宅基地“三權分置”下鄉村主體性變遷與規劃變革研究*

盛鈺仁 羅震東 SHENG Yuren, LUO Zhendong

0 引言

具有公共政策屬性的空間規劃本身就是制度的延伸與體現，而制度一旦變遷，必然要求、引致規劃理論與方法的調整甚至變革。20世紀50年代以來長期存在的城鄉關系全方位、多要素的不平等[1]，導致城鎮化進程中“城市本位”[2]觀念異常牢固，鄉村基本從屬性地充當著國家現代化、城鎮化進程的“穩定器”和“蓄水池”[3]。由于缺乏強勁的發展需求和動力，鄉村規劃的價值和意義并不凸顯。21世紀以來，隨著新農村建設、城鄉統籌尤其是鄉村振興等一系列國家重大戰略與政策的制定與實施，鄉村的價值和定位開始發生巨變，鄉村規劃的價值和意義日益凸顯。以“鄉村規劃”為關鍵詞查詢知網歷年的相關文獻可以看到，全國各地的實踐與相關研究如雨后春筍般涌現，尤其是黨的十八大以來相關成果快速增長（見圖1）。然而梳理當前的研究成果可以發現，針對鄉村制度變革的規劃理論與方法的研究較為滯后[4]。一方面，“城市本位”的觀念慣性使得大量規劃師普遍先驗地帶著城市規劃的邏輯和路徑，將鄉村空間等同于簡化的城市或者城鎮空間，常常忽視鄉村的制度變遷與社會變遷。另一方面，隨著中國城鎮化、信息化進程的不斷推進，鄉村產權制度不斷改革，鄉村規劃的服務對象日益呈現出動態、多元的特征，規劃“為誰而做”的困惑日益凸顯，亟需基礎性理論方面的思考與破解。

鄉村規劃為誰做的困惑，實際上反映的是當前對鄉村主體性認知的模糊。2019年中央五部委聯合發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）指出，各地要緊緊依托村黨組織和村民委員會開展村莊規劃編制工作，要充分發揮村民的主體作用，充分聽取村民的訴求，獲取村民的支持[5]。《意見》的導向非常明確，村民主體的概念也符合黨一貫堅持的“群眾觀點、群眾路線”方針。然而在具體的規劃編制過程中，村民主體的概念會變得復雜且不可操作。因為隨著鄉村土地“三權分置”改革正式進入操作層面，在鄉村擁有產權的主體日益多元。尤其是宅基地“三權分置”的制度改革①2018年中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年中央“一號文件”）從國家政策層面正式提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，這是繼承包地“三權分置”之后，中國農村土地產權制度的又一次重大改革。，即將宅基地的權利結構由“集體享有宅基地所有權—農戶享有宅基地使用權”的“兩權分離”結構轉變為“集體享有宅基地所有權—農戶享有宅基地資格權—農戶或者流轉受讓主體享有宅基地使用權”的“三權分置”的全新結構[6]。宅基地由兩權逐步走向三權的過程中，鄉村產權主體必然呈現多元化、復雜化趨勢，這時的“村民”是僅指農戶，還是農戶和流轉受讓主體共同構成的整體？農戶與受讓主體之間的結構關系又是怎樣？顯然，這些基礎理論問題如果不梳理清晰，必然導致鄉村規劃面臨更大的困境。

鄉村規劃看似是對鄉村空間的設計與安排，實質是對鄉村主體行為的規范與引導。宅基地“三權分置”改革雖然才進入正式操作層面，但在經濟發達地區的鄉村，如淘寶村、網紅村等，其“試點”或“私下”的宅基地產權交易行為已經非常普遍、頻繁，亟需有相應的空間規劃和政策的管制與規范[7]。面對國家深化改革的要求和地方發展的迫切需求，城鄉規劃研究必須直面這一重大鄉村制度變革所帶來的主體性變遷問題，前瞻性地做出科學的分析與預判，這樣才能更好地服務鄉村的發展與建設。基于此，本文結合我國鄉村當前發展的實際，嘗試從制度變遷的視角，推演宅基地“三權分置”改革可能帶來的鄉村主體性變遷類型，進而針對不同的鄉村主體性探討鄉村規劃理論與方法變革的方向與重點。

