疫情與災害疊加下的城市韌性健康開放空間規劃策略研究

蔣應紅 沈雷洪 JIANG Yinghong, SHEN Leihong

0 引言

新冠肺炎疫情在2019年底暴發后，為避免城市內部疫情蔓延，我國武漢等城市采取了最嚴格的“封城”措施，實行對外通道封鎖、內部交通管制。隨著疫情發展，在居家隔離無法控制疫情傳播的情況下，通過征用體育館建設“方艙醫院”來緩解醫療場所不足的問題。各級城市嚴防死守，以社區、小區、單位作為一個基本管理單元，對人員進出進行嚴格管控，通過徹底隔離病源的方式將疫情逐步消減下來。

新冠肺炎疫情暴發前期也暴露出不少的防控問題，包括在重大疫情前期公共衛生應急管理體系失調，城市應急系統、物質管理調配在空間上支撐不足等[1]。2020年南方城市洪水泛濫，湖北等省份的復工復產剛有起色就遭遇汛期，疊加了防災難度。

醫院、交通樞紐、體育館、街道等公共開放空間既承擔了疫情期間的重要防疫任務，又是綜合防災的重要場所，為此，本文探討在疫情疊加災害影響下如何建設韌性健康的開放空間。

1 相關概念

韌性城市是針對全球城市發展面臨的各種自然災害、氣候變化及突發事件的危機和挑戰出現的新概念。在不同領域具有不同內涵，生態學、物理學、經濟學和城市學對韌性都做過定義[2]19，從不同領域的定義綜合來看，韌性城市具有在承受外來因素干擾破壞下，仍保持原有系統的穩定，并實現自我修復的能力[2]19，[3]，使城市所受影響最小化。

1985年世界衛生組織（WHO）提出健康城市運動（Health City Movement），提倡促進人、社會和環境健康的宗旨。已有1 000個以上城市加入這場運動（我國于1994年加入）[4]。WHO定義的健康城市指持續對自然社會環境進行改善、對資源進行擴大，為人民提供高質量生活以及各類系統之間相互支持的城市，健康城市是基于公共衛生解決方案而更加具有創新意義的行動[5]。2016年我國發布《“健康中國2030”規劃綱要》，選擇38個城市作為試點，開展健康城市建設。2018年制定的全國健康城市評價指標體系提出5個維度，包括健康的環境、社會、人群、服務和文化。

韌性城市與健康城市的含義及系統均非常龐大，從城市防災救災層面，韌性城市與健康城市都有通過改善或維護利用現有環境來抵御各類災害的沖擊，獲得更好、更穩定發展等方面的內容。

開放空間（open space）是隨著西方工業化早期產生的環境問題而提出的重要專業術語[6]。國外不同領域對開放空間的定義不同，有指具有較少建筑、對公共開放的花園、墓地及其他游憩用地[7-9]，也有指建筑覆蓋率100%的室內娛樂設施[10]22，[11]。國內不同城市對開放空間的定義不盡相同，江海燕等[10]22，[11]從行政管理、學術研究、規劃實施3個層面比較開放空間界定視角的異同，提出社會型、生態型、連接型3大類7中類22小類開放空間。開放空間應具備以下4個方面的特質：開放性、可達性、大眾性和功能性[12]17。開放空間可以被靈活使用、滿足很多特殊需求、能夠使每個人感到舒適并且不存在安全問題[12]18，[13]。

學界對城市開放空間與防震、防火、防澇等自然災害的防災結合研究較多，對公共衛生防災和開放空間之間的研究涉及甚少。從公共衛生防災空間與設施的使用角度，防災開放空間主要包含公園綠地、廣場、街道（含道路）、濱水空間等開放性場所，也包含交通樞紐、體育館、醫院、學校等半開放性場所，其屬性是公共性、開放性或半開放性，是全社會擁有的公共資源，具有明顯的防災屬性。一旦城市遭遇突發公共衛生等重大事件，這些場所與設施可以作為防疫的重要戰場，由政府無償征用或調配。防災開放空間是城市綜合防災不可或缺的重要資源，也是韌性健康城市建設的組成部分。本文結合韌性防災與健康城市建設兩個維度探討開放空間的規劃建設。

