新形勢下制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性與可行性

郭洋波　秦玉峰

[摘 要]濕地具有重要的經(jīng)濟、環(huán)保、美學(xué)、科研、教育等多方面的價值。作為世界濕地大國，我國在通過立法保護濕地與促進濕地的可持續(xù)利用方面卻遠不及美國、加拿大等濕地大國，文章在深入剖析我國濕地立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性：有利于對我國濕地資源的有效保護;構(gòu)建與完善我國合理的自然資源法律體系;切實履行作為國際《濕地公約》締約國應(yīng)盡的義務(wù)。揭示了制定“中華人民共和國濕地管理法”的可能性：系統(tǒng)的理論基礎(chǔ);完善的政策保障;堅實的法理基礎(chǔ);廣大民眾的心愿。

[關(guān)鍵詞]“中華人民共和國濕地管理法”;生態(tài)文明;可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]D9200[文獻標(biāo)志碼]A [文章編號]2095-0292（2021）01-0038-05

[作者簡介]郭洋波，哈爾濱體育學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事教育學(xué)、法學(xué)研究;秦玉峰，哈爾濱體育學(xué)院教授/編審，主要從事思想政治理論教學(xué)、法學(xué)、編輯學(xué)研究。

黨的十九大報告指出：“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。”[1]（P51）黨的十九屆四中全會決議指出：“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度。”習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)：“堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。”[2]我國是濕地大國，據(jù)《中國濕地保護行動計劃》顯示，濕地面積居世界第四，僅次于加拿大、美國和俄羅斯，居亞洲第一，占世界濕地面積的7%，是世界上濕地種類繁多、數(shù)量豐富的國家之一。全國濕地生態(tài)系統(tǒng)總價值每年達266831億元[3]。 在距今兩千多年前的春秋戰(zhàn)國時期就已經(jīng)開始利用濕地了，可是在保護與可持續(xù)利用方面，卻遠遠落后于加拿大、美國、澳大利亞等濕地大國。20世紀(jì)50年代以來，全國沿海濕地面積減少了60%多，30%多的天然濕地面臨著結(jié)構(gòu)被破壞、質(zhì)量嚴(yán)重下降的危機，而且環(huán)境污染嚴(yán)重。濕地具有重要的經(jīng)濟、環(huán)保、美學(xué)、科研、教育等方面的價值，而我國通過立法對濕地的保護與管理遠遠不足。依法治國是我國的一項基本國策，制定規(guī)范嚴(yán)格的濕地立法制度對彌補我國自然資源法律體系結(jié)構(gòu)不合理，加強生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要的意義。

一、 我國濕地立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的濕地保護法律中存在許多問題，最主要的是缺少頂層規(guī)范，沒有建立完善的保護體系。國家陸續(xù)制定并頒布實施了海洋法、森林法等單項法律，唯獨缺少對濕地的專門有效保護，而其他單項自然保護法，說得嚴(yán)重些，甚至在一定程度上會破壞對濕地的保護。如《中華人民共和國土地管理法》把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對未利用地“適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地”。這是什么推論？濕地就屬于非農(nóng)用地，是“未被利用地”，國家是鼓勵被開發(fā)利用的，最后的結(jié)果就是這些濕地被改變了功能結(jié)構(gòu)，甚至是被破壞了。對于濕地轉(zhuǎn)化為農(nóng)田，美國是有嚴(yán)格限制的;而我國根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定是鼓勵的[4]（P111-115）。另外，現(xiàn)有法規(guī)不完善，對濕地資源主要是從經(jīng)濟效益的角度加以考慮，更多地著眼于如何更好地對濕地資源進行開發(fā)、利用而非強調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”“保護優(yōu)先”;有的法規(guī)雖涉及對濕地的保護，但只是片面保護，如《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》只對“有代表性的”“有特殊意義的”區(qū)域進行保護[5]（P132-133）。2003年，黑龍江省制定頒布了第一個省級的濕地保護條例，截至2015年，全國已有22個省制定頒布了省級的濕地保護條例，這對于地方的濕地保護工作起到了重要的作用，但是地方濕地保護條例普遍存在濕地定義混亂、立法定位不夠精確、某些條款過于抽象、缺乏可操作性、對破壞濕地的行為普遍處罰力度不足等問題。濕地作為一種自然存在，不可能受行政區(qū)域的控制，某些濕地可能跨兩個省區(qū)或更多，由于濕地定義不統(tǒng)一，就會出現(xiàn)在某處屬于濕地，在另一處不屬于濕地的現(xiàn)象;或者在某處是重要的濕地，在另一處是一般的濕地，保護力度不統(tǒng)一。同樣的一塊濕地，在某省被破壞了，可能受到嚴(yán)厲的懲處，在另一省被破壞了，可能沒有受到懲罰[4]。政府雖在一定程度上加大了對濕地保護，但是仍面臨著許多問題， 天然濕地面積僅占土地面積的377%，遠遠低于全球平均水平。我國是現(xiàn)代化的法治國家，依法治國是我國的基本國策，面對我國濕地被破壞的嚴(yán)峻狀況，必須實現(xiàn)360度保護無死角，才有利于實現(xiàn)美麗中國的愿景，促進中華民族永續(xù)發(fā)展。

