對依法治校評估體系的評析與展望

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(四川民族學院，四川 康定 626001)

縱觀學界對“依法治校評價”為主題的研究現狀，從研究數量來說，目前研究尚處于起步階段。知網統計顯示，目前，比較有參考價值的各類期刊、會議及學位論文總共不超過20篇，其中，涉及高校法治評估或評價的研究成果僅14篇。

從研究內容上來看，現有研究主要涉及“評估主體、評估對象、評估依據、評估指標體系以及評估方法”等五方面內容。其中，比較有代表性的研究成果有：屈廣清的《高校依法治校及其成效評價指標體系研究》、謝小瑤等的《高校依法治校評估指標體系的法理基礎》、孔令先的《依法治校的評估主體、指標和方法研究綜述》、顧倩的《高校依法治校指標體系評價對象及其范圍研究》以及王雅荔的《基于制度進路的法治高校評估模型構建》等論文。此外，劉新軍、楊霞、張立波、肖登輝、江夢以及劉振紅等也對此進行了研究。

從研究思路上分析，學者們已基本達成了“評估指標體系是依法治校評估的關鍵”的普遍共識，并圍繞“應由誰設計、組織和參與評估”“根據什么設計評估指標體系”“評估因素及范圍包括哪些”“如何開展評估信息的收集”以及“如何保障評估結論的實效性和權威性”等問題展開了討論。

本文將以“依法治校評估體系的現狀”作為研究的切入點，對學者在依法治校評估體系中研究的熱點問題、主要觀點及存在的不足進行全面梳理，并運用系統哲學思維進行評析，以為高校依法治校評估體系的研究指明未來的發展方向。

一、 對依法治校評估體系中研究問題的綜述

針對目前學界對高校依法治校評估體系的研究現狀，本文將從“評估主體、評估目的、評估依據、評估指標體系以及評估方法”等五個方面進行全面梳理，以期對此形成全面的系統認識。

(一) 依法治校評估主體的研究

依法治校評估主體是指組織、發起、實施、推動以及參與依法治校評估工作的政府組織和非政府組織，是保障依法治校評估體系正常運作的重要力量[1]11。對此，探討的主要問題有：

第一、評估主體的類型化問題，即在理論與實踐中依法治校評估主體有哪些類型？對此，汪全勝將評估主體分為內部評估主體和外部評估主體[2]，并根據評估主體各自功能定位的不同，將其分為評估決策主體、評估施行主體以及評估參與主體。孔令先則認為，目前我國已經形成了“以國家機關、教育主管部門和高校自身的自我評估為主，第三方評估和學術機構評估較少”[1]11的評估模式。而從現有研究來看，實踐中也的確如此，其中，凡在為推動教育部“依法治校示范校創建活動”評估工作的，評估決策主體均為各地方教育管理部門，而高校則為評估工作主要實施、推動及參與主體；而對于高校自我組織評估以及第三方組織評估的情況則極為少見。

第二、評估決策主體的合理性問題，即由誰擔任評估決策主體更能增強評估的獨立性、公信力和權威性。對此，有兩種觀點，一是以楊霞博士為代表的“第三方獨立評價說”，認為“以教育評估院作為依法治校的評價方，屬于既當‘運動員’，又當‘裁判員’，容易造成評價結果有失合理、客觀、公正，信服度不高”“由獨立的第三方評價機構獨立制定評價指標體系、主導實施法治測評是大勢所趨。”[3]另一種是以劉振紅為代表的“多元評價說”，應根據“國家對高校管理的法治化、高校自我管理的法治化兩個層面，開展外部考評和內部考評；前者是指以教育行政部門作為牽頭單位，與其他機關或第三方社會機構開展的聯合考評；而后者是指高校內部的各單位、教職工、學生作為主體進行的考評。”[4]34對此，汪全勝、孔令先、崔延哲也表達了類似觀點，各評估主體存在不同的價值取向，具有不同的優缺點，應增加評估主體類型的多樣性。

第三、評估參與主體的范圍問題，即為保證評估結論的有效性，如何選擇適當的評估參與者。對此，學界的普遍觀點是，靈活運用多元化的評估方法，收集不同評估參與主體的數據和信息，以相互支持和相互佐證，從而得出更加真實準確有效、讓大眾信服的評估結論。

