面向人工智能時(shí)代的公共政策未來(lái)：一種“擅治”的新形態(tài)

摘要：人工智能的發(fā)展與應(yīng)用不僅帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治領(lǐng)域的基礎(chǔ)變革，也提出了公共政策框架創(chuàng)新與重構(gòu)的客觀要求。當(dāng)前人工智能研究的政策話語(yǔ)相對(duì)缺失，面向人工智能時(shí)代的公共政策走向如何是值得關(guān)注的一項(xiàng)研究議題。本研究從公共政策的一種嵌入觀念出發(fā)，試圖尋找人工智能與公共政策之間的契合點(diǎn)。人工智能對(duì)公共政策的影響遵循“技術(shù)治理+制度治理”的運(yùn)行邏輯，表現(xiàn)為“人工智能+公共政策”的“擅治”任務(wù)以及“善植-善智-善治”的“耦合”邏輯。直面人工智能技術(shù)背景下的公共政策，新時(shí)代中國(guó)應(yīng)利用人工智能推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以“擅治”描繪一種實(shí)現(xiàn)人工智能時(shí)代公共政策之善的科學(xué)圖譜。這一研究既展示了“擅治”邏輯之下公共政策的功能疊加，也凸顯了面向人工智能時(shí)代公共政策的效能呈現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：人工智能；公共政策；技術(shù)治理；制度治理；擅治

中圖分類號(hào)：D035；TP18文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）02-0055-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“提高政策效能與地方政府公共政策執(zhí)行力研究”（11AZZ004）。

作者簡(jiǎn)介：李雪松，武漢大學(xué)國(guó)家治理與公共政策研究中心研究人員，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。

一、問(wèn)題的提出

人工智能是第四次工業(yè)革命的核心領(lǐng)域，公共政策只有“擁抱”人工智能，更加積極主動(dòng)地進(jìn)行政策響應(yīng)，才能逐漸走出“科技黑箱”，并被賦予多元功能。人工智能是“建立在現(xiàn)代算法基礎(chǔ)上，以歷史數(shù)據(jù)為支撐，而形成的具有感知、推理、學(xué)習(xí)、決策等思維活動(dòng)并能夠按照一定目標(biāo)完成相應(yīng)行為的計(jì)算系統(tǒng)。”[1]現(xiàn)階段，人類社會(huì)正邁向人工智能時(shí)代，由于公共政策的技術(shù)化以及符號(hào)的可計(jì)算假設(shè)，作為技術(shù)工具和手段的人工智能能夠進(jìn)入公共政策并推動(dòng)決策優(yōu)化，在推動(dòng)政策主客體與人工智能合作的同時(shí)，維持著政策過(guò)程的互動(dòng)關(guān)系與相對(duì)張力。這不僅為公共政策模式的變革與創(chuàng)新帶來(lái)了新的技術(shù)，也有助于形成人工智能時(shí)代的政策圖景。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)以中央全會(huì)的形式審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確指出，“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。”[2]在現(xiàn)實(shí)政策場(chǎng)景中，人工智能在形成操作性與創(chuàng)造力優(yōu)勢(shì)的過(guò)程中，按照基礎(chǔ)性的功能原則，充分發(fā)揮其功能以模擬公共政策過(guò)程中不同博弈主體的智慧。總之，人工智能時(shí)代的公共政策涵蓋了多元主體和多重屬性，只有借助“人工”的方法和技術(shù)，充分發(fā)揮智能系統(tǒng)模仿、延伸和擴(kuò)張人類某些智能思維，準(zhǔn)確感知、預(yù)測(cè)、預(yù)警基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)安全運(yùn)行重大態(tài)勢(shì)的優(yōu)勢(shì)，才能形成公共政策過(guò)程的動(dòng)態(tài)更新和超前設(shè)計(jì)，最終在政治決策領(lǐng)域形成智能化的“科學(xué)建議”，提高國(guó)家治理的政策能力和水平。

近年來(lái)，政治學(xué)與公共管理學(xué)領(lǐng)域?qū)θ斯ぶ悄艿难芯课禐榇笥^，有研究從國(guó)際比較的視角，探討了人工智能公共政策的歷史、特征與啟示[3]，也有研究對(duì)人工智能的計(jì)算本質(zhì)、目標(biāo)分類與議題劃分進(jìn)行了辨析[4]，大部分研究主要集中于一些具體人工智能時(shí)代的科學(xué)元素，如行政價(jià)值[5]、倫理風(fēng)險(xiǎn)[6]、政治權(quán)力[7]、公共服務(wù)[8]等。在技術(shù)賦能的時(shí)代背景之下，關(guān)于人工智能與公共政策之間共鳴與沖突的剖析，對(duì)回歸公共政策之善的政策初心，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。然而，公共政策是人工智能研究中一個(gè)未被充分重視的領(lǐng)域，隱藏在政策過(guò)程“黑箱”背后的因果機(jī)制亟待打開(kāi)。在找回人工智能時(shí)代“公共政策”過(guò)程中，一個(gè)重要的論題是在人工智能時(shí)代的技術(shù)賦能場(chǎng)景，公共政策將呈現(xiàn)出何種邏輯、結(jié)構(gòu)與關(guān)系？進(jìn)而言之，公共政策模式到底該如何“變”，抑或“變”為何樣？然而，面向人工智能時(shí)代的公共政策呈現(xiàn)出何種圖景，是尚未得到充分審視的一項(xiàng)政策議題。有鑒于此，本文詮釋了一個(gè)基于“技術(shù)治理+制度治理”邏輯的“擅治”新形態(tài)。通過(guò)對(duì)人工智能影響公共政策的耦合性加以研究，追求向善的人工智能與公共政策之間存在的價(jià)值耦合。這在整合人工智能重要貢獻(xiàn)的前提下，闡釋了影響公共政策未來(lái)的一種可能性，為下一步解讀人工智能研究的走向提供了政策學(xué)基礎(chǔ)。

