縣域單元鄉村振興規劃的編制探索與實踐
——以日照市東港區鄉村振興規劃為例

趙 毅 徐 寧 劉 蕾 ZHAO Yi, XU Ning, LIU Lei

0 引言

2020年是全面建成小康社會目標的實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰的收官之年。脫貧攻堅質量如何，以及小康目標實現得怎樣，很大程度上要看“三農”工作成效。實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的新旗幟和總抓手。2018年9月，《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2020年）》印發，要求“強化規劃引領，科學有序推動鄉村產業、人才、文化、生態和組織振興”。在此背景下，我國學者圍繞鄉村振興的戰略意義[1]、國外鄉村振興經驗[2-3]、振興戰略路徑[4]、五大振興主題[5]等方面進行深入的研究探討，并對規劃編制體系[6]進行經驗總結。例如，基于共生策略構建鄉村振興中的經濟、社會、自然系統[7]，探索因地制宜的鄉村振興路徑[8]，建構鄉村振興實施評價體系[9]等。但總體而言，對于鄉村振興規劃技術方法的總結不多，對于規劃實施路徑的探索則更為缺乏。

在國家鄉村振興規劃體系中，縣域單元是構建鄉村振興新格局的重要空間陣地，是承上啟下的關鍵環節。國家、省、市層面的鄉村振興戰略規劃側重的是綱領性、政策性和指導性，而縣（區）域鄉村振興規劃既是向上對接戰略的規劃，也是向下面向實施的規劃，兼具戰略性、統籌性和實施性。

日照市東港區地處山東半島城市群南翼，是魯西南的重要門戶。在長期“重城輕鄉”的發展導向下，鄉村價值無法彰顯，有限、差異化的投入導致區域發展不均衡，大多數鄉村歷史欠賬較多，基礎設施薄弱、產業效益低下、資源特色不明顯、鄉村治理乏力等現象普遍存在。這些問題既與東港區自身的發展階段相關，也是很多城鎮化加速發展地區面臨的普遍性難題。本文立足東港區鄉村發展的現實問題與挑戰，梳理縣域單元鄉村振興的總體思路，探索縣域單元鄉村振興規劃的實施路徑，以期為其他地區的鄉村振興提供借鑒。

1 東港區鄉村發展的現實問題與特征

東港區位于日照城區西部，總面積約902 km2，下轄3個街道、6個鎮和1個空港經濟開發區，其中涉農街道僅有日照街道。截至2019年底，東港區戶籍人口約70萬人，其中農村人口約52萬人。目前，東港區處于城鎮化加速發展階段，鄉村人口外流仍然是未來一段時期的主要趨勢。同時，近5年東港區三產比重持續增長，但工業產業門類總體偏低且增長乏力，產業轉型升級勢在必行（見圖1-圖2）。而在城鎮化、工業化尚需補賬的關鍵時期，鄉村發展也面臨同步跟進的巨大壓力，具體表現出如下特征。

1.1 區域發展差異顯著， 鄉村復合價值有待挖掘

東港區城區偏于行政范圍東部，鄉村地區表現為東、中、西“非遞進圈層式”發展的特征（見圖3）。這種“非遞進”并非表現為從城區向外依次遞減的形式，而是呈現出“中部較強、東部次之、西部較弱”的分布特點。中部的陳疃鎮、南湖鎮和后村鎮自然生態資源豐富，山水環境優越，鄉村發展投入相對較多，三次產業同步推進；東部的濤雒鎮、日照街道雖然靠近城區，但受城鎮化影響較大，鄉村反而成為進城務工人員的“臥村”，表現出一定的半城市化現象[10]；西部的三莊鎮、西湖鎮“偏內陸”，受交通條件限制，產業發展和設施配套均較為薄弱，短板突出。

在這種“非遞進”圈層結構中，東部近郊鄉村地區還表現出明顯的“燈下黑”現象。日照街道鄉村發展完全依靠城鎮化、工業化的帶動，人口“居鄉兼業”居多，內生發展動力缺乏。與國內大部分城市近郊區的發展路徑類似，撤縣設區在一定程度上凸顯了東港近郊鄉村地區的戰略價值，即承載城市功能外溢的空間場所。但本質上未擺脫“城市中心主義”的思維定式，鄉村自我價值未得到充分重視，甚至在一定程度上剝奪了鄉村作為區域復合價值節點的機遇與可能。

