中小城市引導“慢行回歸”的規劃探索
——以慈溪市中心城區慢行系統規劃為例

張玉潔 ZHANG Yujie

0 引言

隨著新型城鎮化建設的快速推進和國民經濟發展水平的顯著提升，我國城市機動化發展迅速，交通問題日益嚴重。因此，越來越多的中小城市通過構建慢行系統提高城市空間品質[1]，逐步回歸以人為本的城市交通理念。但筆者發現在規劃實施過程中，中小城市普遍存在機動車占用太多道路資源、不注重慢行交通、道路交通系統性差、交通基礎設施不完善等問題，致使慢行交通系統規劃實施難度大，居民慢行出行意愿低，嚴重阻礙了“慢行回歸”。

本文結合慈溪市慢行交通發展，分析影響中小城市慢行系統規劃實施因素，思考提升規劃實施性策略，在該市慢行系統規劃中探索中小城市以實施為導向的引導“慢行回歸”的規劃解決方案。

1 影響中小城市慢行系統規劃實施的因素

1.1 機動化進程快速， 中小城市機動車占用道路資源過多現象突出

近年來，中小城市機動化發展迅速，由于機動車保有量、小汽車出行量的過快增長，城市停車設施供給告急，停車難、路邊違章停車等問題突出[2]。與此同時，在城市道路建設、改造時通常優先保障機動車的通行空間，使機動車占用過多道路資源[3]，造成對慢行交通的忽視。

慈溪的現狀數據已反映出這一現象的嚴重性。截至2015年6月，慈溪機動車保有量達到47.66萬輛，年平均增長率為7.31%，增長快速。慈溪中心城區小汽車出行比例達到63.48%，而非機動車出行占比僅為23.38%，遠小于機動車；同時路邊停車位占用慢行空間現象普遍，如三北大街、明州路、青少年宮路、北二環路等道路兩側所布置路邊停車位（見圖1），路內停車位總計約5 500個，占中心城區停車設施約20%，對慢行通行能力及通行安全造成一定的影響。

1.2 中小城市現狀道路系統性差， 老城區、城中村易造成慢行瓶頸， 近期改造困難

許多中小城市普遍存在道路系統性、連續性差的現狀問題，特別是老城區、城中村、城鄉結合部道路不成網絡、狹窄，建筑退界不足，存在較多斷頭路、丁字路，交通擁堵，慢行與機動車混雜，且近期改造難度非常大。因此，慢行網絡易在老城區、城中村、城鄉結合部等區域形成瓶頸，進而影響城市道路系統，特別是慢行系統的連續性、安全性。

圖1 慈溪中心城區機動車路邊停車位分布圖Fig.1 Distribution of roadside parking spaces for motor vehicles in Cixi Downtown

以慈溪建成區為例，老城區已成為整個建成區慢行網絡瓶頸，內部的三北大街、慈甬路、青少年宮路等在內的多條主干路道路斷面形式多樣，每一路段非機動車道寬度均不一致，對非機動車通行的安全、順暢影響較大，下文以三北大街為例（見表1）。

1.3 中小城市交通基礎設施建設滯后

對慢行系統影響較大的城市交通基礎設施包括道路斷面、機動車停車設施、過街設施、非機動車停車設施、慢行與其他交通方式的換乘設施等。中小城市主要存在設施不規范、不完善的問題，如非機動車道或人行道寬度不足、機非隔離設施缺少、過街標識標線缺失、交通信號燈設置不合理、慢行與公交換乘不方便、非機動車停車設施缺乏等。

分析慈溪建成區情況可知存在以下問題：（1）非機動車道或人行道寬度被擠占現象突出，不符合相關規范標準要求，出行安全缺乏保障。（2）公交停靠站多設置在非機動車道上，候車亭則設置在人行道上，占用慢行空間，沒有明確獨立人行道或人行道寬度不符合規范要求道路占到建成區所有道路里程的18.4%（見圖2），嚴重影響市民慢行出行意愿。（3）道路缺乏機非隔離設施，特別是老城區道路和次干路非機動車與機動車混行嚴重。（4）道路交叉口缺乏慢行優先通行設計，信號燈設置不合理，通行效率低下，存在較大安全隱患。