二、制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性

（一）有效保護我國濕地資源的需要

我國對濕地的管理與保護工作是不到位的，與“生態(tài)文明”的要求相去甚遠。濕地的面積在減少，濕地的功能在退化，濕地成為生態(tài)系統(tǒng)中最脆弱的、最容易受到破壞的部分。根據(jù)國際認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，水資源的開發(fā)率不應(yīng)超過40%，但是我國黃河、淮河、海河等幾大河流應(yīng)用率遠遠超過國際標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)富營養(yǎng)化極為嚴(yán)峻。南京秦淮河和玄武湖、武漢東湖、杭州西湖、昆明滇池等中外聞名的旅游勝地，近年來都出現(xiàn)了嚴(yán)重富營養(yǎng)化現(xiàn)象。據(jù)國家林業(yè)局統(tǒng)計，全國70%的江河遭到污染。長江口、閩江口、杭州灣、珠江口、潮海灣等水體污染十分嚴(yán)重，水質(zhì)污染會導(dǎo)致河流、湖泊濕地中生物大量死亡，物種多樣性大幅減少。白暨豚是國家級珍稀動物，國家在1983年明確提出對這一動物的保護工作，但是這一動物還是在不斷減少，從1986年的300余頭，到1998年只剩下7頭，2006年30多名中外專家組成科研考察小組從湖北宜昌到上海1700公里的范圍內(nèi)進行調(diào)查，歷時26天時間，最終沒有發(fā)現(xiàn)一只活的白暨豚，白暨豚被宣布滅絕了。對環(huán)境的破壞導(dǎo)致濕地的生態(tài)和社會服務(wù)功能大大降低了。對環(huán)境的不尊重，受到傷害的不僅僅是動物、植物，人類自身也會受到大自然的懲罰。濕地面積減少，質(zhì)量下降，除了自然演化因素以外，最主要的是人為作用。為了追求經(jīng)濟利益，不惜將濕地改為工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地;為了獲得物質(zhì)收入，大量捕獲魚類，導(dǎo)致50多年的時間全球金槍魚、旗魚等大型海洋魚類減少了一半多。物種的變化導(dǎo)致生態(tài)不平衡，濕地生態(tài)系統(tǒng)也遭到破壞。黑龍江省大慶地區(qū)曾有大量的沼澤地帶，后來很多都挪作他用。

我國對濕地的管理實施的是“分部門實施、綜合協(xié)調(diào)”的體制[6]（P82-86）。在中央層面有國家林業(yè)和草原局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家海洋局等，它們分別從不同的職責(zé)對濕地進行某方面的管理和保護，如國家林業(yè)和草原局開展?jié)竦刭Y源的普查、監(jiān)測、評估等各項工作;生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查濕地環(huán)境保護工作，制定污染防治法規(guī)等工作;水利部對水資源進行管理，對濕地生態(tài)補水進行指導(dǎo)等。我國目前的濕地有的是牧區(qū)，在放牧;有的是油田，在采油;有的是農(nóng)田，在種地……如果沒有一部國家層面的濕地立法，如何對這些挪作他用的“濕地”進行有效管理？沼澤濕地被歸入未利用地，而對未利用地國家的政策是鼓勵開發(fā)利用的，這樣就會使沼澤濕地遭到破壞。2013年，國家林業(yè)局制定了《濕地保護管理規(guī)定》，明確了林業(yè)部門對濕地保護工作整體的職責(zé)和地位。而《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第8條規(guī)定：“國家環(huán)境保護行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護區(qū)的綜合管理。”據(jù)此，環(huán)境保護行政主管部門屬于濕地的綜合協(xié)調(diào)部門[7]（P82）。顯然，這兩個行政法規(guī)是矛盾的，在處理濕地問題時必然會出現(xiàn)混亂的狀況。國外許多國家對濕地的管理也是采用分部門管理的，但是通過法律的規(guī)定，明確各部門的職責(zé)、權(quán)限及相互協(xié)調(diào)的具體要求。如美國在1972年頒布的《清潔水法》中明確環(huán)境保護署、陸軍工程兵團等各自的職責(zé)，并對協(xié)調(diào)工作提出具體的規(guī)定，從而建立了一套規(guī)范高效的濕地保護管理體制。制定一部專門的國家層面的濕地立法，有利于協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，齊心協(xié)力共同保護和管理好濕地資源。

