場”，并成為緊密聯系機場。此外，上海大都市圈應滿足各類航空功能，彌補現有公務機功能的缺失，布局通用機場。

建議核心機場為上海浦東機場與上海虹橋機場，緊密聯系機場為無錫碩放機場、南通新機場及嘉興機場，次要聯系機場為常州奔牛機場、寧波櫟社機場與舟山普陀山機場。次要聯系機場除現有功能外，應承擔備降機場功能。南通興東機場可轉型為大型通用機場。在蘇州昆山、上海青浦規劃預留大型通用機場，以公務機起降服務為主要功能。建議在長江口、杭州灣等地區布局小型通用機場，以城市管理、應急保障需求為主要功能。

對于上海大都市圈機場群核心機場與緊密聯系機場，統籌考慮各機場所在城市的城市性質、機場區位、市場需求、基礎設施條件、綜合交通條件等因素，對各機場進行差異化發展定位（見表6）。

3.4 建立區域與機場之間的協調機制

2018年12月1日，在長江三角洲地區主要領導座談會上，民航局與上海市、江蘇省、浙江省、安徽省共同簽署《關于共同推進長三角地區民航協同發展努力打造長三角世界級機場群合作協議》，促進長三角都市群機場群的協同發展。但在上海大都市圈層面，為了實現遠期目標愿景，除了民航局與兩省一市層面的合作協議，建議成立一個專門機構，打破行政區劃的壁壘，創新管理體制和機制，以擴大和深化合作的領域和層次，切實推動上海大都市圈機場群的協同發展。具體包含兩個層面的協同。

一是上海大都市圈相關城市層面的協同。一方面，機場的發展離不開城市相關部門的配合；另一方面，機場作為城市重要的公共基礎設施，對于城市格局、經濟發展等層面均具有重要的作用。這一層面的協同是機場的布局選址、配套設施、空鐵空海聯運等方面的協同。

二是上海大都市圈8大機場之間的協同，即航空公司、航班、航線、出入境政策等方面的協同，建議采取上海機場（集團）統一控股管理的模式。需充分利用空域資源，根據各個機場的功能定位在航線審批、機型配置、時刻調整、機場收費等方面進行適度調控，實現公共利益與機場效益的雙贏。

4 結論

上海大都市圈機場群協同發展是國家的戰略部署，亦是建設卓越全球城市的基礎。與既有的研究和規劃相比，本文以上海大都市圈為研究范圍，重點討論其機場群協同發展的問題，研究發現：

（1）國際都市圈與機場群相輔相成。其機場群多為“一個協同平臺，一百公里半徑，一小時交通緊密聯系”的具有一定層級結構的多機場體系。

（2）區域機場群協同發展不斷升溫，上海大都市圈內部資源豐富，但各自為政、缺乏協同，且發展不平衡、不充分，難以匹配未來迫切的發展需求。

在此基礎上，本文以建設全球領先的機場群為目標，構建與全球城市相匹配的，層次合理、分工明確、協同合作、密切聯系的機場群，形成良性競爭、錯位互補的發展格局。由同一協同管理機構管理，建立“2座核心機場+2—3座緊密聯系機場+3—4座次要聯系機場+若干小型通用機場”的機場層級體系，實現核心機場及密切聯系機場之間高鐵的互通直達，并在綜合交通體系、差異化定位職能分工及協調機制等方面提出具有實施性的發展策略。

本文僅是對上海大都市圈機場群協同發展的一次探索，受限于區域發展的不確定性及行政壁壘難以突破的狀況，在協同發展策略層面未能進一步深入與細化，有待后續研究的完善。此外，本文在差異化定位機場群的職能分工部分重點討論客運功能的差異化，而缺乏在貨運層面的深入思考。上海大都市圈各機場如何與其相關產業協同發展、上海大都市圈是否需要專業貨運機場等問題有待進一步研究。