1 產權、主體性與鄉村

1.1 趨勢與假設

馬克思主義認為主體性是人作為實踐的主體，在對客體進行實踐的過程中所表現出來的積極性、主動性和創造性[8]。實踐將主體與客體聯系起來，賦予主體性全新的內涵。關于農民的主體性，許多學者從歷史和現實的多維視角拓展了農民主體性的豐富內涵[9-11]。基于眾多的研究，從產權和鄉村土地制度視角，本文認為鄉村主體性是鄉村個體所組成的群體在對鄉村時空中所包含的一切產權關系進行能動實踐和干預過程中體現出來的積極性和創造性。

產權是由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系[12]，明晰的產權決定明晰的行為。自古以來，鄉村最重要的行為關系就是土地的產權。土地的權屬界定了人們對于土地使用的互相認可的準則，它的具體表現就是鄉村的土地制度。新制度經濟學認為，真實世界永遠都不會存在交易成本為零的情況，因此關于產權的清晰界定異常重要。土地產權制度的僵化落后必然導致鄉村要素流動的交易成本過大，阻礙人口的自由遷徙[13]與城鎮化的良性發展[14]。尤其在城鄉生活水平差距逐漸縮小的東南沿海地區，“城里人”來到鄉村，促進了農村的現代化[15]，卻無法獲得集體身份并保障屬于自己的權益。隨著人口在城鄉之間持續、高頻遷徙的需求愈加強烈，相關制度的落后必然導致鄉村主體的模糊與主體性的喪失。

當前國家進行的一系列土地制度改革和鄉村土地確權工作就是為了重塑鄉村土地的產權關系。讓原本模糊僵化、不可分割、不可轉讓的土地產權屬性重新變得完備、清晰、可分割、可轉讓，從而盤活整個鄉村大量囤積的閑置土地資產以及依附其上的其他資產，激發鄉村發展的活力，激活鄉村主體性。可以預見，隨著鄉村土地制度改革的進一步深化，尤其是宅基地“三權分置”改革與進一步市場化探索的推進，未來將有更多城鄉個體能夠合法地獲取鄉村土地的部分產權而成為鄉村主體的一份子。明晰的產權必然促成明確的鄉村主體，鄉村主體性將逐漸回歸。此時鄉村規劃所面臨的“為誰規劃”的困惑雖然會迎刃而解，但也將面臨一個主體構成愈加復雜的局面。結合《意見》給出的價值取向，鄉村規劃應該為共同擁有村莊產權的主體服務，那么鄉村規劃首要的任務就是去尋找主體，并理清鄉村的主體性。

1.2 分析框架

著眼于鄉村土地制度、產權以及主體內在的邏輯關系，結合當前政治經濟發展的大背景，本文試圖構建“制度—產權—主體”的分析模型（見圖2）。模型的要點為4個方面：①政治經濟體制決定適應時代發展的城鄉土地制度，并深刻影響產權主體在城鄉之間的流動；②土地制度界定土地權屬關系，產生產權主體；③主體性在產權主體中的不均衡分布導致鄉村空間話語權由產權主體向權力主體轉移；④掌握空間話語權的權力主體凝聚并發揮鄉村的主體性，主導鄉村的規劃與建設。產權主體是依據土地產權關系明確界定出來的群體，權力主體則是主體性在產權主體中不均衡分布的結果。

圖1 鄉村政策價值導向下的相關科研成果產出Fig.1 Researches under the guidance of rural policies

圖2 “制度—產權—主體”分析模型Fig.2 "Institution-property right-subject" analysis model

基于理論模型的推演可以看到，村莊的產權主體是會發生變化的。村莊的主體性也并非均勻地分布在產權主體手中，而是隨著產權主體的變遷和主體之間的競爭互動逐漸集中于權力主體手中的。產權主體的多元化會導致主體之間矛盾競爭的復雜化。矛盾的產生、沖突、解決和衍生新矛盾的過程，就是空間話語權和主體性由產權主體不斷向更有競爭力的權力主體轉移的過程。可以預見，隨著我國城鎮化的不斷演進和相關制度的不斷完善，權力主體結構會逐漸形成動態的穩定。基于這一理論模型，本文審視“三權分置”下鄉村多元主體發展的可能情境和鄉村主體性變遷的趨勢，進而對鄉村規劃的理念、方法和機制的變革提出相應的判斷。