2 疫情等災害下的防災空間發展

自然災害、傳染性疾病、戰爭、環境污染等天災人禍一直伴隨著人類與城市的發展，歷史上疫情的發生與公共開放空間環境有著非常大的關聯性。14世紀倫敦“黑死病”（鼠疫）時期，城市街道環境臟亂不堪，沒有市政排水設施。病毒隨著人員流動、河水污染快速向其他城市蔓延，加上落后的醫療條件等原因，造成大量的人員傷亡。鼠疫、霍亂、麻風等傳染病的相繼暴發，促使歐洲國家開始通過法律法規的機制建設來改善城市基礎設施與衛生環境，英國于1875年最先頒布首部公共衛生法（Public Health Act），包括給水、排水系統的建設標準，并規定街道的寬度，而當時英國的城市規劃正是由衛生部負責的[14]5。15年后，英國《工人階級住宅法》（The Housing of the Working Class Act）頒布，對市政道路、給排水和住宅日照等提出改造標準[14]5。20世紀20年代，基于火災問題和健康問題，英國提出“36英尺（約合11 m）街巷”的概念，以確保街道空間的空氣流通[15]。上述規定涉及道路、室外空間及其相關的市政設施，通過建立相應的法規來確保這些開放空間在疫情、防災、健康層面應該具備的基本條件。

日本因地震災害頻發的特性而研究制定了城市公園作為防災必需基礎設施的法規，公園兼作防災場所，在其防災體系中發揮了重要作用。日本首部城市規劃法規《都市計畫法》（1919年），規定城市公園是基礎設施應列入城市規劃[16]5。《城市公園法》（1956年）規定了防災功能是城市公園的必備功能，《城市公園法實施令》（1993年）提出公園是“緊急救災對策所需要的設施”[16]5，更加提高了其防災救災的地位。

我國古代城市營建體現了祖先對自然、瘟疫與戰爭等災害的防災智慧，包括水系、街、市等開放空間的規劃建設。《周禮?考工記》中“匠人營國。方九里，旁三門。國中九經九緯，經涂九軌。左祖右社，面朝后市，市朝一夫”的城市布局除了形成禮制秩序外，“九經九緯”的路網格局既形成了不同的功能分區，又便于交通運輸與及時的隔離。唐長安城不僅外圍有護城河，還有曲江池、芙蓉園，以及沿路兩側的水渠等，兼有城市生活用水、漕運、防火和防洪功能[16]4。“坊”四周設墻，中間設十字街，每坊四面各開一門，便于及時封閉坊間。“市”四面也設墻，夜間封閉，隨著夜市的興起，由封閉式向開放式公共空間轉變。城市中規劃的水系、街、市等開放空間既有維系日常城市飲水排水、交通運輸、經濟活動等功能，又兼有防火、防洪等防災功能，保障城市在突發災害時，能通過對開放空間的封閉、調節等及時阻止、消減災害，規劃設計構思巧妙。

1910年我國東北地區發生嚴重的肺鼠疫疫情，當時東北是中國的工業中心，有發達的鐵路網絡，疫情沿交通線迅速蔓延，不到1個月時間內傳遍了整個東三省，引發了一次極其慘烈的大災難。伍連德醫生提出的防疫體系中采用軍事戒嚴式的交通阻斷和分區隔離等措施，通過4個月艱苦工作，有效地控制了疫情[17]。這也是對道路、鐵路車站作為防疫一線隔離型開放空間有效利用的實例。

歷史上各地公共衛生事件、火災等災害推動了城市開放空間在防災層面的完善，包括其法規建設與規劃理論發展。現代規劃啟蒙霍華德（Ebenezer Howard）的《明日：通向真正改革的和平之路》 （Tomorrow-A Peaceful Way to Real Reform）（1989年）[14]5提出用綠帶和開敞地將居住區和工業區隔開、各功能區之間有良好的交通聯系等，是明日城市規劃布局的重要目標。其中的綠帶、開敞場地等均是城市理想的重要防災基礎設施，其規劃理念已初具韌性健康城市建設思想的雛形。