二、人工智能嵌入與公共政策轉(zhuǎn)場(chǎng)：一個(gè)“擅治”的技術(shù)內(nèi)核

人工智能嵌入公共政策是一種由體系轉(zhuǎn)化為效能的現(xiàn)代化，為公共政策變革提供了誘人的技術(shù)空間。技術(shù)進(jìn)步與公共政策之間的內(nèi)在關(guān)系是公共政策變革的靈魂所在，“擅治”既是人工智能嵌入公共政策轉(zhuǎn)場(chǎng)之后的價(jià)值旨?xì)w，也是人工智能助推公共政策轉(zhuǎn)場(chǎng)的核心邏輯。

1.何謂“擅治”：一個(gè)基本概念的澄清

從構(gòu)詞法來(lái)看，“擅治”這一詞語(yǔ)由作為動(dòng)詞“擅”和作為名詞的“治”組合而成。在《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》中，“擅”解釋為“長(zhǎng)于，善于，擅長(zhǎng)”，契合本文議題。“治”則是指“人工智能”之“治理”，即“人工智能”融入“治理”的一種表現(xiàn)形態(tài)。“治理”一詞在英語(yǔ)國(guó)家作為日常用語(yǔ)出現(xiàn)已有數(shù)百年，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威[9]。“善治”是由“治理”一詞演化而來(lái)的熱點(diǎn)語(yǔ)詞中最具影響力的概念之一。簡(jiǎn)而言之，善治就是公共利益最大化的治理過(guò)程，其本質(zhì)特征是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理[10]。從本質(zhì)上講，任何技術(shù)都是一種賦能工具，而賦能的關(guān)鍵在于工具使用者如何使用。“擅治”的意涵在于擅于利用人工智能以實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)之形態(tài)。這種形態(tài)是以人工智能為核心，內(nèi)外部、軟硬件、多主體協(xié)同推進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。更進(jìn)一步講，“擅治”不僅是人工智能領(lǐng)域一個(gè)不同于“善治”的新概念，也是人工智能的方法論基礎(chǔ)。“擅治”是現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)步條件下提升公共政策能力的基本要求，只有充分利用人工智能技術(shù)手段，通過(guò)良善智能的嵌入進(jìn)一步優(yōu)化公共政策過(guò)程，解決民意隱匿與忽視、政策試驗(yàn)的非充分性以及主體分散的政策難題，確保人工智能技術(shù)的有效性和可靠性，從而推動(dòng)公共政策的高質(zhì)量發(fā)展。

“擅治”是人工智能應(yīng)用與人類社會(huì)發(fā)展之間取得平衡的一條最佳邊界，是面向人工智能時(shí)代公共政策規(guī)避“公共政策之惡”、追求“公共政策之善”的一種良性表征。從本質(zhì)上講，人工智能嵌入公共政策的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)之后，無(wú)論是政策制定和政策執(zhí)行，抑或政策評(píng)估和政策終結(jié)，都朝著“預(yù)見(jiàn)性治理”的趨勢(shì)發(fā)展。人工智能有效整合了“碎片化”的政策資源，其興起與發(fā)展會(huì)對(duì)公共政策科學(xué)產(chǎn)生前所未有的影響。一定程度上，人工智能會(huì)促使公共政策呈現(xiàn)出極強(qiáng)的“未來(lái)性”。公共政策的邏輯起點(diǎn)是公共利益，人工智能背景下的人類社會(huì)可以從科層制和文牘主義的束縛中解放出來(lái)，以科技的力量滿足人的個(gè)性化需求。人類社會(huì)正在日益逼近以人工智能為核心特征的新一輪變革的臨界點(diǎn)，政策科學(xué)家所掌握的政策知識(shí)為公共決策提供建議。政策執(zhí)行的問(wèn)題從幕后推向臺(tái)前，進(jìn)行全景式政策規(guī)劃，國(guó)家的治理、政治的管理、公民的社會(huì)生活等都基于數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)生巨大的依賴[11]。在技術(shù)變革時(shí)代，人工智能獨(dú)特的技術(shù)稟賦能有效激發(fā)政策主體活力，在提升公共政策能力方面具有重大潛能。在人工智能的“技術(shù)賦能”紅利之下，“擅治”旨在利用人工智能的良善技術(shù)，推動(dòng)人工智能與政策價(jià)值生成互動(dòng)，達(dá)成政策主體的價(jià)值共識(shí)，重構(gòu)公共政策過(guò)程的基本形態(tài)，最終達(dá)到“善治”狀態(tài)。