2 “三權分置”下鄉村主體性的變遷

宅基地的“三權分置”改革最具影響的內容就是界定并開放了使用權。“三權”中所有權屬于集體，集體相對穩定和客觀存在的屬性使得集體和宅基地所有權這對關系牢固地扎根于鄉村之中。資格權是村民從集體經濟組織那里申請獲得宅基地的權利，也是村民作為村集體一份子而自然擁有的權利，產權界定清晰，也能夠保持長期穩定。使用權屬于宅基地和其上房屋的實際使用者，可以是村民，也可以是與村民簽訂協議的外來承租者。使用權的放活使得資格權主體和使用權與使用權主體之間的關系變得更加豐富，直接影響鄉村主體性的構成。根據當前鄉村的具體實踐，本文將資格權與使用權的兩權主體關系分為：資格權與使用權合一、資格權與使用權分離、資格權和使用權混合3種情況。基于“制度—產權—主體”的分析模型，下文將分別探討3種產權關系主導下的鄉村主體性的變遷趨勢。

2.1 資格權與使用權合一下的鄉村主體性

宅基地的資格權和使用權合一就是鄉村主體同時擁有資格權和使用權。在當前的制度下，能夠同時擁有這兩權的只能是本集體村民，村民就是鄉村的主體，村兩委和村民的利益訴求基本一致。當今中國大部分鄉村都屬于這一類型，鄉村的內部構成簡單清晰，鄉村的主要矛盾是村民之間以及村民和村集體之間的集體內部矛盾。然而由于廣大鄉村地區普遍教育水平不高[16]，基礎教育設施建設滯后[17]，村民整體的思想觀念和收入水平都較落后，行為處事常常帶有一定迷信思想，且更加注重眼前利益，導致鄉村內部矛盾瑣碎而頻繁，典型如公共物品分配不均，宅基地占用糾紛，侵占集體建設用地[18]等。在這些矛盾不斷產生和解決的過程中，主體的自覺性和能動性會不同程度地釋放出來，推動鄉村的發展與分化，最終形成主體崛起型和主體衰弱型鄉村。

在主體崛起型鄉村，通常會有能力較強、見識較廣的鄉村精英，即“能人”站出來，利用自己的資源（知識、資金、人脈等）贏得村民的信任和支持，進而影響和主導村兩委解決村莊內部的大小矛盾，凝聚共識、抱團發展。村民通常愿意接受能人的領導和動員，于是能人逐漸成為村莊的權力主體，掌握村莊的空間話語權，主導鄉村未來的建設與發展，他們的主體性往往代表鄉村的主體性。筆者深入調研過的浙江省天臺縣后岸村就是這樣的鄉村。這個原本貧窮偏遠落后的小山村，在回鄉精英陳文云和村兩委的示范和帶領下，依托青山綠水興辦農家樂，截至2018年底已經擁有70余家各具特色的精品民宿，村集體的收入從2010年的空白猛增至2018年的370萬元，農民人均收入也由6 000元增長到4萬余元。收入增長的同時，鄉村更加重視改善人居環境，陸續修編規劃，完善基礎設施建設。在這一鄉村振興的過程中，鄉村能人們充分動員廣大村民參與經濟發展和鄉村建設，重塑了鄉村的主體性和權力關系。

主體衰弱型鄉村常常是缺乏能人或者能人內耗的鄉村。沒有有能力、負責任的能人站出來，村莊就會因為個體之間大大小小的矛盾糾葛而逐漸喪失信任和榮譽，鄉村主體性也就逐漸喪失，村兩委常常缺乏號召力，權威基本依靠鄉鎮政府賦予。鄉鎮等基層政府雖然能夠通過基礎設施建設和國家各類補貼的分發賦予村兩委資源與權威，但基本無法參與鄉村的日常治理。注重眼前利益的村民為了爭取資源會接受村兩委的部分動員，但村民個體之間往往是競爭關系，對于鄉村公共事務和未來發展也常常漠不關心。這樣的情況長期發展必然導致鄉村主體性的進一步喪失，逐漸邁入“原子化”[19]社會而失去內生活力，最終不可避免地走向衰敗甚至死亡。