1.2 村莊規模大而集中， 基礎設施“量“”質”不匹配

東港區地形地貌豐富，三面環山，一面臨海，山地、丘陵、平原兼備。西部三莊鎮、中部南湖鎮多為山地丘陵地區，形成龍門崮、駐龍山等山地風景區；中部區域為日照水庫環庫地區，河流水系較多；東部區域為黃海濱海地區，灘涂濕地較多。豐富多樣的地形地貌特征造就不同的村莊聚落形式，例如平地排屋型、城鎮聚合型、庫區散居型和山地散居型。

目前，東港區共有481個村（居），其中涉農村莊402個，平均每個行政村有1—2個自然村①數據來源于東港區農業農村局2020年《東港區農村人居環境整治工作自查報告》。，布局相對集中②張鑑、趙毅等著的《鎮村布局規劃探索與實踐》中指出江蘇省“平均每個行政村自然村數量接近9個”，東港區與之相比村莊相對集中，體現了南北方鄉村空間聚落的差異。。然而相對集中的村莊布局并沒有成為公共服務設施和市政基礎設施配置的優勢。目前，鄉村服務配置表現為典型的“供給主導型”而不是“需求主導型”，重“量”不重“質”的現象普遍存在，部分設施存在過度配置、重復建設，且缺少長效機制，導致后期使用、維護效果不理想。同時，為適應鄉村新載體、新人群等的需要，鄉村服務設施內容及層級體系也應因地制宜地做出合理安排[11]。

1.3 優勢農業與新業態萌芽并存， 新經濟的惠民效應不顯著

山東是全國農業大省，東港區也是農、牧、漁齊頭并進的傳統農業地區。近年來，特色農業的培育成為鄉村產業發展的重點，目前已形成陳疃鎮藍莓、后村鎮茶葉、西湖鎮食用菌等特色產品類型。2016年起，在日照“旅游富市”戰略的引領下，東港區著力促進鄉村“旅游+”項目落地，春風十里文旅創意園、大暖帳詩茶小鎮、花仙子婚慶民俗小鎮、鳳凰措精品民宿等新業態逐漸成長。

然而新的經濟形態對于集體和村民的惠及效應并不明顯。村集體的主要收入來源依然是生態農業、房屋出租和土地流轉3個方面，而全區土地流轉率并不高。大量農民“離鄉離土”的就業情況本質上也未發生轉變，收入構成仍然以外出務工收入為主。

圖1 2012—2016年東港區三次產業結構圖Fig.1 Industrial structure of Donggang District from 2012 to 2016

圖2 2012—2017年東港區規模以上工業企業完成產值Fig.2 Output value of industrial enterprises above designated size in Donggang District from 2012 to 2017

1.4 資源本底優越， 生態保護和文化彰顯壓力較大

東港區東臨黃海，境內有太陽山等主要山體，以及日照水庫、馬陵水庫、付疃河等重要水系，其中日照水庫是日照市主要的防洪樞紐和水源地。優越的生態資源本底必然面臨著生態保護的巨大壓力，具體表現為3個方面：一是生態空間保育范圍廣，全區共涉及水源涵養生態紅線區、生物多樣性生態紅線區、飲用水源保護區等多類生態保護空間；二是生產空間發展限制多，生態保護對產業發展提出諸多要求，產業準入門檻較高；三是生活空間退出難度大，以庫區搬遷為首要工程的居住改善工作正在有序推進，但部分村莊搬遷難度大，搬遷扶貧工作投入大。

東港區是“龍山文化”的重要發祥地，出土的黑陶已有4 000多年的歷史，被中國工藝美術協會授予“中國黑陶之都”的稱號。東港區還是中國太陽文化、海洋文化的起源地之一，有著深厚的歷史底蘊。另外，東港區鄉村民俗文化非常豐富，包括“滿江紅”③魯南五大調之一，被山東省列為第一批省級非物質文化遺產，被文化部列入第二批國家級非物質文化遺產保護名錄。“農民畫”“夾倉捶打樂”等各級非物質文化遺產。然而，隨著城鎮化和工業化的迅速推進，鄉村特色文化尤其是民俗文化面臨著沖擊和挑戰。具體表現為：文化地域標識喪失，文化影響力大幅減弱；文化特色產品缺乏，文化品牌效應不足；文化資源價值轉化率低，無法惠及民生。