(二) 依法治校評估目的及功能定位的研究

依法治校評估目的是指評估主體實施依法治校評估活動所要實現的主觀價值追求。評估主體不同，則評估目的各異，那么，選擇作為構建評估指標體系的評估因素和評估依據必然也不盡一致，所構建的評估指標體系就必然具有不同的功能。

目前，學界鮮有對“評估目的”的系統研究，多散見于學者在評估指標體系構建時的零散論述，主要有三種觀點：

其一，依法治校能力提升說，即評估活動旨在提升高校領導班子的依法治校能力。此種評估目的又稱為“達標評估”，即通過預先設計科學合理的指標，借此估測各高校在各個層面最低限度的治理情況，評估結論多為“達標”與“不達標”；對不達標的，則要予以相應“問責”；對達標的，則給予相應獎勵，因此，其功能定位多在監督、問責、激勵及改進。對此，劉振紅認為“考評的直接目的是提升高校領導班子和領導干部的依法治校能力和水平”“考評對象就是高校領導班子和領導干部”“考核主體是教育主管部門”“主要考核依據是《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》”[4]31-35。此外，楊霞與劉新軍也提出了同樣的觀點。

其二，依法治校成效考量說，即評估活動的目的旨在考察高校依法治校的水平高低、成效優劣。此類評估目的可稱為“水平評估”，即意在考量高校治理情形的優劣等級、水平高低，凸顯優秀者的典型經驗。對優秀典型予以宣揚、推廣；對反面典型則要求改進，其功能定位重在指導和改進。對此，屈廣清明確提出，“其提出的依法治校的指標評價體系(建議稿)，供考察高校依法治校的成效時所用”[5]。此外，王雅莉、顧倩也提出了“對法治高校進行評估是對高校法治水平進行效果性考量”的觀點。

其三，多元目的功能說，即評估活動既應注重評估、評優功能，也應注重督查和改進功能。對此，張立波和謝小瑤、李學蘭認為，應“整合兩者，各取所長——立足達標評估中的指標框架，斟酌并吸收一些高校的創舉，進行綜合評斷”[6]，并稱其為“合格型評估”，目的就是要促使高校逐步剪除違法及不規范的舉措，重塑高校的“圣潔”形象與整體聲譽，提升公眾對高校法治化治理的認可。

(三) 依法治校評估依據的研究

依法治校評估依據是指依法治校評估指標體系設置的依據，其是衡量依法治校法治化程度的規范性基礎。對此，學者們形成了以下三種有代表性的觀點：

其一，國法說。其主張“權自法出”，認為高校的一切權力必須接受法律的規約，國家法律是衡量依法治校“法治化”程度的準據。如劉振紅明確主張“考評依據包括規制考評對象的政策依據、規制考評內容的法律依據。其中，法律依據有“憲法、教育行政管理類法律法規、其他行政管理類法律、民商事法律以及黨內法規，而最直接依據是《關于加強依法治校工作的若干意見》《全面推進依法治校實施綱要》。”[4]32王雅荔也明確提出了“實體教育法律法規體系為法治高校基本框架”的主張[7]；楊霞和孔令先也指出，要“立足于現有的法律法規和教育規章制度構建評價指標體系”[8]，“需要系統梳理、科學論證和精密設計，才能形成一個兼具科學性、實用性和可操作性的評估指標體系”[1]12。

其二，校規說。其中，伏創宇認為，以大學章程為中心制定的一系列校規是高校自治(包括實質性與程序性自治) 的準據。主張在大學自治權內，大學就其所得規范事項范圍內，乃取得“與立法者相同的地位”[9]。

其三，國法與校規綜合說。認為國家法律和高校規章均是依法治校的規范性基礎。其中，謝小瑤，李學蘭提出，“國法與校規共同構成高校依法治校評估指標體系的設置依據”[10]；屈廣清也表達了類似觀點，“依法治校是以法律方式規范高校管理、實現高校管理法治化的整個過程。這里的法律廣義包括法律、法規、高校校規”[5]103；此外，鄭夕春也認為，“依法治校的本質在于法治,所謂依法指依學校管理之法源，包括憲法、法律及其合憲、合法的法規、規章以及有關政策、校規。”[11]

(四) 依法治校評估指標體系的研究

依法治校評估指標體系是指在對依法治校評估依據進行分析與概括的基礎上，將其內在要求與外在體現分解細化，形成的一套可供測評的標準系統。截至目前，學界主要有兩種評估指標體系構建思路。