2.2 資格權與使用權分離下的鄉村主體性

宅基地的資格權與使用權分離是指擁有宅基地資格權的村民大量甚至全部離開鄉村的情況。此時鄉村的產權主體由擁有宅基地資格權的離村村民和擁有宅基地使用權的實際使用者兩部分構成，仍然留在鄉村并同時擁有兩權的村民占比非常小。當前兩權完全或大部分分離情況并不多，主要出現在一些空心化、老齡化嚴重的鄉村和具有重大歷史保護價值或者重大旅游開發潛力的鄉村。尤其在后一類鄉村，政府和市場為了更好地保護歷史資源或者更好地進行旅游開發，往往會通過整村搬遷的方式進行，典型的案例如江西婺源的篁嶺村[20]100、南京江寧的蘇家村[21]等。在這類鄉村，資格權主體即原村民大多外遷，使用權主體主要是外來的個人、機構、游客和開發商。

在空心化、老齡化嚴重的鄉村，擁有資格權的青壯年主體基本全部外遷，大量宅基地的使用權處于閑置狀態，鄉村中只有少部分資格權和使用權合一的留守老人和留守兒童。這類鄉村最大的問題是社會問題，包括留守兒童的教育與撫養，留守老人的贍養及心理問題等[22]。由于老人們往往知識水平較低，缺乏表達訴求的意愿、機會和能力，鄉村的主體性會慢慢地轉移到能夠解決問題和提供服務的基層政府或者村集體。村集體或者基層政府自然成為村莊的權力主體，主導鄉村的發展。

在因歷史保護或旅游開發而將原村民整村搬遷的鄉村，宅基地資格權和使用權的分離比較徹底。使用權的開放使得進入鄉村的外來主體非常多元。鄉村內部最主要的矛盾就是宅基地的資格權主體和使用權主體之間的矛盾，即離村村民和外來使用者之間的矛盾。離村村民大多保持本村戶口，享有通過村集體發聲的權利，甚至部分戶口已經遷出的村民由于房屋產權、宗族等原因，依舊能夠插足鄉村事務。由于使用權已經全部或大部分讓渡，他們的主體性只有當外來的使用權主體侵犯到其利益的時候才會被激發。外來的使用權主體獲取使用權的方式多種多樣，一旦進入鄉村并掌握一定空間主動權后，必然會“充分”利用鄉村有限的資源。由于當前鄉村資源利用和利益再分配制度的普遍滯后，資格權主體與使用權主體的矛盾往往貫穿于外來主體進入、開發建設、運營管理和利益分配的全過程。鄉村主體性在這一矛盾過程中往往會集中于基層政府、村集體及外來開發者，形成新的權力主體，主導鄉村的發展與建設模式，如政府主導的景區化開發、旅游公司主導的網紅村開發等。江西省婺源縣的篁嶺村在實現整村搬遷后，資本的入侵將村民逐漸排除在風險共擔和利益共享的圈子之外，村民由原本村莊的主人變成“局外人”。這種“非對稱風險”激化了村莊的內部矛盾，影響了村莊的可持續發展[20]102。

2.3 資格權與使用權混合下的鄉村主體性

宅基地資格權和使用權混合的情況在經濟較為發達的鄉村日益普遍。這些鄉村的產權主體構成較為復雜，既有兩權合一的村民，也有只擁有資格權的離村村民，還有擁有使用權的外來宅基地實際使用者。2019年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的“全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國土地管理法》 《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定”明確指出，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。2020年正式發布實施的《農村集體土地價格評估技術指引》制定了全國統一的農村集體經營性建設用地、宅基地及其他建設用地價格的評估標準。這些法律法規的出臺對于突破城鄉二元體制、推動農民城鎮化具有重大意義，同時明確了深化農村土地制度改革的決心和方向。宅基地的合理退出、使用與價值評估使鄉村更大的閑置資產得以盤活，為推動城鄉主體的穩定流通打下堅實的基礎。