2.“擅治”的再定位：“技術(shù)治理+制度治理”的二維復(fù)合分析框架

人工智能嵌入公共政策的生成過(guò)程，開(kāi)啟了超越時(shí)空狀態(tài)的政策對(duì)話，使得從“物理空間”到“場(chǎng)景空間”的傳導(dǎo)政策思維轉(zhuǎn)變逐步實(shí)現(xiàn)。在引導(dǎo)人工智能技術(shù)回歸公共政策倫理軌道的過(guò)程中，“擅治”是公共政策變革與重構(gòu)的內(nèi)在機(jī)理，這需要在技術(shù)治理與制度治理的平衡框架內(nèi)展開(kāi)。

一是作為技術(shù)治理的“擅治”：技術(shù)嵌入。技術(shù)發(fā)展與治理變革之間是一個(gè)相互嵌入和相互影響的過(guò)程，技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理變革，治理變革反過(guò)來(lái)為技術(shù)發(fā)展賦能[12]。人工智能是一項(xiàng)知識(shí)工程，沿著“數(shù)據(jù)-信息-知識(shí)-智慧”的上升鏈條，即數(shù)據(jù)要被信息化之后成為信息，信息要被知識(shí)化后成為知識(shí)。公共政策系統(tǒng)一般包括政策主體、政策客體、政策目標(biāo)、政策工具[13]。人工智能的技術(shù)歸化應(yīng)以“擅治”作為嵌入的新理念，要求政府提升對(duì)人工智能技術(shù)嵌入的認(rèn)知。人工智能將“智慧大腦”嵌入現(xiàn)代政府，利用人工智能采集公共政策過(guò)程背后的數(shù)字記錄或通過(guò)數(shù)據(jù)的可視化使決策更加透明，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等計(jì)算理論，深度學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)政府組織各級(jí)服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、數(shù)字化、精細(xì)化、智能化等對(duì)公共政策的促進(jìn)作用。在政策行動(dòng)者是公共政策唯一價(jià)值主體的前提之下，技術(shù)作用于公共政策的建構(gòu)途徑。人工智能獨(dú)特的意義構(gòu)成性規(guī)則，發(fā)揮著信息收集、智能篩選、識(shí)別應(yīng)答、自主決策的功能，促使公共政策形態(tài)隨之轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在為政策價(jià)值整合提供智能吸納和為政策資源整合提供智能引導(dǎo)方面。質(zhì)言之，公共政策核心要素的智能提升，有力彰顯了其創(chuàng)造力和塑造力。

二是作為制度治理的“擅治”：制度建設(shè)。公共政策充滿了利益博弈和價(jià)值分析，各政策主體之間博弈均衡的結(jié)果是公共政策之善目標(biāo)下政策方案的出臺(tái)。建立并完善圍繞算法和數(shù)據(jù)的治理體系與治理機(jī)制，推動(dòng)人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)代替人腦做出最優(yōu)決策，這是人工智能時(shí)代公共政策選擇的首要命題。人工智能嵌入公共政策之后，能夠創(chuàng)新公共政策中人工智能應(yīng)用的科學(xué)化、精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化路徑，撥開(kāi)技術(shù)化的復(fù)雜性和商業(yè)化的迷霧。美國(guó)組織理論學(xué)者史蒂夫·巴利（Stephen Barley）認(rèn)為，技術(shù)往往只是導(dǎo)致組織變化的“誘因”或“觸發(fā)機(jī)制”，真正起作用的是社會(huì)制度[14]。人工智能對(duì)我國(guó)的公共政策有著特殊意涵，引導(dǎo)相關(guān)主體在多維互動(dòng)中形成政策執(zhí)行合力，并以有限決策理性為認(rèn)知基礎(chǔ)，不斷對(duì)公共政策進(jìn)行修正調(diào)試。公共政策旨在追求行政效率與社會(huì)公平的協(xié)調(diào)，兼顧政策目標(biāo)群體的個(gè)體利益與整體利益，解決政策阻滯問(wèn)題，并推動(dòng)公共政策之善的實(shí)現(xiàn)。人工智能嵌入公共政策之后，在公共政策領(lǐng)域呈現(xiàn)出一幅人工智能革命圖景。從制度建設(shè)視閾來(lái)看，政府權(quán)威機(jī)制、市場(chǎng)交換機(jī)制和社會(huì)組織機(jī)制是現(xiàn)代公共治理理論范式之下國(guó)家治理的“三維機(jī)制”，人工智能則扮演了“三維機(jī)制”作用發(fā)揮的技術(shù)手段角色，這既有助于推動(dòng)政策過(guò)程中多元主體之間的良性互動(dòng)，也有助于制度建設(shè)的進(jìn)一步完善。在這一作用發(fā)揮的過(guò)程中，應(yīng)將制度要素融入公共政策之中，從而推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