1.4 城市空間布局影響慢行系統網絡構建

按照中小城市的尺度，中心城區規劃一般不超過100 km2，用地布局多為集中式，居民工作和生活空間集中，匹配慢行出行半徑，適合發展慢行交通。城市空間布局如工業區、商業設施、交通樞紐、居住區等，對城市慢行交通出行特征影響大，進而影響城市慢行系統網絡的構建。

當前，慢行出行特征變化較大，尤其是電動自行車占慢行出行比例越來越高，需增加規劃的適應性。據調查，上下班通勤、生活購物、娛樂運動采用自行車（電動自行車）出行的比例較高，城市工業區與居住區、商業區與居住區間的主要聯系道路流量較大，易形成潮汐交通及慢行擁堵，需要加大這些慢行交通廊道寬度。但事實上這部分慢行出行特征卻經常被忽略。

1.5 中小城市慢行出行環境欠缺舒適度

當下，慢行出行環境欠缺舒適度，慢行道只以實現純粹交通為目的，且存在非機動車道路面、人行道鋪裝破損后維護不及時，道路綠化遮陽程度低，道路兩側缺少行人綠化，無法為出行者提供高品質出行感受，慢行體驗差等問題。這是目前困擾中小城市的大問題，也是阻礙“慢行回歸”的重要因素。

表1 三北大街現狀情況一覽表Tab.1 Current situation of Sanbei street

以慈溪而言，建成區步行空間缺乏一體化設計，單調而壓抑。大部分人行道缺乏休憩座椅、綠化小品等人性化設計。慢行系統缺少與沿街立面、水鄉等城市風格特色的融合，也缺少與城市水系、山丘、公園和綠化景觀等的聯系、互動。這些問題使慢行系統成為一個毫無特色、舒適度欠佳的交通空間。

2 提升規劃可實施性的策略

在影響中小城市慢行系統規劃實施的主要因素中，構建慢行系統空間格局、優化慢行網絡、完善交通基礎設施、改善慢行出行環境是提升規劃可實施性的主要著力點。

2.1 處理好機動車與慢行交通的矛盾

（1）轉變規劃思路，重視慢行交通

改變中小城市交通中“重車輕人”的規劃設計思路，平等對待機動車交通和慢行交通，形成各種交通方式和諧共存、有序銜接的城市交通系統。科學處理機動車與慢行交通之間的矛盾，重視慢行交通參與者的安全性，提高慢行交通系統的連續性和便利性，提升中小城市慢行交通服務水平，使慢行成為中小城市主要交通方式。

（2）根據城市特點構建慢行系統空間格局

結合城市空間布局特點和現狀交通調查結果，針對慢行出行特征構建慢行系統空間格局，使規劃更具有針對性和實施性。

中小城市慢行出行特征明顯。以慈溪市為例，慢行交通以通勤為主，自行車交通占比較高。慈溪市城市空間布局中工業區規模大、布局集中，工人使用電動自行車出行比例高，慢行鐘擺式交通特征明顯。規劃結合這些特征合理構建慢行系統空間格局，依托城市發展軸線和主干道打造“兩橫、兩縱”的慢行通廊作為慈溪市中心城區主要慢行空間，便于聯系主要功能組團，串聯各慢行活動密集區和慢行節點（見圖3）。

2.2 優化慢行網絡， 突破慢行瓶頸

（1）優化慢行網絡

合理的網絡是構建良好步行和自行車交通系統的基礎[4]8。針對中小城市道路系統缺乏系統性、連續性的問題，在不影響交通系統整體運行的前提下，通過利用建筑退界、開放空間、取消路邊停車位、優化道路斷面等方式，拓展慢行空間，使網絡密度、間距、設施等級符合規范要求，形成連續、順暢的慢行網絡。