我國已經進入城鎮化的下半程，隨著制度改革的不斷深化，多元主體并存的鄉村將是未來鄉村發展的重要形式。根據農業農村部公布的數據，截至2018年底，全國響應鄉村振興號召返鄉下鄉的創新創業人員累計達780萬人，多元經營主體不斷壯大。2018年全國第一產業“三新經濟”（新產業、新業態、新商業模式）增加值達到6 227億元，相當于第一產業增加值的9.6%，預計未來這一比重還將快速提高。而宅基地使用權的逐步放開，無疑將為更多的創新創業人群、追求更高品質生活的中產階層和科研技術群體等提供落腳鄉村的載體。根據《中國城鎮化道路、模式與政策》的研究，到2033年我國將會有1.07億—1.88億農民工的返鄉浪潮出現，同時還會有1.16億—1.22億農業人口實現就地非農化或者進城非農化，屆時城鎮化率將達到65%左右[23]。由此看來，城鎮化的下半程絕對不是簡單的鄉村向城市的單向涌入，未來20年可能是城鄉人口大規模、高頻流動融合的時期。當制度不再成為阻擋人口流動的“高墻”，當城鄉要素在實體與虛擬空間流動、聚集的成本不斷降低，“流鄉村”和“新興田園城市”的大量涌現就將成為可能[24]，鄉村主體的多元化將是經濟活躍地區的必然趨勢。

在多元主體并存的鄉村內部，混合主體之間的矛盾必然更為復雜，其中主要矛盾是兩權合一的村民與擁有使用權的外來者之間的矛盾。首先，這兩類主體共存于鄉村內，是鄉村社會、空間等資源的共同使用者，其利益經常直接碰撞；其次，兩類主體的利益出發點通常存在很大分歧，村民主要希望自己的生活不被打擾，相關利益不受侵犯，而外來使用權主體則主要從市場角度謀求個體利益的最大化；最后，兩類產權主體都有較高的認知水平和主動表達訴求的能力，他們在鄉村空間的直接碰撞非常具有典型性。尤其隨著鄉村振興戰略的實施，兩權合一的村民中開始包含越來越多的返鄉創業青年，他們的文化水平和見識遠高于一般村民，且主體意識很強，常常是鄉村空間話語權的有力掌控者，從他們中間推舉出的村兩委能力較強，容易獲得村民的信任和支持。

多元主體在鄉村空間的出現不僅會重構鄉村社會，也將重塑鄉村的主體性，進而推動鄉村社會的現代化。兩權合一的村民與擁有使用權的外來者之間的矛盾往往長期動態性地存在。強勢產權主體的增多，每一主體的合理訴求都被充分地表達，必然使得主體性不再集中于某一個或者一類明確的主體手中，而是不均勻地分布在所有產權主體中，最終每一類主體內部都可能形成代表其利益的權力主體，并且由他們共同掌握鄉村的空間話語權和公共事務管理權。權力主體之間互相制約，達成協議或者創新權力分配制度，避免矛盾沖突和不合理的內耗，圍繞共同的集體利益引導鄉村的規劃、發展與建設。如莫干山的后塢村，外來個人和資本的介入重塑了村莊的社會經濟格局，村莊內部形成良好的互補協作、良性反饋的發展態勢，2016年，全村400多戶村民中有170戶從事民宿行業，人均年收入達到5萬元以上[25]。

2.4 小結

基于鄉村制度、產權、主體的理論框架分析宅基地三權分置帶來的鄉村未來主體性變遷的情境（見表1）。基于前文提及的假設與推演，在國家明確的政治意圖和制度設計導向下，城鄉關系將會被重構，鄉村價值會逐漸回歸，鄉村必然會突破原有的發展路徑，在崛起衰退、起伏動蕩中迎接下一個時代的到來。

3 “三權分置”下鄉村規劃的變革

宅基地“三權分置”對于使用權的界定和開放必然推動鄉村產權主體的多元化，鄉村的主體性也會因不同產權主體的組合而形成多樣的特征。鄉村規劃要充分服務鄉村主體、發揮鄉村的主體性，就必須針對鄉村主體性的變遷從理念、方法和內容上進行變革。