1.5 勞動力嚴重外流， 鄉村治理乏力

在城鎮化快速發展過程中，鄉村是主要的人口輸出地區。鄉村人口外流，尤其是大量年輕勞動力進城、進鎮，導致鄉村人口老齡化、鄉村環境空心化問題日益加劇。據統計，2017年底，東港區鄉村地區60歲以上人口占鄉村總人口的21.5%④數據由日照市東港區公安局提供。，遠高于國際老齡化社會標準，表現出嚴重的人口老齡化態勢。由于中青年人口外流，老齡人口難以維護良好的居住品質，造成鄉村房屋長期空置或衰敗。同時，空心化的鄉村物質環境又很難吸引人口回流，繼而形成惡性循環。

鄉村人口結構的異化導致村莊活力逐漸喪失，由此帶來一個更深層次的問題，即鄉村治理的乏力。具體表現為：基層組織總體老化、弱化，缺乏凝聚力和向心力；制度政策機制不全，人才扶持、鄉村建設與運營等制度尚未完全建立；村民自治組織、農村集體經濟組織的章程初步建立，但自治積極性和自治能力較低。

2 東港區鄉村振興的總體思路

2.1 主要思路

基于東港區鄉村發展階段和特征問題，在國家鄉村振興戰略和日照市鄉村振興總體部署下，圍繞戰略目標任務，確立以目標導向和問題導向統籌鄉村發展的思路。立足縣域單元承上啟下的地位和作用，東港區鄉村振興規劃編制的首要工作是對上梳理國家、省、市層面提出的綱領性、政策性和指導性要求，對下整合縣、鄉鎮層面的項目實施訴求，統籌部門實施安排。研究構建規劃總體框架，圍繞“目標愿景謀定位、戰略格局塑藍圖、鄉村分區劃空間、村莊分類定載體、產業振興夯基礎、生態振興保本底、人才振興激活力、文化振興展新風、組織振興強保障、城鄉融合促民生、試點先行摸經驗、分層導引抓落實”等12項重點內容，探索一條匹配東港的鄉村振興“定制”之路（見圖4）。

2.2 重點策略

2.2.1 戰略化格局為引領，重塑發展藍圖

通過建立功能依存、互為補充的新型城鄉關系，打破“以城鄉論品質差異、以規模論標準差異”的思維，代之以“供需平衡”的宗旨配置各類要素，從根本上破解“供給主導”下量、質失衡的問題，推進城鄉價值實現。

基于城鄉發展單元構建“戰略藍圖”。以人的城鎮化為核心，以基本公共服務均等化為支撐，建立以小城鎮、特色小鎮、田園綜合體、現代農業發展區、風景旅游區、濕地保護區等為特色體系的城鄉發展單元，各自承擔不同的發展功能，共同構成全區鄉村振興戰略的總“棋盤”。

2.2.2 差異化分區為引導，彰顯區域特色

充分尊重和彰顯區域差異，綜合分析城鄉關系、山水形態、生態保護、產業發展和生活空間，劃定空間分區，并引導不同片區承擔不同的改革職能、發展功能和特色功能。東部片區包括日照街道、濤雒鎮和后村鎮東部，打造城市近郊休閑經濟和田園生活發展區。中部片區包括南湖鎮、陳疃鎮和后村鎮西部，打造以生態涵養為基礎的特色產業和宜居生活發展區。西部片區包括三莊鎮和西湖鎮，打造有機農業與山地休閑旅游發展區。

2.2.3 類型化村莊為載體，統籌均衡發展

圖3 東港區鄉村“非遞進圈層式”發展格局Fig.3 Rural development pattern of 'non-progressive circle' in Donggang District

圖4 東港區鄉村振興規劃總體框架Fig.4 General framework of rural revitalization planning in Donggang District

對村莊進行體系化分類，主要有3個目標：一是促進多元發展，通過多種發展模式的引導，培育鄉村發展動力，形成持續帶動的有效途徑；二是改善民生服務，通過村莊分級，引導公共服務設施精準配置，全面覆蓋并顯著提升鄉村基本公共服務水平；三是引導建設，通過村莊分類，以差異化的建設標準引導鄉村建設，實現全域鄉村建設協調統籌推進。