由上觀之，制度與技術(shù)之間存在著互嵌性，二者是相伴相生的。具體而言，制度與技術(shù)之間存在著一種耦合性。這種耦合是在人工智能模擬、表現(xiàn)甚至超越人類智慧動(dòng)力、優(yōu)于人類工作精度樣態(tài)之下生發(fā)的。而技術(shù)的發(fā)展必須有制度約束，在人類智慧創(chuàng)造力優(yōu)勢(shì)與人工智能操作性“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的過(guò)程中，制度建設(shè)能夠消弭危險(xiǎn)場(chǎng)合和極端治理環(huán)境難題。技術(shù)治理將制度治理中宏觀抽象內(nèi)容進(jìn)行具體化和操作化，推進(jìn)制度涵蓋的內(nèi)容具體運(yùn)行。當(dāng)前，伴隨著人工智能在國(guó)家治理中的深度應(yīng)用，其對(duì)公共政策的發(fā)展趨勢(shì)及公共政策分析產(chǎn)生著深刻影響，人工智能嵌入公共政策可謂一種史無(wú)前例的革新。人工智能時(shí)代的公共政策呈現(xiàn)一種“擅治”形態(tài)，在弱人工智能、強(qiáng)人工智能和超人工智能的歷史軌跡上，這一議題旨在全景式地呈現(xiàn)公共政策議程，推動(dòng)新一代人工智能技術(shù)與公共政策融合發(fā)展。在“技術(shù)治理+制度治理”的分析框架之下，人工智能的專家支持系統(tǒng)通過(guò)精算超算，提供多元、多維、多位科學(xué)決策方案，以保證決策質(zhì)量和執(zhí)行水平，推動(dòng)人工智能與公共政策深度融合，最終實(shí)現(xiàn)“人、機(jī)、環(huán)共生（人、機(jī)器、環(huán)境共榮共生）”的政策圖景。也許，人工智能是一個(gè)時(shí)代的“奇點(diǎn)”，面向人工智能時(shí)代的公共政策革新是一個(gè)深層次的公共治理問(wèn)題，推動(dòng)人工智能與公共政策的融合發(fā)展，是破解公共政策過(guò)程深層梗阻的必經(jīng)之路。

三、人工智能時(shí)代公共政策的“擅治”任務(wù)及“耦合”邏輯

人工智能對(duì)公共政策的影響決定著全面深化改革的深度，人工智能時(shí)代的公共政策呈現(xiàn)出技術(shù)賦能背景下的“擅治”形態(tài)。這種“擅治”形態(tài)具體表現(xiàn)為“善植-善智-善治”的“耦合”邏輯，其為公共政策變革提供了重要?jiǎng)恿Γa(chǎn)生著深刻的全方位影響。

1.“擅治”任務(wù)：“人工智能+公共政策”的“擅治”形態(tài)

“擅治”任務(wù)的“硬核”在于探討人工智能與公共政策路徑之間的因果關(guān)系，形成一個(gè)針對(duì)復(fù)雜政策過(guò)程的分析框架。從邏輯上看，在互動(dòng)、博弈的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，人工智能對(duì)于公共政策是一種解構(gòu)與建構(gòu)的雙重面向，政府基于“人工智能+公共政策”的技術(shù)路徑，獲取、分配政策資源的路徑，明晰解釋政策后果。就解構(gòu)而言，人工智能通過(guò)算法權(quán)力引導(dǎo)政府作出決策，從而形成一股不可小覷的力量[15]。根據(jù)美國(guó)政治學(xué)者戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統(tǒng)論，公共政策是政治系統(tǒng)對(duì)遠(yuǎn)在外部環(huán)境“要求”或“支持”做出的反應(yīng)，并作為政治系統(tǒng)的輸出物又反作用于外部環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身功能[16]。人工智能時(shí)代的政策網(wǎng)絡(luò)，不存在一個(gè)“超級(jí)中心”，但國(guó)家或政府仍是指導(dǎo)政策制定和執(zhí)行的最強(qiáng)有力的節(jié)點(diǎn)。就建構(gòu)而言，公共政策資源在政府、企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)體之間的重新分布，以治理流程改造倒逼治理結(jié)構(gòu)變革，并且成為一種矯正“理性無(wú)知”的機(jī)制，推動(dòng)政府成為負(fù)責(zé)任的人工智能專家。人工智能技術(shù)構(gòu)建、調(diào)整和激活政策網(wǎng)絡(luò)，可以最大限度鼓勵(lì)資源交換，重新解釋政策過(guò)程。

人工智能時(shí)代的人類社會(huì)正從由物理空間和社會(huì)空間構(gòu)成的二元空間，向物理空間、社會(huì)空間和賽博空間構(gòu)成的三元空間邁進(jìn)，這個(gè)過(guò)程呈現(xiàn)出深度學(xué)習(xí)、跨界融合、群智開(kāi)放、自主操控等多樣性特征。人工智能時(shí)代的技術(shù)嵌入助推了政策過(guò)程中政策主體角色合法性基礎(chǔ)的穩(wěn)固，填補(bǔ)了政策合理化的漏洞，這種技術(shù)嵌入強(qiáng)勢(shì)扭轉(zhuǎn)國(guó)家權(quán)力、政治社會(huì)生活與技術(shù)專家之間的信任關(guān)系，技術(shù)倒逼公共政策變革。公共政策系統(tǒng)是一個(gè)綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)同使用，通過(guò)挖掘人工智能技術(shù)的價(jià)值來(lái)提高政策水平。人工智能中的“大數(shù)據(jù)”為精細(xì)化治理提供更多的參數(shù)選擇，促使碎片化的社會(huì)治理向網(wǎng)格化體制轉(zhuǎn)變，從根本上把模糊治理、預(yù)估治理推到全過(guò)程透明治理的新模式。“人工智能+公共政策”通過(guò)“云、網(wǎng)、端”實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府與社會(huì)的相互連接，最大限度地促使政府及有關(guān)部門數(shù)據(jù)及流程與人工智能技術(shù)發(fā)展高度匹配。總之，人工智能與公共政策結(jié)合到一起，將產(chǎn)生強(qiáng)大、影響持久的“聚變效應(yīng)”，鋪設(shè)以人工智能技術(shù)為支撐的溝通和協(xié)同機(jī)制，能有效整合政府各部門和各類稀缺資源，推進(jìn)協(xié)同化治理。