3.1 基于多元主體的規劃理念變革

傳統鄉村規劃主要面對的是資格權和使用權合一的情況。隨著宅基地資格權和使用權的分離與產權主體的混合，鄉村權力主體結構更加復雜，越來越多的鄉村將更像一個混合的社區。那么如何從社區的角度服務多元主體的合理訴求？鄉村規劃必須在理念上進行變革。首先應當充分考慮、統籌鄉村空間中各種產權主體的發展訴求，明確規劃不僅應該為有主體性的產權主體服務，也不能讓失去主體性的產權主體成為服務的盲區。規劃必須認識到鄉村主體結構不是靜態、穩定的結構。在城鎮化下半程不斷發展演變的城市化和逆城市化浪潮中，城鄉人口將會持續高頻流動，鄉村主體也將處于動態演替之中。規劃需要將鄉村視為一個有成長、有衰退的生態系統，充分考慮鄉村未來發展的多種可能性，從時間維度分析、推演和判斷鄉村主體變遷的趨勢。

當然，規劃也不能完全順從所有主體紛繁復雜的要求，應在充分認識各類主體對于鄉村的意義和價值的基礎上，按照正確的價值觀安排優先次序和空間秩序。所有權主體即村集體是鄉村最重要和根本的主體，代表村集體處理鄉村公共事務的村兩委是鄉村的主心骨，是鄉村規劃必須深入對接、緊密合作的對象。資格權主體可能是規劃容易忽視的對象。作為原住民，他們身上往往承載著大量傳統文化和生產生活方式，鄉村規劃必須讓他們獲得主體感、價值感和尊嚴感，讓他們對未來的生活有期待[26]。使用權主體一般代表鄉村社會的經濟發展方向，特別是在多元主體并存的鄉村。使用權主體的多元決定發展需求的多元，并導致鄉村內部矛盾的復雜與激化，從而對鄉村規劃提出更高的要求，而這正是鄉村規劃最需要正視的挑戰，理念創新也就誕生在這些矛盾的解決過程中。

表1 “制度—產權—主體”分析框架下鄉村主體性變遷的情境梳理Tab.1 The scenario analysis of the future rural subject change under the framework of"institution-property right-subject"

3.2 面向多元主體的規劃方法變革

面對多元主體和多樣需求，鄉村規劃要解答好鄉村振興這一重大的時代命題，必須強化自身的核心能力，做好方法論的建設。首先，即使是面對小小的鄉村，依然要有戰略意識，要能夠站在更為客觀、長遠的視角理性地把握鄉村的發展，充分認識到鄉村的真正價值在于優越的生態本底、厚重的鄉土文化和地方特有的生產生活方式，從而采取合理的行動規避部分產權主體因為短期利益而破壞長遠價值的行為。其次，規劃要從時間和空間多維視角綜合統籌、處理要素之間的復雜關系，鄉村規劃應當從社區規劃中汲取營養，做好面對日益復雜的鄉村社會結構的準備。

鄉村規劃依然需要加強空間布局與設計的能力。一方面，探索協調鄉村多元新業態、新功能與傳統業態和功能關系的布局方法；另一方面，在保護鄉村傳統形態與風貌時進行有機更新，使鄉村空間更加適應現代化生產、生活需要，同時不失傳統特色，并通過設計讓空間本身更具有生態性和生活性。在具體操作和技術層面上，探索建立良好地與一群“不同身份，不同社會、經濟背景”的主體進行有效溝通的辦法。通過創造新的協商方式，平衡不同主體的訴求，緩和進而解決矛盾，以推動更具共識、更體現共同利益的規劃的編制和落實。對于這些能力的開拓，或許就是規劃科學性的體現。