（2）近期以慢行瓶頸改造為突破口

針對中小城市現狀慢行問題突出、近期建成慢行網絡難度大的事實，建議抓住影響慢行網絡構建中的瓶頸如老城區、城中村，規劃近遠期結合，由局部到整體，重點突破慢行交通瓶頸。

在慈溪市中心城區慢行系統規劃中，以老城核心區改造為重點，提出舊城CBD區域慢行系統優化的詳細改造方案，通過重點突破、示范引領，帶動中心城區整體慢行系統優化。

（3）發展公共自行車系統作為引導城市“慢行回歸”的有力措施

中小城市普遍存在慢行交通與其他交通方式銜接不順暢的問題。國內諸多城市公共自行車系統實踐證明，公共自行車是一種很高效的短途出行工具。通過公共自行車系統可有效解決慢行交通與其他交通方式銜接問題，破解出行“最后一公里”難題，滿足居民出行需求，提升城市慢行出行的吸引力。

2.3 明確城市交通基礎設施建設標準

（1）標準化指引

完善的城市交通基礎設施是慢行交通發展的有力保障。對影響慢行交通連續、安全的城市交通基礎設施進行規范，對不同等級、類別的步行道、自行車道提出建設標準，標準化指引，便于慢行系統與其他相關交通系統銜接，將慢行系統的設計理念逐步落實到城市各層次規劃建設中，強化規劃空間落地。

（2）精細化指引

圖2 慈溪中心城區道路人行道寬度分布圖Fig.2 Pavement width in Cixi Downtown

圖3 慈溪中心城區慢行系統空間布局規劃圖Fig.3 Spatial layout plan of non-motorized traffic system in Cixi Downtown

城市主要道路斷面、道路交叉口、慢行過街設施、交通穩靜化設施、慢行與其他方式銜接、換乘設施公共自行車租賃點等慢行基礎設施受到場地條件等要素的制約比較難有統一的標準， 可采取精細化指引[5]，理清城市現狀情況和規劃導向，分門別類針對性地進行指引，提升規劃可實施性。

2.4 打造特色慢行系統， 改善慢行出行環境

中小城市由于基礎薄弱，慢行出行品質的整體提升難度大、周期長，因此打造特色慢行道或慢行微系統等方式較為切合實際。同時結合城市資源環境特色規劃線路，注重慢行道路的活力與趣味性[6]8，逐步改善整體慢行出行環境，提升慢行出行環境品質。

慈溪市結合城市綠道網絡打造特色慢行系統，強化中心城區內各類公園綠地、水系、防護綠地、廣場之間的聯系，凸顯慈溪江南水鄉特色和城市人文底蘊，引導市民至中心城區綠色開放空間的出行，為市民慢行提供多樣化路徑選擇，極大改善慢行出行環境。

3 規劃實施方案

當前，慈溪市面臨著中小城市交通發展的普遍困境，如老城區主干路不足、道路等級低、重道路機動車交通規劃、輕道路環境功能規劃、交通管理滯后等，均是影響慢行系統規劃實施的主要因素。慈溪市中心城區慢行系統規劃以實施為導向，通過切實可行的改善措施和實施方案，打造一個安全、舒適的慢行空間，以期優化慈溪交通結構，引導市民“慢行回歸”。