其一，基于學校運行進路的評估模型構建思路，即將學校主體的運行和各個環節納入法治化的運行軌道，并盡可能將與學校有關的各個重要事項納入評估體系[12]49。其中，楊霞、黃旭構建了一套以“組織領導、健全規章制度、優化管理體制與決策機制、辦學行為合法、民主管理機制完備、教師權益落實保障、學生權益切實維護、法治宣傳成效明顯、一票否決事項”等九大評估模型要素為核心的評估指標體系，該體系立足于現有的法律法規和教育規章制度，涵蓋高校內部治理的主要方面。

此外，在依法治校示范創建活動中，各地方政府以《教育部辦公廳關于開展依法治校示范校創建活動的通知》(教政法廳〔2003〕4號)為參照，也構建了與“管理制度、管理體制、辦學活動、民主管理機制、教師權益、學生權益、法制宣傳教育、依法治校工作機制”等八個評估模型要素相類似、全面涵蓋高校運行軌跡的評估指標體系。如四川省普通高等學校依法治校示范學校評估指標體系則幾乎與其完全一致；而廣東省與湖北省的依法治校評價指標體系中一、二級指標體系的總體結構也與上述標準極為類似。

其二，基于法律法規運行進路的評估模型構建思路，即從法律法規自身的運行方式出發，采取法律法規的制定、執行與監督的整體思路設計依法治校的指標體系[12]48。對此，劉振紅在構建了六項一級校評估指標體系，“法治宣傳教育是前提，內部規章制度是基礎，內部治理法治化是核心，依法自主治校是目標，師生權利救濟和糾紛解決機制是保障，組織領導則是保證。”[4]34屈廣清則構建了由“國內法律完備、法律校規制定、法律校規執法、監督情況、法治宣傳以及成效”[5]107等七項一級指標構建的指標體系,更是完全貫徹了“立法、執法、監督”的法律運行思路。此外，王雅荔和劉新軍構建的依法治校評估指標體系也基本延續了以“制度建設、過程推進、目標實現、權益保障、效果監測”[13]為框架的評估指標體系，只是在具體評估要素的劃分上略有差異。

(五) 依法治校評估方法的研究

依法治校評估方法，其主要解決的是由誰通過何種方式、向誰收集評估信息，實現信息收集的可靠性以及全面性，最終確保評估結論的權威性和有效性。對此，學界的研究較少、且較為分散，主要考慮的因素有以下五點：

第一，信息收集的原則，即信息的收集應遵循真實性、全面性以及中立性的原則。對此，張立波明確提出，“一個讓人認可、信服的評估，要確保收集和選擇信息的真實性與有效性，積極回應亟須解決的相關問題及其他相關者的利益訴求。”[12]50而劉振紅則明確提出了信息收集的“中立性原則”。

第二，信息收集的主體，即由于信息內容的多樣性以及掌握信息對象的特殊性，應設計合適的主體收集相應的信息。

第三，信息收集的對象，即應充分考慮信息收集對象的范圍及可能掌握信息的類型、特征及內容，以確保信息收集的有效性。

第四，信息收集的內容，即應全面考慮信息類型、內容與依法治校之間的內在關聯性，保證信息收集的全面性。

第五，信息收集的方式，即應充分考慮信息收集的主體、對象以及內容，選擇恰當的方式收集相應的信息。對此，張立波提出常見的信息收集方法有，如問卷調查、網上備案、專家評價、資料查詢法、座談會法、個別訪談法、家訪法、委托社會第三方機構評估法等。

(六)小結

縱觀學界在高校依法治校評估體系研究中，對“評估主體”“評估依據”“評估指標體系”“評估方法”以及“評估目的與功能定位”等上述五個熱點問題的研究，學者們均基于自身視角對上述問題形成了各自的觀點，并就其內涵、成因及意義進行了合理性與合法性論證，由此造成學界在如何科學開展依法治校評估、在如何確定評估的主體、完善評估的指標、采取科學的評估方法、提升評估的公信力和實效性等方面，仍未形成高度認同的理論觀點而陷入爭論，并集體陷入了“簡單化”與“絕對性”的處理誤區——即都在基于對依法治校評估體系最佳“理想模型”的追求中，形成了一種排他認識——最佳方案只有一個，因此，各爭議觀點是無法共存的，從而使各方學者陷入了“各自為政、非此即彼”的爭論。

此外，為保證依法治校評價體系的完整性，還應加強對“評估結果反饋機制”的研究，即通過對評估結果的運用研究，將評估結果作為“獎勵、懲處或責問”高校的依據，以促進高校依法治理工作的完善，保證評估主體特定評估目的的實現。目前，尚未有學者對此展開專門論述。