3 東港區鄉村振興的實施路徑

3.1 聚焦五大振興， 推動系統發展

3.1.1 產業振興：破解產業瓶頸，以“三鏈重構”撬動產業潛能

產業振興是鄉村振興的物質基礎。針對日照市級經濟實力相對薄弱，新經濟惠民效應不顯著的問題，東港區鄉村振興的關鍵是充分夯實農業產業基礎，并持續培育新經濟、新業態，形成鄉村產業新體系，延展并做強惠及民生的產業環節，最大限度撬動鄉村產業潛能。規劃從東港農業基礎出發，做足“三鏈重構”文章，構建全環節提升、全鏈條增值、全產業融合的現代農業產業體系、生產體系、經營體系。

“三鏈重構”指的是產業鏈相加、價值鏈相乘、供應鏈相通（見圖5）。產業鏈相加，即通過延伸整合產業鏈條，培育和發展農商產業聯盟、農業產業化聯合體等新型產業鏈主體，打造一批產加銷一體的全產業鏈企業集群；價值鏈相乘，即通過打造提升價值鏈條，加快農產品初加工發展，提升農產品精深加工水平，開展農業產業化示范基地創建活動；供應鏈相通，即通過創新優化供應鏈條，推動市場流通體系與儲運加工布局有機銜接，鼓勵供銷、郵政、快遞和大型商貿物流企業在農村地區經營布局，全面打通農產品流通“最初一公里”。

完善“三鏈重構”支撐保障體系，立足縣域經濟投入相對有限的現實基礎，提升財政支農精準度，撬動多維資本提振鄉村經濟。具體而言，一是建立城市反哺機制，堅持城鎮化與鄉村振興兩手抓，全面優化城鄉資源配置；二是創新自我造血模式，結合鄉村自身優勢，培育壯大新型經營主體，大力發展農業龍頭企業、農民合作社示范社、家庭農場示范場等鄉村經濟組織；三是擴大社會投資途徑，充分發揮國有企業等平臺的資源優勢，鼓勵各類鄉賢返鄉創業，同時探索完善人才培養引入體系、土地資源整理模式和投融資保障機制。

3.1.2 生態振興：立足“山海田園”基因，推動生態功能實現

生態振興是鄉村振興的內在要求。針對東港區生態保護壓力大的現狀，規劃以堅持綠色發展為目標，聚焦全域“山、海、林、田、水”5大生態要素，制定“構建生態保護格局、鄉村生態保護與修復、治理提升鄉村生態系統、推進工業綠色發展和強化生態治理措施”5項戰略措施，最終形成“三區、七流域、多點”的生態網絡體系。

以項目為抓手是鄉村生態振興的重要實現形式。規劃明確10個林業會戰工程、10個水利會戰工程、7個碧海行動工程，1個水源地保護工程、5個山體修復工程、9個節水保水工程和10個綠色節能試點村認定工程等7項重點工程項目，通過“措施+目標+工程”的方式，細化工程內容，強化工程落實（見圖6）。

3.1.3 人才振興： 釋放人才資本效能， 引導人才回鄉“三海”計劃

人才振興是鄉村振興的關鍵。針對鄉村人口外流和人才不足的現狀，規劃以引進、培育、轉化、保障為著力點，以“吸引人、培養人、造就人、留住人”為實施路徑，面向不同類型人才，創新性開展“紅海計劃”“藍海計劃”“山海計劃”，打造一支多層次、有情懷、有擔當的鄉村振興人才隊伍。

“紅海計劃”聚焦領軍人才，瞄準專業技術人才與行業精英，遴選緊缺高端人才，挖掘優秀企業家或優秀農業經營主體帶頭人，引進專業技術職稱人才，搭建“梯度雁陣”結構性人才隊伍；“藍海計劃”聚焦鄉村實用人才，重點培養和造就農業技術人才、專業科技人才和管理人才；“山海計劃”聚焦全民回鄉人才，以鄉情鄉愁為紐帶吸引本籍人才回鄉創業就業，引導和鼓勵他們成為新型農業經營主體，培養一批新業態建設能手（見圖7）。

3.1.4 文化振興： 構建鄉風文明體系， 重塑東港文化標識

文化振興是鄉村振興的重要基石。針對東港文化彰顯不足的問題，規劃重塑東港文化標識，大力挖掘鄉村文化功能、提升鄉村文化價值、增強鄉村文化吸引力，并不斷提升鄉村社會文化程度。規劃從內涵彰顯、載體打造、行動落實3個環節，通過傳承發展4大優秀傳統文化，完善提升3級文化設施載體，實施7項文明創建行動，全面重構地區鄉村文化體系。