2.“耦合”邏輯：“善植-善智-善治”的“擅治”機(jī)理

人工智能是一場(chǎng)技術(shù)革命、決策革命和治理革命，有助于減少政策信息扭曲與決策過(guò)程的交易成本。公共政策領(lǐng)域的變革與創(chuàng)新，必然促使政策效果趨于公共理性。

一是作為“擅治”起點(diǎn)之“善植”。“擅治”之“善植”指的是技術(shù)嵌入公共政策路徑。“嵌入”作為一個(gè)概念在社會(huì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域已有較多研究，現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展具有強(qiáng)大的技術(shù)威力，人工智能技術(shù)作為一種高精尖技術(shù)，吸收、采納和創(chuàng)新各項(xiàng)客觀技術(shù)，若深度嵌入公共政策中能產(chǎn)生重要影響。技術(shù)由此轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)嵌治理、驅(qū)動(dòng)治理、融合治理與優(yōu)化治理。善植是推進(jìn)新的技術(shù)權(quán)力和舊的治理權(quán)力物理整合的過(guò)程，形塑了人工智能時(shí)代的公共政策體系。在人類社會(huì)朝著人工智能方向發(fā)展的過(guò)程中，通過(guò)技術(shù)嵌入能夠使公共政策成為一項(xiàng)具有技術(shù)含量和敏感度的專業(yè)化活動(dòng)。現(xiàn)代公共政策研究打破了傳統(tǒng)公共政策研究的“階段論”之后，整個(gè)政策過(guò)程形成了從政治到行政再到社會(huì)的單向鏈條，人工智能技術(shù)得以在公共政策場(chǎng)域上生長(zhǎng)、應(yīng)用與拓展。一方面，在危機(jī)預(yù)警、城市治理、公共服務(wù)、公共安全治理等領(lǐng)域都可以看到智能化系統(tǒng)等人工智能技術(shù)的身影，即人工智能對(duì)公共政策的善植，這必然帶來(lái)強(qiáng)大的運(yùn)算能力、自主建模能力、數(shù)據(jù)分析能力，從而提升國(guó)家治理的決策水平；另一方面，人工智能對(duì)公共政策的善植為提高政策監(jiān)控系統(tǒng)的智能化水平提供了前提，有助于直接鎖定和瞄準(zhǔn)政策目標(biāo)群體，同時(shí)避免政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生，將政策運(yùn)行狀況實(shí)時(shí)反饋到?jīng)Q策層，確保公共政策的有效執(zhí)行。人工智能有助于擴(kuò)大政策過(guò)程的民主參與，容納更多的政策主體，有助于考慮和接納多元利益和政策價(jià)值，推動(dòng)政策過(guò)程民主化，解決當(dāng)前各種公共問(wèn)題并建立新的政策網(wǎng)絡(luò)模式。

二是作為“擅治”中點(diǎn)之“善智”。“擅治”之“善智”指的是技術(shù)驅(qū)動(dòng)公共政策路徑。人工智能驅(qū)動(dòng)政策變革的“化學(xué)反應(yīng)”是發(fā)生在作為“擅治”中點(diǎn)的“善智”環(huán)節(jié)，其與公共政策之間的關(guān)系，具體體現(xiàn)在技術(shù)示范和治理吸納兩個(gè)維度。從技術(shù)示范維度上看，人工智能技術(shù)的先進(jìn)性與創(chuàng)新性特質(zhì)，使關(guān)系與資源自由地融入政策過(guò)程，進(jìn)而促進(jìn)不同博弈主體之間的高頻互動(dòng)和深度影響，通過(guò)技術(shù)的示范效應(yīng)，消解傳統(tǒng)治理邊界。從治理吸納維度上看，人工智能能夠分析和預(yù)測(cè)海量數(shù)據(jù)，解釋并預(yù)測(cè)公共政策研究中的未來(lái)數(shù)據(jù)，通過(guò)為公共政策過(guò)程提供諸多技術(shù)選擇和治理技術(shù)創(chuàng)新，彌補(bǔ)人類社會(huì)的弱點(diǎn)，為公共政策提供新的模式。“善智”中的技術(shù)示范和治理吸納兩個(gè)路徑交互作用，形塑了人工智能對(duì)公共政策變革的驅(qū)動(dòng)。在人工智能技術(shù)發(fā)展日新月異的背景下，重構(gòu)政策體系、發(fā)展政策工具是擺在政策行動(dòng)者面前的重要難題。美國(guó)科學(xué)哲學(xué)家尼古拉斯·雷舍爾（Nicholas Rescheer）所表明的：“作為受限的物理的和智力力量的存在物，我們生活于一個(gè)復(fù)雜性確確實(shí)實(shí)是無(wú)限的領(lǐng)域，這種復(fù)雜性衍生的枝枝杈杈境況既普遍存在也無(wú)可避免。”[17]人工智能時(shí)代公共政策選擇的首要命題是建立并完善圍繞算法和數(shù)據(jù)的治理體系與治理機(jī)制，根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景變化提供政策方案，借助技術(shù)迭代與技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)公共政策體系的全面變革。需要設(shè)想一個(gè)“政策世界”，每個(gè)政策領(lǐng)域有一個(gè)或多個(gè)“政策當(dāng)局”，“善智”對(duì)于政策當(dāng)局之間的網(wǎng)絡(luò)特征予以技術(shù)化，尋求改善公共政策的途徑，吸納政策行動(dòng)者的異質(zhì)性和多元化。