3 韌性健康開放空間特征與規劃策略

3.1 韌性健康開放空間特征

疫情以及各地頻發的洪災帶給大家更多的思考，對河流水域、山地植被的破壞，對自然資源的放肆掠奪與生態平衡的漠視引發的天災，實際也存在較多的人為因素，從韌性健康城市建設角度需要保護既有的維護系統、建設綜合性的災害防御系統。開放空間建設需要從韌性防災與健康保障層面進行綜合統籌。韌性重點在于受到沖擊后系統的修復與穩定，健康則泛指自然和社會環境與人類健康的相互支持，韌性與健康是互為補充又相互融合的關系。

韌性健康開放空間包含在韌性健康城市的建設范疇內，從防災救災層面既具有平災結合的彈性、復合功能，又具有較強的對抗外界干擾能力與適應恢復能力[18]；既要滿足平時功能使用，也要符合防災救災期間應急功能需求。其平災功能與城市其他系統之間關系密切，利用最少的人工干預、最少的工程代價獲得最大化的復合利用與綜合效益是其特征與目標。韌性健康開放空間特征如圖1所示。

圖1 韌性健康開放空間特征Fig.1 Characteristics of resilient healthy open space

上述空間特征中，環境、功能要素是韌性和健康開放空間的基本屬性。環境健康的穩定性支撐災時災后韌性功能的發揮；復合/彈性功能是韌性的反應能力，也為健康開放空間提供靈活的應對功能；防御/承受力和適應/恢復力則是韌性開放空間的基本條件，在健康要素支撐下，發揮更好的效益；創新/創造力指在新技術與經驗積累中不斷進步的能力，也是韌性與健康開放空間共同發展的目標之一。總體來說，針對疫情等多種災害疊加的情況，開放空間的韌性和健康特征應該是兼有與相輔相成的。

3.2 韌性健康開放空間的規劃策略

3.2.1 完善疊加災害預防的城市綜合防災規劃體系

城市災害發生時常常會引發次生災害，或者同時有其他災害發生。城市防災不僅要考慮單類災害防救，還要考慮不同災害疊加形成的綜合災害。城市用地和空間設施布局是綜合防災規劃的研究切入點[19]，而開放空間的選址、建設布局與設施安排的科學合理性對有效防災救援是非常關鍵的。

在國土空間規劃體系總體規劃階段，應同步開展城市綜合防災規劃，結合城市特點與災害情況編制防疫、抗震、防洪、防火、人防等專項防災規劃。經過此次抗擊疫情的經驗與教訓，各級城市均應編制防疫規劃，6度以上地震設防城市應編制抗震防災規劃。

國土空間雙評估應結合災害要素，對洪災等自然災害的影響作出預判，預留足夠的城市防澇空間與泄洪通道，保護好河流水域、山體綠化開放空間與非建設區域。城市內外自然生態環境保護與防災工程的科學合理設置是建設韌性健康開放空間的前提。

防疫專項規劃需要規劃、衛生、交通、市政、環衛、商務、物流、民政等不同行業部門共同參與編制，應充分調研防災空間、設施等的現狀短板與各行業防疫、防備需求，在規劃協同平臺上研究制定開放空間資源的配置與共享機制，為疫情與其他防災快速預警、設施啟用提供條件。

明確不同類別開放空間所承擔的防疫與防洪、防震等防災功能，將不同級別的開放空間的用地、布局、服務范圍等要求向總體規劃，以及環境保護、公共服務設施、綠地廣場、道路交通等專項規劃反饋。各專項規劃要在國土空間規劃層面進行充分協調溝通，滿足防災規劃的基本功能與要求。

在控規階段應明確防災空間用地、復合功能、防災交通、豎向標高及相關防災設施配套等，并納入土地出讓或劃撥條件。應加強控規對防災專項規劃要求的各項指標落實。

目前多數老城區處于內涵式發展的更新時期，利用更新規劃對既有開放空間補短板，一是系統性補短板，明確相關開放空間納入防災體系；二是功能性補短板，明確不同開放空間綜合防災適應功能；三是設施性補短板，提高其防疫防災綜合能力。