圖5 產業振興“三鏈重構”模式圖（以農產品種養為例）Fig.5 Reconstruction model for industrial revitalization (for cultivation and agricultural products)

圖6 生態振興“措施+目標+工程”實現路徑Fig.6 The realization path of measures-objectives-projects for ecological revitalization

傳承發展優秀傳統文化，聚焦東港區特色太陽文化、龍山黑陶文化、海洋文化和民俗文化，通過保護與彰顯、傳承與扶持、創新與拓展“三步走”，擴大傳統文化的影響力。文化保護與彰顯是通過太陽文化小鎮、龍山黑陶藝術村、農民畫展館、海洋牧場區等文化載體的打造，將非物質文化通過物質空間呈現，并形成文化標識。文化傳承與扶持是通過文化發展協會、工作室、培訓學校等專業機構的設置，以及鄉土文化傳承人的培育，延續地域特色文化脈絡；文化創新與拓展是通過文化交流、創作、競賽等多種活動的舉辦，豐富文化內涵和形式。

完善提升文化設施載體，構建區、鎮、村3級公共文化服務體系，著力建設區級7大文化基地、鎮級文化超市5項工程和村級文化盛宴5項工程，促進城鄉文化設施文化資源一體化共建共享，增強鄉村農民生活幸福指數。

實施鄉風文明創建行動，進一步深入鄉村基層生活，通過踐行鄉村文化陣地工程、移風易俗行動工程、文明村鎮創建工程、最美家風示范工程、鄉風民風評議行動、四德評議宣傳工程和農村志愿服務工程等7項內容，提升農村精神風貌，提高鄉村社會文明程度，煥發鄉村文明新氣象（見圖8）。

3.1.5 組織振興： 提升鄉村治理能力， 踐行“雙紐帶”自治模式

組織振興是鄉村振興的根本保障。城鎮化進程中，大范圍的人口流動導致傳統鄉土中國建立在血緣基礎上的家庭觀念逐漸淡化，以業緣和地緣為基礎的人際關系遭受強烈沖擊[12]。針對鄉村治理乏力的困境，東港直面鄉村人群構成的現實，以實現鄉村治理體系和治理能力現代化為目標，創造性提出基于“業緣”和“聚緣”的“雙紐帶”鄉村治理模式，加強基層黨組織建設、健全完善鄉村自治制度、推動法治鄉村建設、提升德治水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體系。

“雙紐帶”自治模式是指基于鄉村“聚緣”和“業緣”形成雙重自治形式。“聚緣”是傳統宗族治理模式的拓展，依托于鄉村熟人社會體系，以鄉村自治“三會”為核心主體，鼓勵農民、鄉賢等多元主體的參與，推動鄉村聚落治理模式的創新。“業緣”則是以產業為紐帶的治理模式，強調依托現代農業產業體系的建立，推進治理創新與升級，促進產業主體多要素的有效組織與協調推進。具體組織模式以農業開發區或其他產業組織為主體，以特色產業載體和產業發展模式為契機，推動鄉村治理的重構（見圖9）。

3.2 培育多元載體， 提振內涵發展

規劃以多元載體的系統思維，抓住鄉村新經濟新業態萌發趨勢，形成“產業融合載體+小城鎮職能載體+村莊分類載體”的3大載體體系，以載體打造為契機，撬動全域內生可持續發展，實現城鄉一體化、網絡化、融合化。

夯實多元產業融合載體，探索“現代農業產業園+田園綜合體+特色小鎮”的多元模式，融入龍頭企業、生產基地、合作社、家庭農場、農戶等多元經營主體，大力發展農業種養、農產品加工、銷售、旅游休閑、創意科研等多元產業，實現現代農業產業體系、生產體系全面升級。

充分賦能小城鎮職能載體，強化小城鎮在鄉村振興中的帶動作用，引導城鎮等級功能向特色功能轉變，分類建設綜合服務型和生態宜居型兩類城鎮，引導城鎮高質量發展，重塑城鄉融合的新局面。