三是作為“擅治”終點(diǎn)之“善治”。“擅治”之“善治”指的是技術(shù)優(yōu)化公共政策路徑。技術(shù)優(yōu)化政策績(jī)效體現(xiàn)了政策科學(xué)的邏輯。技術(shù)優(yōu)化公共政策績(jī)效主要通過(guò)優(yōu)化治理技術(shù)達(dá)到“善治”狀態(tài)，這正是因?yàn)榧夹g(shù)優(yōu)化讓公共政策擁有更多的技術(shù)選擇空間，以“自由、開(kāi)放、共享”為核心價(jià)值理念，形成優(yōu)化不同博弈主體之間互動(dòng)關(guān)系的新興驅(qū)動(dòng)力，使其在相互兼容中實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)。推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估嵌入人工智能時(shí)代的政策情境，能夠幫助政府掌握復(fù)雜環(huán)境技術(shù)和治理規(guī)則，擺脫程序和過(guò)程的束縛。基于“善治”驅(qū)動(dòng)的政策行為，人工智能的算法權(quán)力引導(dǎo)的公共政策力量能夠促進(jìn)政策績(jī)效提升。公共政策是一個(gè)平衡政策價(jià)值相互沖突的過(guò)程，社會(huì)發(fā)展的多元化使得政策主體在比較、借鑒和協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值選擇[18]。人工智能將信息技術(shù)的網(wǎng)格化特征提高到新的水平。一個(gè)交互式、一體化的復(fù)合式治理網(wǎng)絡(luò)，形塑了數(shù)據(jù)化、電子化、智能化和中立化的公共政策議程，要求政府部門不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與治理策略的深度學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別和政策分析質(zhì)量的不斷提高。技術(shù)在“反哺”政策過(guò)程中轉(zhuǎn)化為治理技術(shù)，在優(yōu)化公共政策過(guò)程中，促使公共政策采納新型的技術(shù)工具并不斷加強(qiáng)制度建設(shè)。對(duì)于公共政策而言，人工智能驅(qū)動(dòng)所帶來(lái)的首要變化是公共政策轉(zhuǎn)場(chǎng)，這肇始于技術(shù)賦權(quán)導(dǎo)致治理主體間性發(fā)生變異。人工智能在政策過(guò)程中的應(yīng)用影響著政治參與質(zhì)量，模糊了決策與非決策以及決策與執(zhí)行之間的界限，促使政策行動(dòng)者發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，在優(yōu)化和互動(dòng)中配置治理資源，調(diào)整和適應(yīng)技術(shù)賦能的挑戰(zhàn)。

四、直面人工智能技術(shù)背景的“擅治”型公共政策

公共政策的技術(shù)維度是理解中國(guó)公共政策過(guò)程的一個(gè)理論切入點(diǎn)，面向人工智能時(shí)代的公共政策形態(tài)正在發(fā)生改變。只有在“技術(shù)治理+制度治理”交互作用下，不斷適應(yīng)公共政策環(huán)境，調(diào)和不同政策行動(dòng)者之間的博弈關(guān)系，才能提升政府公共決策和應(yīng)對(duì)外界壓力的能力。

1.技術(shù)治理之維的解釋

一是進(jìn)一步創(chuàng)新公共政策的技術(shù)工具和手段。在虛擬世界和現(xiàn)實(shí)社會(huì)融合的人工智能時(shí)代，政府、市場(chǎng)和社群的治理機(jī)制隨之發(fā)生質(zhì)變，推動(dòng)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)重大調(diào)整，需從國(guó)家集權(quán)和社會(huì)賦權(quán)兩個(gè)面向去理解技術(shù)治理的本質(zhì)。面向顛覆性技術(shù)革新的人工智能時(shí)代，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)人工智能發(fā)展與應(yīng)用的公共政策體系，促使政府科層組織、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)生改變，有助于重構(gòu)公私邊界和政策價(jià)值。“人工智能+公共政策”的一個(gè)重要特征是通過(guò)“云、網(wǎng)、端”實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的相互連接，進(jìn)一步優(yōu)化政策企業(yè)家特征。公共治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，使其內(nèi)生對(duì)知識(shí)、信息和創(chuàng)新思想的迫切需求，智慧因素將逐漸成為公共治理的中軸，使公共治理向科學(xué)之治、理性之治、智慧之治轉(zhuǎn)變，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)善治[19]。人工智能時(shí)代必須抓住核心技術(shù)本質(zhì)，應(yīng)用小樣本學(xué)習(xí)、無(wú)監(jiān)督學(xué)習(xí)、生成式對(duì)抗網(wǎng)絡(luò)、腦機(jī)技術(shù)等技術(shù)機(jī)理意味著需要從技術(shù)源頭尋找最新、最關(guān)鍵的技術(shù)工具，并為其套上安全的“軍規(guī)”和“緊箍咒”。一般而言，人工智能技術(shù)應(yīng)用需要針對(duì)不同場(chǎng)景逐一細(xì)分處理為物理場(chǎng)景、社會(huì)場(chǎng)景和數(shù)據(jù)場(chǎng)景，以幫助我們理解人工智能運(yùn)行邏輯。人工智能時(shí)代將形成對(duì)大數(shù)據(jù)分布于控制體系的穿透，不斷厘清政策過(guò)程中的復(fù)雜現(xiàn)象。