3.1 突破慢行瓶頸， 重點改造舊城CBD， 打造城市標志性慢行活動密集區

規劃通過對舊城CBD慢行系統的整體優化，突破老城區慢行瓶頸，改善慢行活躍區交通組織，將其打造成城市標志性慢行活動密集區。

（1）舊城CBD概況及慢行活動特征

舊城CBD位于慈溪市中心城區老城中心，面積約1.0 km2，滸山江、大塘江貫穿該片區，擁有較多綠地、廣場，現有景觀環境良好，以商業、文化娛樂、休閑、居住為主要功能（見圖4），包括解放中街商業步行街、上林坊商業區等商業設施，是中心城區商業中心之一，慢行活動活躍。區域內慢行人群主要為購物者和區內居民，慢行出行目的以購物、休閑、通勤為主。道路網密度高，達到9.41 km/km2，與城市其他功能組團聯系便捷。局部有機動車單向通行和機動車禁止通行的交通管制措施。但該區域仍存在交通組織欠合理、對慢行保護不夠、非機動車停車位不足且分布不均衡等問題（見圖5）。

（2）慢行優化設計方案

圖4 舊城CBD現狀用地圖Fig.4 Current land use in old CBD

根據舊城CBD的功能布局特點、道路交通問題、慢行活動特征，規劃將其打造成以時尚活力、休閑生活為特色的高品質慢行街區，以步行為主兼具自行車通行，貫徹“慢行絕對優先”的設計原則。具體優化設計從以下3方面入手。

一是構建慢行保護圈，賦予慢行優先權。由小后山路、天九街、新市路、水門路圍合而成慢行核，在該區域內禁止機動車通行，賦予慢行最高優先權（見圖6）。充分利用建筑退界拓展道路空間，加密支路網，支路每條機動車道寬度控制在3.25—3.50 m，所有道路禁止路邊停車，交叉口均為停車讓行交叉口。

二是優先保障慢行活動，激發舊城CBD活力。完善慢行過街設施，劃定慢行過街等待區，設置行人、非機動車專用信號燈，優先保障行人過街。均衡布局非機動車停車位，通過公共自行車租賃點解決“最后一公里”問題[6]7，方便其他交通方式與慢行的接駁與轉換。用減速帶等措施限制機動車通行速度，完善機非隔離設施（見圖7）。

三是改善慢行空間與環境設計，打造城市標志性慢行活動密集區。通過設置雕塑、城市家具、拓寬人行道等方式加強節點與主入口的標識與引導；通過慢行路徑與公園、濱水綠地、廣場等開放空間的結合，增加慢行吸引力；通過對慢行空間與環境要素的整體性設計，包括鋪裝、燈具、街道家具、小品、色彩、夜景、植物、標識系統等，融合商業特色和歷史文化內涵。

3.2 明確慢行網絡建設標準， 引入“標準化”設計指引

（1）慢行道的“標準化”設計指引

圖5 舊城CBD現狀交通系統分析圖Fig.5 Analysis of current traffic system in old CBD

圖6 舊城CBD慢行系統規劃結構圖Fig.6 Planning structure of non-motorized traffic system in old CBD

圖7 舊城CBD規劃交通管制措施圖Fig.7 Planning traffic control measures in old CBD

基于現狀非機動車道、人行道寬度不足，隔離設施缺少，慢行出行安全無法保障等影響慈溪市居民慢行出行意愿的主要問題，規劃對步行道、自行車道分級提出“標準化”設計指引，明確各級慢行道寬度、隔離設施、配套設施、空間與環境設計要求[7]。對綠道則分類提出設計指引，明確各類綠道的寬度、鋪裝、配套設施、空間與環境設置要求；設計需保留實施彈性，突出底限思維，以最低要求保障慢行道的連續性和安全性，同時輔以標準斷面設計意向圖，圖文結合明確慢行道“標準化”設計要求（見表2）。

（2）慢行基礎設施的“見縫插針”式設計指引

受限于城市慢行空間不足的問題，規劃利用建筑退界、建筑之間、行道樹之間、綠化帶、街頭綠地、城市廣場、公園等靈活設置非機動車停車設施、公共自行車租賃點（見圖8）等慢行基礎設施，提出“見縫插針”式設計指引，設施需盡可能小巧、靈活，占地少，利用率高。