細化村莊分類載體，促進鄉村基本公共服務改善和村莊居民點空間優化⑤趙毅在“2017城市群協同治理論壇”中提到，促進鄉村基本公共服務改善和村莊居民點空間優化是城鎮化進程中城鄉統籌需要回答的重要問題，符合東港區城鄉發展階段的要求。，提升設施配置效率。針對基礎設施“量”“質”不匹配的問題，呼應國家鄉村振興戰略的要求，將村莊分為集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類和其他一般村，并制定相應的分類標準和公共服務設施配建要求（見圖10，表1）。

3.3 落實先行示范， 探索引領發展

“試點先行，逐步推廣”是我國改革開放以來的基本經驗，也是國家推行改革的重要模式。東港作為轉型發展地區，不能僅靠外來經驗發展鄉村，更重要的是探索“本地經驗”。另外，與大部分縣域經濟單元一樣，東港經濟實力相對有限，依靠政府大規模投入鄉村振興的難度較大。因此，采用分階段先行先試的發展方式撬動全域發展可能是縣域單元鄉村振興的必經之路。

圖7 人才振興“‘三海’計劃”模式圖Fig.7 Model for talent revitalization

圖8 鄉村文化體系建構“三步走”示意圖Fig.8 Construction of rural cultural system

圖9 組織振興“雙紐帶”模式圖Fig.9 Model for organizational revitalization

圖10 3大載體體系構成圖Fig.10 Composition of three carrier system

日照水庫及馬陵水庫環庫區域自然生態要素豐富，基礎設施建設扎實，新型業態先行萌芽，政策資金投放密集，是鄉村發展最具活力的地區，是東港區現階段鄉村發展的“排頭兵”。在規劃的建議下，東港區設立日照環庫生態試驗區（以下簡稱“試驗區”），承擔鄉村振興示范作用。試驗區范圍以日照水庫、馬陵水庫周邊區域為主，包括陳疃鎮、南湖鎮等鄉鎮的沿庫鄉村地區，面積約273 km2。

3.3.1 明確先行示范的目標與布局

試驗區是實施鄉村振興戰略的先行起步區、重點建設成效區和綜合改革探索區，是東港區鄉村振興具有前瞻性的戰略抓手。試驗區的發展根植于東港獨特的山水田園基底，以優勢特色農業為內核，以休閑旅游業與現代綠色農業為導向，以提升區域內產業發展的核心競爭力為主線，以提高村民生活品質與經濟收入為根本出發點，打造集高品質農業生產、鄉村休閑旅游、山水康養度假、農業教育研發、農產品加工、鄉村創意產業于一體的山水丘陵田園鄉村發展區（見圖11）。

規劃試驗區為“兩核、一帶、三軸”的空間結構。其中，日照水庫和馬陵水庫構成兩大主體生態核心，以生態保育、生態經濟和休閑經濟為主，著力發展新型業態。山海西路發展帶以山海西路為依托，打造為景觀大道、產業大道、鄉旅大道，串聯一系列重要的鄉村振興載體，提升農業產業融合發展格局。石寨河休閑農業軸、南湖河農旅發展軸和馬陵河休閑運動軸是試驗區重要的示范性增長極（見表2）。

3.3.2 開展先行試點“七項示范工程”

試驗區基于先行區的綜合優勢，瞄準前瞻性的發展目標，先行摸索，重塑城鄉關系新局面，重點深化農村制度性改革，創新資源要素支撐，建立健全工作推進機制和規劃實施機制，保障鄉村振興健康有序進行。在試驗區率先開展“七項示范工程”，聚焦鄉社、鄉民、鄉業、鄉旅、鄉貌、鄉風、鄉治，為東港區全面開展鄉村振興探索切實可行的“先行經驗”（見表3）。

3.4 強化規劃落地， 保障有序發展

3.4.1 從戰略走向實施的內容體系

規劃構建“戰略—銜接—戰術”的內容體系，真正實現從戰略走向實施，強化規劃的落地性。戰略層面，立足全區謀定戰略框架、部門權責和空間安排；銜接層面，立足鎮域制定“一圖兩表”，從產業、生態、人才、文化、組織等方面，對每個鎮的鄉村振興提出發展目標和管控要求；戰術層面，立足抓手安排項目、工程和計劃，有序引導規劃落實（見圖12）。

表1 村莊公共服務設施配建要求Tab.1 Requirements for public service facilities in different villages

表2 試驗區3大示范軸線空間結構及功能Tab.2 Spatial structure and function of three demonstration axes in the experimental area