二是進(jìn)一步創(chuàng)新人工智能的智能體系和機(jī)理。在西方觀察到的我國(guó)公共政策“決策迅速、執(zhí)行力強(qiáng)”面前，政策目標(biāo)在一定程度上被違反和稀釋是執(zhí)行的成本損失和不確定的執(zhí)行結(jié)果。人工智能正成為引領(lǐng)世界發(fā)展的新興驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)從“軀干國(guó)家”向“頭腦國(guó)家”的跨越式轉(zhuǎn)變。在資源和利益的集中地和競(jìng)技場(chǎng)——公共政策領(lǐng)域，人工智能技術(shù)是引領(lǐng)新一輪科技革命的關(guān)鍵性技術(shù)。為解決人工智能發(fā)展的公共治理問(wèn)題，必須對(duì)接技術(shù)鋪設(shè)、智能反饋以及政策執(zhí)行的前、中、后三個(gè)端口過(guò)程，在推動(dòng)人工智能技術(shù)深度應(yīng)用基礎(chǔ)上，完善政策協(xié)同機(jī)制。值得注意的是，迷信于人工智能的效用就會(huì)陷入技術(shù)決定論的困境，因?yàn)槿斯ぶ悄苁怯邢薅鹊模@離不開(kāi)社會(huì)制度對(duì)政策行為的制約。從宏觀上看，我國(guó)正處于圖像處理、自然語(yǔ)言處理、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)快速發(fā)展的階段，正朝著強(qiáng)人工智能或者超級(jí)人工智能邁進(jìn)，公共政策呈現(xiàn)智能化、清晰化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化和協(xié)同化趨勢(shì)。人工智能情境下的公共政策具備足夠的包容之心和適應(yīng)能力，人工智能的本質(zhì)是計(jì)算，其研究方法和成果形態(tài)都離不開(kāi)計(jì)算，但不能簡(jiǎn)單化地將社會(huì)視為由均等個(gè)人組成的共同體，而要通過(guò)數(shù)據(jù)分析和建模制定出一個(gè)“完美的計(jì)劃”。只有發(fā)揮技術(shù)賦能優(yōu)勢(shì)，才能降低政策過(guò)程中的信息不對(duì)稱，強(qiáng)化政策主體自身能力，推動(dòng)多元治道邏輯的形成。

2.制度治理之維的解釋

一是進(jìn)一步創(chuàng)新政策的主體多元化和結(jié)構(gòu)扁平化。人工智能的發(fā)展使政策行動(dòng)者、公共事務(wù)和治理技術(shù)之間形成了復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程，構(gòu)建了復(fù)合化的政策網(wǎng)絡(luò)。人工智能技術(shù)將信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)化特征提高到新的水平，網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)能夠良好適應(yīng)日趨復(fù)雜的互動(dòng)。美國(guó)發(fā)明家雷·庫(kù)茲韋爾（Ray Kurzweil）認(rèn)為，未來(lái)“人類與機(jī)器結(jié)合有可能成為全新物種”[20]。人工智能時(shí)代的公共政策正日益演化為一個(gè)開(kāi)放型、一體化和智慧化的公共治理體系，“擅治”避免了技術(shù)與組織的沖突，從權(quán)力、組織、規(guī)則等層面革新與重構(gòu)人與制度的關(guān)系，形成一個(gè)聯(lián)系緊密的網(wǎng)絡(luò)體系。這就要發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)調(diào)試工具理性與價(jià)值理性之間的沖突，從而形成適應(yīng)治理生態(tài)與技術(shù)創(chuàng)新需求的制度體系與治理格局，做好地方探索積累與頂層設(shè)計(jì)規(guī)范并行而進(jìn)的長(zhǎng)期準(zhǔn)備。只有采取科學(xué)政策互聯(lián)，在人工智能研究人員和政策制定者之間建立有意義的交流溝通渠道，揭示政策工具的選擇與組合，才能深刻剖析政策過(guò)程的主體合作網(wǎng)絡(luò)。精準(zhǔn)化治理是現(xiàn)階段公共政策的“應(yīng)然屬性”和“顯著標(biāo)簽”，人工智能時(shí)代的到來(lái)改變了公共政策供給的制度環(huán)境，強(qiáng)烈沖擊現(xiàn)有的公共政策供給模式。總之，人工智能推進(jìn)了信息開(kāi)放化、過(guò)程透明化、操作民主化，重塑科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得在開(kāi)放透明背景下權(quán)力運(yùn)行邊界更加清晰、運(yùn)作空間更加規(guī)范、運(yùn)行過(guò)程更加協(xié)調(diào)。