環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任、《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編夏光建議，成立環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營公司，把支撐經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境承載力（環(huán)境容量）由公司直接承包下來，按照市場化運作模式進行經(jīng)營，這樣就使有限的環(huán)境承載力獲得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出。筆者認(rèn)為，這是一條非常好的建議。所以僅僅是制定頒布《中華人民共和國濕地保護法》是不適宜的，顯現(xiàn)出一種被動的狀態(tài)，準(zhǔn)確地說制定“中華人民共和國濕地管理法”更為科學(xué)，更體現(xiàn)出對濕地的科學(xué)精神和人性化態(tài)度。

（二）有利于構(gòu)建與完善我國合理的自然資源法律體系

早在1954年頒布的《中華人民共和國憲法》中就將“濕地”納入法律調(diào)整的范圍[8]。2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在對“環(huán)境”進行定義時，第一次將“濕地”歸入其中，體現(xiàn)了對濕地的正確認(rèn)識和重視。對濕地的有效保護、合理開發(fā)利用、嚴(yán)格管理等是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，為了使這項工作有條不紊地進行，需要建立一系列完善健全的具體的濕地保護法律制度，而建立濕地的配套法律制度需要在國家層面的濕地立法的基礎(chǔ)上制定。美國早在20世紀(jì)80年代初期就建立了濕地占用付費補償制度，隨著“零凈損失”政策的出臺，濕地占用付費補償制度進一步發(fā)展，成為美國濕地管理與保護工作的重要組成部分。濕地占用付費制度有三個方面的益處：第一，提高了濕地占用和濕地開發(fā)者環(huán)境保護的責(zé)任感;第二，由于增加了濕地使用的成本，體現(xiàn)了濕地的經(jīng)濟價值，有利于限制濕地的過度開發(fā)和利用;第三，擴大了濕地管理與保護的資金來源。只有規(guī)范各種法律制度，才能有利于對濕地進行有效保護，進而促進濕地可持續(xù)發(fā)展。由于各種原因，如果需要占用某處濕地進行開發(fā)利用，是否可以在異地重新開發(fā)一處比占用處面積更大、質(zhì)量更好的濕地？在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法中沒有這方面的規(guī)定。最高人民法院曾經(jīng)總結(jié)了9個典型的環(huán)保案，其中之一就是：江蘇省無錫市惠山景區(qū)管委會在2009年到2010年擅自占用2萬平方米林地建設(shè)了動植物園和兒童游樂園，其中3000平方米林地被改變了用途。如果在原處恢復(fù)林地，經(jīng)濟成本和社會成本會非常高。惠山景區(qū)管委會提出了在楊灣異地補種林木恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的方案，得到了認(rèn)可。對濕地的占用、改變用途，也應(yīng)允許異地恢復(fù)。美國從1980年開始實施的濕地銀行制度大大緩解了美國濕地的減損狀況，美國進而把這種制度用于對瀕危物種的保護上。雖然我國也有在不同地域恢復(fù)的個案，但是沒有相應(yīng)的規(guī)定出現(xiàn)在法律條文中。

我國早在2009年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中就明確提出，啟動濕地生態(tài)補償試點工作。第二年，財政部啟動中央財政專項資金用于對濕地保護的補助。2010年和2011年中央財政共安排4億元人民幣預(yù)算用于對濕地的保護，但是這種濕地生態(tài)補助主要是用于國際重要濕地的監(jiān)測與生態(tài)恢復(fù)工作，與對濕地全方位的保護補償要求還相去甚遠。另外，目前濕地生態(tài)補償還存在以下問題：一是濕地生態(tài)補償力度不足，標(biāo)準(zhǔn)偏低，范圍狹小;二是沒有建立長效濕地生態(tài)補償機制;三是缺乏市場化的濕地生態(tài)補償機制，濕地補償單純依靠中央財收撥款，資金來源不足。應(yīng)制定濕地生態(tài)補償方面的法律文件，規(guī)范對濕地的生態(tài)補償工作，更好地發(fā)揮濕地的生態(tài)效益，促進濕地的可持續(xù)發(fā)展。

濕地的保護需要公眾的積極參與，如濕地方面的評估報告的編制、審批濕地項目的出臺等，政府或相關(guān)部門都應(yīng)主動邀請公眾的參與，才能更加客觀，也有利于提高公眾參與環(huán)境保護的積極性，但是實際情況是，很少有公眾可以事先了解濕地的審批、建設(shè)的基本信息，更不要說參與工作了。制定規(guī)范的公眾參與濕地管理的法律制度就很有必要。廣東省成立了非政府濕地保護組織——國際濕地生態(tài)保護與國際建設(shè)聯(lián)合會，該組織在宣傳教育、國際交流、科學(xué)研究等方面做了大量工作，還與美國環(huán)保協(xié)會合作，實施“綠色出行”等許多活動，在濕地保護方面做了大量工作。應(yīng)健全法律法規(guī)，鼓勵公眾參與濕地保護與管理的積極性。