（3）交通節點的“規范化”設計指引

交通節點是慢行交通與機動車交通的交匯點，也是沖突點，包括道路交叉口、路段過街。綠道銜接處如何解決好交通節點的交通組織是保障慢行出行安全的關鍵。規劃對主要交通節點形式提出“規范化”設計指引，對幾種主要道路交叉口形式從信號燈設置、信號燈相位、慢行等待區設置、慢行過街設計、標識標牌等方面提出設計指引（見圖9）；對主要道路斷面形式的路段過街從人行橫道設置、自行車過街帶、機動車信號燈和標識標牌等方面提出具體設計指引；對綠道與地塊出入口、城市道路、路段過街等的合理銜接提出設計指引，保證非機動車和行人安全，并提高交通節點的通行效率。

3.3 以綠道網絡構建慈溪特色慢行系統， 打造城市精品慢行道

（1）構建凸顯城市特色、串聯城市重要慢行目的地的綠道系統

規劃梳理慈溪市中心城區水系空間，形成綠道布線的基礎，使綠道網絡契合城市特色生態肌理。同時串聯商業節點、重要公共服務設施、歷史人文景點、公園、廣場、開放空間等中心城區重要慢行目的地。規劃由1條寧波市域骨干綠道、4條城市綠道組成中心城區的骨干綠道網，與“三橫三縱” 6條社區綠道一起構建中心城區布局均衡、層次分明的綠道網絡。

（2）綠道與各類交通方式聯系便捷，豐富慢行出行路徑

表2 慈溪市中心城區各級自行車道設計指引一覽表Tab.2 Design guidelines for bicycle lanes at all levels in Cixi Downtown

圖8 行道樹間的立柱式公共自行車租賃點設計指引Fig.8 Design guidelines for pole-type public bicycle rental stations

圖9 城市道路交叉口設計指引（四塊板與四塊板相交）Fig.9 Design guidelines for urban road intersections(intersection of four slabs with four slabs)

圖10 慈溪中心城區綠道與各類交通方式銜接圖Fig.10 Connection between greenway and other modes of transportation in Cixi Downtown

圖11 新城河東路道路斷面圖Fig.11 Road section of East Xinchenghe Road

圖12 新城河西路道路斷面圖Fig.12 Road section of West Xinchenghe Road

綠道選線時充分考慮與各種城市交通方式（鐵路樞紐、軌道交通、客運樞紐、公共交通、慢行、公共自行車系統等）的銜接（見圖10）。通過綠道這一特色慢行交通系統，在中心城區開辟特色景觀通道，為市民提供多樣化的慢行路徑選擇。

（3）慢行網絡與綠道結合，改善慢行空間與環境

在濱水空間、公園等城市特色空間，將部分綠道與慢行網絡結合設計，如新城河兩岸城市道路較為狹窄，規劃將結合濱河綠地，使綠道和城市道路慢行空間復合設計，一方面提高城市道路、濱河綠地使用效率，另一方面將濱水景觀、綠地景觀融入慢行系統，改善慢行空間與環境，提升慢行出行品質（見圖11-圖12）。

4 結語

在快速機動化背景下，中小城市慢行系統網絡的建設普遍較為緩慢，規劃實施現實障礙較多。但慢行系統規劃建設在提升城市品質、打造全新的生活方式方面具有重要意義[4]36。本文以慈溪市中心城區慢行系統規劃實踐為例，以實施為導向，分析實施難的深層次原因，轉變規劃思路，通過慢行網絡合理化、基礎設施“標準化”設計指引、改造老城慢行活躍區、構建綠道慢行特色網絡等提升規劃可實施性的具體詳細設計方案實踐，探索切實解決當前中小城市面臨的迫切問題，使市民的慢行出行意愿顯著提升，提高城市慢行交通分擔率，為快速機動化過程中的中小城市提供“慢行回歸”的經驗。