二是進(jìn)一步促進(jìn)人工智能的高位推動(dòng)和有效監(jiān)督。為搶占人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略高位，美國(guó)政府頒布的《國(guó)家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》、英國(guó)政府發(fā)布的《人工智能：未來(lái)決策制定的機(jī)遇與影響》、中國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等國(guó)家戰(zhàn)略都是采取高位政策推動(dòng)的形式推進(jìn)人工智能創(chuàng)新。世界各國(guó)的國(guó)家級(jí)政策框架都試圖推動(dòng)并規(guī)范人工智能的快速發(fā)展，為人工智能發(fā)展與擴(kuò)散提供有效的政策激勵(lì)。構(gòu)建“人工智能+公共政策”的現(xiàn)代化政策體系，需沿著人工智能的頂層設(shè)計(jì)，建立思維創(chuàng)新、技術(shù)前沿、法律保障、倫理順暢的公共政策思路。制度處于社會(huì)體系輸入與輸出的中間環(huán)節(jié)，其雖然具有連續(xù)性和穩(wěn)定性的路徑依賴特征，但制度建設(shè)必須在理性設(shè)計(jì)和價(jià)值判斷的前提下，消弭人工智能嵌入可能存在的問(wèn)題，保持一種連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。總之，人工智能技術(shù)刻畫了政策企業(yè)家在公共政策中的角色與作用，有助于理解公共政策的行為邏輯和行動(dòng)策略，為理解公共政策拓展了新路徑。推動(dòng)現(xiàn)代政府決策與人工智能相互補(bǔ)全而非彼此掣肘，通過(guò)處理和分析非結(jié)構(gòu)化信息和海量數(shù)據(jù)，借助人工智能模型解釋并預(yù)測(cè)未來(lái)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)公共政策的智能化轉(zhuǎn)型。只有通過(guò)實(shí)現(xiàn)人工智能對(duì)公共政策的合理內(nèi)嵌至技術(shù)執(zhí)行框架，建立與之匹配的現(xiàn)代政府監(jiān)管機(jī)制，才能催生智慧政府及智慧決策的新模式。

五、結(jié)語(yǔ)：研究之必要與空間

本文之重點(diǎn)在于探討人工智能嵌入公共政策之后的“擅治”新形態(tài)，“未來(lái)已來(lái)”語(yǔ)境下的人工智能已經(jīng)成為公共政策領(lǐng)域的一個(gè)客觀存在，它對(duì)公共政策的影響已經(jīng)在不同層面和領(lǐng)域中顯現(xiàn)出來(lái)，并且適應(yīng)越來(lái)越智能化的政策環(huán)境。利用人工智能打通政策協(xié)同之路，既有利于構(gòu)建開(kāi)放性的政策共同體，也提供了符合中國(guó)情境的理論支持。人工智能在公共政策體系中的逐步推進(jìn)，有助于重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)和公共治理模式，塑造柔性化的公共政策過(guò)程，推進(jìn)層級(jí)簡(jiǎn)化、程序簡(jiǎn)化和模式簡(jiǎn)化，進(jìn)行一場(chǎng)化解黑箱效應(yīng)的“破冰行動(dòng)”。由于人類始終無(wú)法清晰盡知所有“智慧”細(xì)節(jié)，推動(dòng)人工智能嵌入公共政策的健康成長(zhǎng)是未來(lái)依然面臨的一個(gè)根本性問(wèn)題。公共政策必須重視人工智能帶來(lái)的社會(huì)行為、社會(huì)規(guī)范和社會(huì)價(jià)值的變革。

如何保證政策知識(shí)以及政策落地的質(zhì)量，并最終取得良好的政策效果，是一個(gè)重要的政策目標(biāo)。實(shí)踐證明，建立一個(gè)高效、協(xié)同的“人工智能+公共政策”的“擅治”新形態(tài)，既是借助人工智能嵌入公共政策的因應(yīng)之道，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。本文在進(jìn)行理論分析的同時(shí)，也寄予了對(duì)現(xiàn)實(shí)的思考和關(guān)懷。公共政策的未來(lái)是利用人工智能技術(shù)全面考量政策要素，篩選、過(guò)濾、再界定政策問(wèn)題，最終成功解決政策問(wèn)題的樣態(tài)。面向人工智能時(shí)代的公共政策，走向政策問(wèn)題的并不只有一條因果關(guān)系，而可能是多個(gè)復(fù)雜的關(guān)系束，政策資源調(diào)取和使用能力、對(duì)以往歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)政策環(huán)境的考衡、政策工具的選擇等都是人工智能影響公共政策的考慮因素。只有形成一項(xiàng)被期待形成政策問(wèn)題的解決機(jī)制，采納與創(chuàng)新人工智能技術(shù)解決政策問(wèn)題，避免問(wèn)題性質(zhì)發(fā)生偏移，才能建構(gòu)起一種“擅治”形態(tài)的科學(xué)公共政策體系。

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實(shí)習(xí)編輯：龐子玥