建立韌性健康開放空間規劃建設保障體系，包括行業協同機制的政策法規和資金保障，首先，要在國家建設層面研究出臺開放空間平災利用的相關法律法規與技術標準。其次，地方要結合實際情況制定配套的規劃法規和技術準則[20]（見圖2）。

3.2.2 建立平災結合的開放空間彈性復合功能系統

結合疫情防控等要求，對開放空間的綜合性功能、空間設施的優化等方面進行完善，保障平時與災期開放空間彈性轉換利用。公園綠地、廣場、街道等開放空間平時在城市中承擔自然生態與環境保護、游憩娛樂、交通出行等功能，醫院、體育館、學校等半開放空間承擔醫療衛生、體育賽事、教育等專業功能，在突發公共衛生事件及其他災害時，需要快速轉換以承擔區域管制、交通聯系、疏散安置、物資保障、診治隔離等應急功能（見圖3）。

圖2 韌性健康開放空間與綜合防災規劃Fig.2 Resilient healthy open space and integrated disaster prevention planning

圖3 韌性健康開放空間平災功能轉換示意圖Fig.3 Schematic diagram of disaster function transformation of resilient healthy open space

韌性健康開放空間的休閑游憩、生態環境保護、市政工程等規劃設計與防災功能是緊密關聯的。科學的城市豎向設計與排水工程設計在洪災期間能保障城市與重要場所的正常運轉。比如江西贛州宋朝延續至今的福壽溝工程，巧借地勢利用天然地形高差快速排除雨洪水，巧借水勢建立不同斷面地下排水工程，既加大水流速度排放雨水又能防止江水倒灌，同時眾多池塘蓄水調節微氣候，池塘養魚、淤泥種菜，兼有生態環保與養殖農業生產多項功能。又如浙江金華燕尾洲公園建設的高架步行橋在洪災中仍保障了安全疏散功能，適應性防洪堤、適應性植被和鋪裝建設體現了濱河綠地與洪水為友的水系統彈性策略[21]。

城市重要的交通樞紐、醫院等公共設施周邊應劃分核心控制區、核心影響區、緩沖區，采用差異化的管控要求，充分利用管控區內的開放空間，提供分區管控、物資存放、檢驗檢疫、防恐防暴、臨時安置等空間與必要設施。現有開放空間需設置為災時功能轉換而預留應急電力、供水、排水等市政設施條件，以及為搭建臨時應急設施提供寬敞平坦、不易積水與積雪的安全空曠場地。加強重要公共設施區域的排水防澇建設，避免洪災疊加時，急救受阻、污水蔓延等疊加災難。

老城區內往往建筑密集，可開拓的開放空間余量較少，可利用公園綠地、廣場、學校體育場館等現有開放空間，快速改造成疏散、救治、隔離點等防災空間。體育場館等改建“方艙醫院”需為疫時清潔區、潛在污染區、污染區、緩沖區等不同功能區預留空間，并滿足快速分區、隔離的流線組織需求，保障疫時供水、電力、通信、排水等市政設施正常運轉，符合生活垃圾與醫療垃圾的不同處理等特殊要求。考慮到不同疫情病毒的傳播途徑，還要重視室內通風、供熱環境以及生活污水排放等的消毒處理措施。

街道是城市內部重要的防疫防災通道，在疫情防災期間要保障物資運輸、醫療救治、應急搶修、醫護人員交通、環衛清掃與消毒、臨時停車、小區居民出入以及復工后的公共交通、私人交通的逐步恢復要求。由于機動交通增加空氣污染物及人體對污染物的暴露劑量[22-23]，因此要加強公共設施與居住地之間的慢行可達性，在醫療、基本生活服務設施與居住地之間，應保障便捷且有足夠寬度的步行與騎行連通道，減少乘坐公共交通帶來交叉感染的風險。結合完整街道、活力街道建設理念，統籌規劃與建設、管理人流量密集的商業商務區、生活居住區街道的慢行空間與建筑前區、沿街綠化帶的空間、功能、設施[24]。開放沿街綠地增設步行通道、形成可停留場地，規范人行道內的垃圾箱、室外配電箱等設施的設置位置，為疫時提供足夠的開敞空間。小區、單位、學校等沿街出入口建設或改造時，應預留入口開敞區，保障疫期交通分流組織與體溫檢測等不同功能需求，避免小區出入口交通混雜、快遞物品散放于人行道而帶來安全與污染隱患。