綜上所述，所謂高校依法治校評估體系，是指評估主體為實現特定的評估目的，圍繞高校治理工作，根據特定規范性評估依據構建出對應評估指標體系，并采用合理評估方法充分收集相關評估信息而得出有效評估結論，再通過評估結果反饋機制以促進評估目的實現的可供測評的標準系統。

二、 對依法治校評估體系研究現狀的評析

那么，到底該如何看待學者們在同一問題上“百家爭鳴，百花齊放”的事實呢？又該如何處理這一“盛況”呢？下面將就上述問題的成因、表現形式及處理方式分別進行論述。

(一)依法治校評估體系是由多要素構成的復雜系統整體

作為哲學意義上的系統概念是指相互聯系、相互作用的若干要素或部分結合在一起并具有特定功能、達到同一目的的有機整體[14]6。高校依法治校評估體系作為一個復雜的有機整體，是一個由多要素構成的復雜系統存在。

第一、 高校依法治校評估體系作為一個系統整體，主要由“評估主體、評估目的、評估依據、評估指標體系、評估方法以及評估結論運用反饋機制”等六個基本要素構成。

第二、 構成高校依法治校評估體系的六個基本要素之間相互作用、相互關聯，其具體聯系過程可概括為：不同評估主體基于不同的評估目的，選擇與之相應的評估依據而構建出對應的評估指標體系；再運用合適的評估方法收集相關信息，從而得出一定評估結論；后通過以“獎懲或問責機制”為內容的評估結果反饋機制將評估結論運用于評估高校，以促成特定評估目的的實現。其內在運行結構如圖1：

圖1 評估要素內在運行結構圖

第三、 高校依法治校評估體系作為由六個基本要素構成、且相互間密切關聯、不可分割的、復雜的系統整體，決定了任何非系統性的研究方法，所得出的研究成果必然會表現出極大的整體分割性，只能反映出高校依法治校評估體系的部分本質，而無法反映其全部內涵。

總而言之，高校依法治校評估體系的復雜性是各類爭議觀點形成的基礎，而現行將具有內在關聯性的“系統要素”視為單一性研究對象而采用的切割式研究，是造成各類爭議觀點出現的根本原因。

(二)依法治校評估體系的“爭議觀點”均有系統層次合理性

雖然現行的“切割式”研究方法與具有系統整體性特征的研究對象——高校依法治校評估體系不相匹配，但仍能部分反映高校依法治校評估體系的不同層次內涵，各爭議觀點均具有相對合理性。以“評估目的”及“評估決策主體的合理性”問題為例，無論是“教育行政部門”還是“高校自身”或是“第三方評價機構”擔任評估決策主體，在各自系統層次上都有其合理性。

首先，如果是想通過評估提升高校依法治校能力，則應當由“教育行政部門”擔任決策主體更為合適，因為“教育行政部門”能較好利用“獎懲和問責機制”，通過制造外部壓力的方式直接引導高校改變治理行為。

其次，如果是想通過評估活動讓社會了解各高校法治治理水平，并就其優劣進行排序的話，那么，由“第三方評價機構”擔任評估決策主體則可能更為合適。

最后，如果是高校自身想通過評估掌握各二級教學部門和行政管理部門的依法治校的真實狀況，則由高校自身或委托第三方評價機構擔任評估決策主體則可能更為合適。

由此可見，由誰擔任評估決策主體更能增強評估的權威性，是與評估目的密切相關的，而并非由評估決策主體單方面所能決定的。同樣，在“評估依據”的選擇上，是“國法說”更合適還是“校規說”更有利，也并非由“國法或校規自身所決定的”，而是受評估主體和評估目的這兩個因素共同影響的。總而言之，無論是在評估依據的選擇上，還是在“評估指標體系”“評估方法”以及“評估結論運用反饋機制”研究中所涉及的爭議觀點均有其系統層次合理性。

(三)依法治校評估體系的“綜合性觀點”是對系統層次性的悖反

既然各爭議觀點均在各系統層次內具有相對合理性，那么，將各爭議觀點融合在一起而提出的“綜合性觀點”，比如在評估依據研究中提出的“國法與校規綜合說”、在評估主體研究中提出的“多元評價說”以及在評估目的與功能研究中提出的“多元目的功能說”等就屬于此種情形，那它們是否就是更為合理和全面的觀點呢？并非如此，因為任何理論觀點均有著現實而具體的背景和動因，其合理性是與特定條件與具體層次密切相關的；因此，實現不同觀點的有效融合的必要前提是要有足夠的共性。