3.4.2 管控與引導雙管齊下的實施傳導體系為強化縣域層面鄉村振興規劃的實施性，規劃將全域振興戰略進行有效分解對應，以鎮（街道）為單位編制實施導則，采用“一表兩圖”的方式明確各鎮鄉村發展定位、振興路徑、村莊體系、產業引導和振興布局，并對各鎮近期重點實施項目和中遠期發展愿景進行引導。“一表兩圖”的內容兼顧管控性和引導性，可有效地將實施責任細化落實，明確鎮層面鄉村建設抓手，為下級鄉村振興規劃編制與實施提供指導。

圖11 日照環庫生態試驗區空間結構示意圖Fig.11 Spatial structure diagram of Rizhao ecological test area around the reservoir

3.4.3 編制與實施權責同授的成果體系

規劃編制形成“部門協作、鄉鎮參與、互動統籌”的多主體共謀的編制模式。在此模式下，部門及時反饋信息并提供部門工作方案，鄉鎮（街道）明確自身發展訴求和發展設想；而規劃編制單位只是作為主體之一，與牽頭部門（農委）緊密聯合成立工作小組，統籌推進規劃編制進程。

規劃編制單位與農委聯合共商的1套總體戰略規劃、部門和鄉鎮（街道）梳理匯編的3年行動計劃（規劃編制單位參與）和主要部門制定的5大工作方案。相關部門和鄉鎮等首先是規劃實施主體，同時也是編制的參與主體，他們的參與可有效規避信息整合不全、重點把控不準、可操作性不強等問題（見圖13）。

表3 “七項示范工程”具體內容Tab.3 Specific contents of 'seven demonstration projects'

圖12 東港區鄉村振興規劃的實施內容體系Fig.12 Implementation of rural revitalization planning in Donggang District

圖13 東港區鄉村振興規劃的組織模式和成果體系Fig.13 Organization mode and achievements of rural revitalization planning in Donggang District

資料來源：筆者自繪。

4 總結與思考

4.1 總結

2020年6月，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議了《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》，從立法層面保障鄉村振興的實施，標志著鄉村振興工作進入更加深入的時期。縣域單元是鄉村振興規劃體系中承上啟下的關鍵環節，具有戰略性、統籌性和實施性。東港區作為城鎮化加速發展地區，在鄉村振興背景下面臨的問題與挑戰具有一定普遍性，對于其鄉村振興路徑的探討也具有較強的現實意義。

本文從東港區鄉村發展的問題和特征出發，聚焦戰略化格局、差異化分區、類型化村莊3大策略，構建了一套“聚焦五大振興、培育多元載體、落實先行示范、強化規劃落地”的鄉村振興規劃實施路徑。研究過程中探索的產業發展“三鏈重構”機制、人才回鄉“三海”計劃、文化體系建構“三步走”“雙紐帶”鄉村自治體系、先行先試“七項示范”等模式直面東港區實際問題，或可為其他地區的鄉村振興規劃與實踐提供啟發。

4.2 思考

結合東港區地方實踐，本文認為還有以下3個方面有待進一步探討。

一是構建完善的規劃體系，明確各層面工作抓手。縣域鄉村振興規劃本身還遠不能完全滿足鄉村發展的多樣需求，需要構建一系列管控、引導和實施的規劃體系。管控類規劃主要指國土空間規劃和“多規合一”的村莊規劃，其核心是解決土地發展權問題；引導類規劃指根據實際需要，靈活地針對全域進行發展統籌與布局，起到必要的研究和支撐作用；實施類規劃則以具體的空間范圍為對象，考慮村民意愿和財力等因素，對具體的實施項目作出安排。

二是切實解決發展困境，優先破除“卡脖子”問題。鄉村振興實施過程中存在諸多瓶頸問題，包括如何推進村民有序市民化、實現宅基地價值激活，如何發揮國有、社會資本對鄉村發展的支撐力等。而促進人、地、財要素的有序流通，完善土地、產業、農民進城入鎮落戶等相關政策，可能是切實解決當下困境的關鍵。

三是關注城市近郊鄉村的融合發展。城市近郊鄉村作為城鄉融合的前沿地區，是城鎮化與鄉村振興的重要合力點。在當前新型城鎮化發展階段，需要從城鄉關系、要素配置、功能互動、人員流動、產業互促等方面持續深化研究。