3.3 通過制度設計引導主體性回歸

隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村制度變革將持續深化，鄉村規劃需要將制度設計作為重要內容納入規劃設計的范疇。制度變革固然來自于自上而下的設計與授權，但中國改革的成功經驗證明，自上而下的設計一般來自于自下而上的實踐探索。深化鄉村制度改革也不例外，需要千千萬萬鄉村的積極實踐和總結。鄉村規劃應當在實踐層面貢獻制度設計的智慧。例如上海市就在超大城市鄉村振興戰略和規劃中探索建立以區為單位的面向全國的宅基地流轉中心[27]。事實上，在鄉村規劃實踐層面可以進行制度設計的內容很多。比如：如何在滿足鄉村土地利用性質和規劃布局的前提下，適當放寬流轉房屋的使用性質轉變范圍；如何設計完善的產權主體退出和準入機制[28]，不僅針對使用權主體的審核、評估和登記，更要重點設計資格權主體的退出、準入機制和獎懲措施，對于那些渴望長期在鄉村定居的外來使用權主體，需要設計提高成為資格權主體的準入門檻；如何完善配套的信用體系和金融制度，在鄉村設立金融服務站，完善產權抵押貸款制度，簡化資產數字化流程，使資本在城鄉之間穩定高效流通，促進鄉村產業興旺等。

隨著更為健全的宅基地市場制度的建立，新的鄉村主體進入鄉村，必然需要設計一套合理的制度來處理多元主體之間的關系，引導主體性良性回歸。一方面，在土地確權和最大限度地還權賦能[29]基礎上，明確不同主體的權利和義務，消除因產權不明帶來的利益糾葛，充分保障所有產權主體的合法權益。另一方面，建議村兩委有選擇地吸納外來使用權主體參與公共事務的決策，可以根據外來使用權主體的流動性設計不同的選舉和決策權重，鼓勵多元主體為自身合理訴求和鄉村公共事務主動發聲。除此之外，鄉村規劃還可以協調基層政府，下放更多的權力給鄉村，賦予鄉村權力主體以更大的自主權，從而培養鄉村基層自治能力。將政府的縱向治理與鄉村主體的橫向治理相結合，充分發揮基層黨員的帶頭作用，激發鄉村產權主體的主人翁意識，最終使多元主體共同參與鄉村治理的主動性和創造性得到良性回歸。

4 結語

基于宅基地“三權分置”改革的趨勢，構建“制度—產權—主體”分析框架，推演鄉村主體性變遷的可能，以及不同主體性重塑的鄉村發展類型。可以看到，隨著中國城鎮化進程的不斷推進，傳統鄉村的社會經濟結構將不斷地瓦解、重構，“三權分置”的改革意義深遠，不僅契合鄉村現代化和鄉村振興的需要，也符合人們對美好生活的需求，并有利于破解城鄉不平衡不充分發展的矛盾。隨著資格權與使用權的分離和使用權的不斷放活，大量鄉村將發展成為多元主體融合而不失鄉土特色的生態化高品質社區。鄉村土地制度改革與互聯網時代快速的技術迭代正在推動新一輪自下而上的城鎮化進程[30]。作為一門帶有很強前瞻性的學科，體系健全的城鄉規劃要求從更為長遠的視角評估城鄉發展的趨勢[31]。

作為法定國土空間規劃體系的重要組成部分，當前的鄉村規劃理論非常滯后，難以面對不斷演進、日益多元的鄉村發展的需求，亟需在理念、方法和內容上的更新。在理念上，充分考慮、統籌鄉村空間中各種產權主體的發展訴求，在充分認識各類主體對于鄉村的意義和價值的基礎上，按照正確的價值觀安排優先次序和空間秩序。在方法上，從更為客觀、長遠的視角理性把握鄉村發展，從時空多維視角綜合統籌、處理要素之間的復雜關系，從社區規劃中汲取營養，加強空間布局與設計的能力。在內容上，將制度設計納入規劃設計的范疇，在實踐層面貢獻制度設計的智慧，引導鄉村主體性的良性回歸。盧梭說，最邊陲的省份才能看出一個民族的天才與風尚[32]。當今中國大量的“邊緣地區”已經自發地出現如火如荼的底層創新活動，人民對于美好生活的訴求與創造力正在迸發。隨著更加符合經濟社會發展趨勢的政策的陸續出臺，星星之火正在擴展為燎原之勢。因此，鄉村規劃理論與實踐的發展絕不能故步自封，只有更好地匹配城鎮化發展的趨勢，更好地應對日新月異的需求和挑戰，才能為鄉村全面振興和城鄉融合發展規劃做出應有的貢獻。