以評估主體中的“多元評價說”為例，即為了保證評估結論的權威性，可通過聯合教育行政部門、高校、第三方評價機構及其他主體共同開展聯合評估。這一“綜合多元主體開展聯合評估”的觀點，能否實現對各主體的真正的融合呢？關鍵在于“教育行政部門評價體系”“高校自身評價體系”以及“第三方評價體系”作為三個不同層次的子系統相互間是否有足夠的“共性”？顯然是沒有的。不同評估主體推動評估工作的動因是有差異的，所選擇的評估依據則不同，構建的評估指標體系也不同一，因此，為保障評估目的實現的評估結果運用反饋機制也就不一樣的。

總而言之，不同評估主體構建的是具有不同目的的和不同層次的評估體系，其內在要素相互間是不具有共性存在的。如果強行融合多元評價主體開展聯合評估，則意味著各主體要共同構建一套考慮所有評估目的，但卻用同一評估依據、同一指標體系、同一評估方法以及同一評估結果運用反饋機制，來實現各自不同評估目的的評估體系。這絕不是什么所謂的“最佳理想模型”，而是不切實際、不具有可操作性的妄想，是對系統層次性的悖反。

(四)對依法治校評估體系中爭議觀點的處理

既然將各爭議觀點融合在一起而提出的“綜合性觀點”是不可取的，那么，又該如何處理高校依法治校評估體系中出現的各種爭議觀點？

系統哲學認為，任何系統都具有層次性，系統層次性是指系統各要素在系統結構中表現出的多層次狀態的特征。任何系統總是處于系統階梯系列中的一環。任何一個系統的要素，也可在相互作用下按一定關系成為較低一級的系統，即子系統，而組成子系統的要素本身還可以成為更低一級的系統[14]255-264。

根據“高校依法治校評估體系”的概念可知，評估工作實際上是一個由“評估主體、評估目的、評估依據、評估指標體系、評估方法以及評估結果反饋機制”等六個構成要素組成的系統整體。而不同評估主體則基于不同的評估目的，構建了一個要素類型相同、內涵不一、結構層次各異的系統整體。

據此，對于高校依法治校評估體系中爭議觀點的處理，可以采用系統層次分析法加以解決，即將高校依法治校評估體系體視為母系統，其下分三個子系統，分別是“國家教育管理部門依法治校評價系統”“高校自身依法治校評價系統”以及“第三方中介機構依法治校評價系統”；各子系統均由六個類型相同、內涵不一的系統要素構成，形成了各自獨特的系統結構和系統功能；而三個子系統功能的融合，就形成了母系統獨有的系統功能。具體如圖2所示：

圖2 依法治校評估體系系統結構圖

三、 對依法治校評估體系研究方向的展望

目前，依法治校評估體系研究的主要問題是：(1)缺乏評估指標體系構建的多元主體意識；(2)缺乏評估指標體系內在要素的協調性研究；(3)套用依法治國評估指標體系構建路徑，缺乏與依法治校相契合的評估模型構建思路。為此，對高校依法治校評估體系的研究將主要集中在以下方向：

第一、 明確評估主體立場意識，完善以評估主體為導向的多元化評估目的研究，為高校依法治校評估體系內在結構的協調性打下基礎，構建能滿足多元主體的不同評估目的的評估指標體系，避免陷入唯一“最佳理想模型”的誤區。

第二、加強高校依法治校評估體系內在結構協調性研究，理順“評估主體、評估目的、評估依據、評估指標體系以及評估方法”各要素間的內在關聯，構建凸顯系統層次性和系統整體性的依法治校評估體系，確保評估指標體系的科學性。

第三、運用系統分析方法，對以“學校運行進路”和“法律法規運行進路”而形成的評估模型構建思路進行檢驗，以判定其能否與評估主體意識相適應的評估指標體系相契合，以確保不同主體評估目的的實現。

四、 結語

高校依法治校評估體系研究的關鍵在于，各方評估主體如何構建出與自身評估目的相契合的評估指標體系。無論是教育行政部門、高校自身、獨立第三方中介機構或是其他主體組織高校依法治校評估工作，均有其自身的合理性，各爭議觀點之間并不存在根本性的對立與沖突。