目前，開放空間設置普遍使用分級標準、千人指標、用地比例、最小面積、可達性及活動要求等標準[25]。結合防災要求，還應把開放空間的防災分級、防災種類與功能、防災規模、防災設施、應急可達性等要求納入開放空間規劃標準體系內。

在建成區域對既有開放空間的防災能力及潛在能力開展評估，在社區、片區等區域防災層面加以改進完善。社區生活圈的公共開放空間績效提出空間覆蓋率與服務人口覆蓋率、鄰近距離均值與空間可達效率評價的空間績效指標[26]。在此基礎上，應增加對災時的功能轉化率的考量。在15 min步行可達范圍內設置相應的公園、社區醫院等公共開放空間與設施。另外需要考慮人口密度與防疫難度，比如在本次新冠肺炎疫情突發狀態下，人口密集區域更容易傳播病毒，排查、就診、隔離對該區域內的醫療設施資源承載力提出更高要求。

3.2.3 建立線上線下多方聯動的保障機制

新冠肺炎疫情極大地考驗了我國各地城市應急管理系統的實戰能力。同時，我國應急管理工作重心需逐漸從傳統的響應處置提前到備災上，相應地對公共管理和城市治理本身而言，應提高城市自身的“承災能力”和“自恢復能力”[27]137。結合國外韌性城市公共管理中“綜合（integrated）視角下的公共治理與政府決策、基于資源富余（resourceful）的城市可持續發展、基于合作包容（inclusive）的社會協同治理、社會團體參與治理、政府績效考核中的應用”[27]137等方面的經驗，韌性健康開放空間的保障機制主要包含以下3方面。

一是要建立協同管理平臺。公園、廣場、街道、體育場館、學校分屬不同行業部門，防疫設施、市政設施等又分屬不同部門或企業，只有建立統一協調平臺，才能在災時快速預警、快速組合、形成合力，保障基礎設施與防疫等防災工作的順利開展。由于系統的龐大與復雜性，這個平臺還需要通過多次歷練以及采取有效的評估、考核機制，達到改進完善的目的。

二是建立智慧信息化平臺。醫療和公衛網絡都離不開大數據，線上數據和線下數據融合預警，構成一個完整的體系[28]。新冠肺炎疫情期間，政府與高科技企業之間加強協作，建立了基礎信息化共享平臺。在大數據技術支撐下，及時發布交通物流、物資供需、病患路徑、疫情地圖等，為疫情判斷及制定應急策略提供依據。醫院、交通樞紐等開放空間要結合智慧化發展，建立大數據溯源追蹤、網絡就醫、機器人護理、無接觸物流等高科技手段，保障城市災時正常運轉。

三是建立社會公眾參與機制。新冠肺炎疫情中，在物資援助、物流運輸、交通援助、社區管理等各層面都有志愿者或社會團體的積極參與，發揮了不可替代的作用。開放空間開啟災時功能，需要在相關部門的專業指導下，依托廣大人民群眾和社會團體進行管理維護。因此，在平時也應注重綜合防災的應急演練，提高公眾參與自治防災抗災能力。

疫情疊加災害下更應依靠協同作戰、技術發展，群策群力形成多方聯動的綜合防災保障機制。

4 結語

新冠肺炎疫情還未結束，重大傳染性疾病和各種自然災害也不會消失。韌性健康開放空間是城市有效抵御各種災害的重要組成部分，其科學合理布局、適應彈性功能的設置十分關鍵。應認真總結歷次抗擊疫情等災害的經驗教訓，在韌性健康城市建設引導下，結合新技術發展，進一步探索完善現有綜合防災規劃編制體系與實施機制，提高現有開放空間綜合防災能力。