（三）切實履行作為國際《濕地公約》成員國應(yīng)盡的責(zé)任

應(yīng)該說我國在濕地保護方面是積極的，在履行國際《濕地公約》方面是積極的，2004年濕地國際將首個“全球濕地保護與合理利用杰出成就獎”授給中國[9]（P64-69）。2005年，我國專家首次獲得拉姆薩爾濕地科學(xué)獎，這是國際濕地保護系統(tǒng)最具影響力的獎項。國家林業(yè)局在2007年成立了濕地管理委員會，加強對濕地的整治維護工作，并成立了《國際濕地公約》履行委員會。2012年世界濕地公園秘書長格爾特先生贊譽中國，在濕地保護與合理利用方面取得的成績成為發(fā)展中國家的典范。這些成績標(biāo)志著我國在濕地保護方面所作出的貢獻得到了各國的普遍認(rèn)可，在國際濕地保護工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。我國地域廣大，各地地理環(huán)境千差萬別，濕地種類和特性存在很大不同，如果沒有一個國家層面的專門的濕地立法，是不利于對濕地的全面保護的，也不利于履行世界《濕地公約》。建議國家充分調(diào)研，統(tǒng)籌安排，做好高層設(shè)計，推進濕地的有效保護。

（四）廣大民眾的心愿

近年來，PM25是廣大國民異常熟悉的一個詞，這個數(shù)值越高，標(biāo)明空氣質(zhì)量越差。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的規(guī)定，當(dāng)PM25指標(biāo)低于10時才是安全的，但是看看每日的天氣預(yù)報，每年P(guān)M25指標(biāo)低于10的天氣有幾天？屈指可數(shù)吧！北京市由于PM25數(shù)值高，有取代倫敦成為世界霧都之危。我國每年由于空氣污染導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病而死亡的高達70萬人。隨著環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等理念不斷深入人心，尤其是黨的十八大報告中提出的建設(shè)“美麗中國”的設(shè)想，黨的十九大報告進一步提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，使國人對美好的環(huán)境更加充滿期待，對環(huán)境保護的意識進一步加強，如把家中不用的物品送到社區(qū)設(shè)置的“濟困環(huán)保箱”中;在部分居民中流行制作環(huán)保酵素;去超市、菜市場等處隨身攜帶購物袋等。在新華網(wǎng)聯(lián)合《半月談》雜志社開展的“每日調(diào)查”中有726%的網(wǎng)友投票認(rèn)為，推進生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該從每個個體開始自覺維護環(huán)境，倡導(dǎo)公民在日常生活中自覺堅持綠色、低碳理念[11]（P185）。人們對濕地的保護也越來越重視，在每年“兩會”上，都有人大代表和政協(xié)委員呼吁加強我國濕地保護，盡快制定“中華人民共和國濕地法”的建議和提案，從輿論上支持“中華人民共和國濕地法”的制定，也為國家級專門的濕地法的出臺增強了可能性。

四、結(jié)語

人類生存的地球，可供人們利用的資源是有限的，而人們?yōu)榱藵M足各自的生存目標(biāo)，對大自然的索取是無限的。濕地既是大自然賦予人類的重要財富，也是人們?yōu)闈M足自身需要爭奪的對象。我國對濕地的保護力度不足，最主要的是缺乏一部國家層面的專門的濕地管理立法，分析了制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性與可能性，希望在一定程度上可以促進“中華人民共和國濕地管理法”的早日出臺，完善自然資源法律體系，促進生態(tài)文明建設(shè)。

[參 考 文 獻]

[1]習(xí)近平?jīng)Q勝全國建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）[M]北京：人民出版社，2017

[2]http：//difang.gmw.cn/cq/2018-05/20/content_28877891.htm

[3]王碩.數(shù)說濕地保護[N].人民政協(xié)報，2015-02-05.

[4]李愛琴，唐銘澤.基于低碳經(jīng)濟背景的濕地立法研究[J].學(xué)術(shù)交流，2015（3）.

[6]秦玉峰，郭洋波.美麗中國理念下我國濕地立法研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016（3）.

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[11]張文斌，顏毓?jié)?從“美麗中國”的視角論生態(tài)文明建設(shè)的意義與策略[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（4）.

[責(zé)任編輯 孫蘭瑛]