對廣州市增城區工業產業區塊劃定的思考

李 婕

(廣州市圖鑒城市規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 511300)

0 引言

為支持實體經濟發展，國家、省市均出臺相關政策，要求盤活工業用地存量、引導產業用地集聚和轉型升級。增城區是廣州重要的工業大區，近年來隨著增城先進制造業和戰略新興產業的發展，粗放低效、布局分散的產業發展方式亟待改善。要以工業產業區塊為抓手，盤活存量建設用地，優化用地結構，保障產業用地供給，引導產業功能、科技研發功能向特定的地區集聚。

1 現狀概況

1.1 工業產業發展總體情況

第二產業尤其是工業一直是增城區的主導產業，增城區第二產業占廣州比重從2006年以來基本都在不斷上升，之后從2010年以來，基本保持在11%上下，較為穩定(見圖1)。

增城區目前形成汽車及零配件、摩托車及零配件，紡織服裝三大支柱產業(見圖2)，2018年增城區工業增加值為394.24億元，同比增長4%，工業主導產業汽車制造業、摩托車與紡織服裝業產值占比達到全區規模以上工業產值的29.42%。除此之外積極對接廣州IAB，NEM行動計劃，大力壯大新興產業。盡管如此，增城區依舊存在產業結構單一，傳統產業比重較高等問題，需要找到契機進行轉型升級。

1.2 工業產業用地現狀布局

增城區現狀工業空間分布不均衡，主要集中于中南部地區，北部地區現狀工業面積小，且分布零散。南部現狀工業呈現“一區多園”與村級工業園兩種發展形式，“一區多園”目前已初具雛形，但相應配套設施和公共服務功能還不完善，且涉及的行業以汽車及零配件、服裝、金屬加工、化工等附加值較低的制造業、加工業為主，整體布局缺乏統一規劃，用地布局零散、破碎。另村級工業園也以低效傳統產業為主。

2 工業產業用地管控策略

2.1 摸清底數，建立現狀工業用地數據庫

2018年廣州市國土資源和規劃委員會印發《廣州市國土資源和規劃委員會關于開展創新型產業用地(M0)相關政策研究的請示》開始建議全面梳理全市工業用地及園區布局，優化全市產業布局。2019年《廣州市工業產業區塊劃定編制指引》明確提出摸查全市工業用地，增城區開始從重點產業項目、工業企業投產及產值、稅收，骨干企業、主導產業項目用地情況，包括用地面積、建筑面積、土地取得方式等全面摸查全區工業用地。

增城區現狀工業地塊占地面積為58.67 km2,其中未開發建設用地面積為7.84 km2，占現狀工業地塊面積的13.36%，已開發建設用地單位用地效率普遍不高，單位面積土地利用度也受到產業類型限制，利用度普遍不高。除此之外，近年來除增城經濟技術開發區之外，其余鎮街工業用地轉為他用或限制的問題相對嚴重，雖增城區為大力盤活存量建設用地，進一步挖掘對發展潛力，積極推進“三舊”改造工作，且對于“工改工”政策傾斜支持，但“工改工”意愿不強，比例偏低。由此可見，鎖定工業用地規模，確保先進制造業發展空間，促進工業產業發展已勢在必行。

2.2 劃定工業產業保護紅線

2019年廣州市工業和信息化局、廣州市規劃和自然資源局聯合印發了《廣州市工業產業區塊劃定編制指引》劃定全市工業產業區塊，保障工業發展底線。根據廣州市工業用地實際情況，工業產業區塊按一級控制線和二級控制線兩級進行管控，其中一級控制線是為保障城市長遠發展而確定的工業用地管理線，二級控制線是為穩定城市5年以上工業用地總規模的工業用地過渡線。

增城區在符合廣州市要求的前提下，根據增城區實際情況預測工業產業區塊規模總量，再結合增城區主體功能區、一區多園布局，明確增城區產業空間結構。在產業空間結構的基礎上，采用建模處理和空間分析手法，按照“一加，一減、二減、調入”思路落實位置，進行分類劃定。

一加：對市區重點發展園區、市區級重大產業項目、倍增企業、骨干企業、規上企業等重要企業所在工業用地優先納入區塊線實行保護；一減：結合基本農田、城鎮開發邊界、生態保護紅線、水源保護地等篩選保護，將涉及剛性管控要素的區域剔除區塊線，確保工業產業區塊的合法性；二減：將不符合產業空間結構和破碎的不屬于產業集聚區的地塊剔除，優化結構，調入：將符合產業結構，屬于產業集聚區的地塊調入，由此框定總量規模，形成調入庫。

在此思路下，增城區工業產業區塊劃定規模為89.59 km2，劃定規模占建設用地的比例為34.99%，其中一級控制線劃定規模為65 km2，二級控制線劃定規模為24.59 km2。

2.3 產業用地分類指引

在現狀用地績效評估的基礎上，結合劃定方案和市場主體發展意愿，將工業產業用地劃分為保留發展型、工業提升型、功能轉變型、控制發展型和新增用地型。其中保留發展型、工業提升型和新增用地型納入一級控制線管控，功能轉變型根據具體情況判斷納入二級控制線管控，控制發展型則不納入區塊線管控。

保留發展型：對現狀工業用地效益較好，納入工業產業區塊管理的工業用地，納入保留發展型，并進一步引導其發展，不斷完善相關配套服務，同時嚴禁工業企業改作其他用途。

工業提升型：對于現狀工業用地效益一般，但部分納入區塊線管控的用地進行提升改造，納入工業提升型管理，在該區域重點促進產業升級擴容，提高用地產出效率和集約節約用地水平，鼓勵區內企業自主改造，對工業產生效率設下限要求，在不改變用途的前提下，鼓勵以“工改工”包括“工改M0”方式，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑，促進工業用地、倉儲用地二次開發，從單一工業用途向特色園區和創新型產業功能混合開發轉型。

功能轉變型：對于用地效益較低，不符合規劃結構、分布零散的現狀工業用地實行功能轉型，對區域內個別現狀發展較好的企業鼓勵其搬遷至保留發展型和工業提升型園區內，以免因大規模“二改三”導致優良的工業企業外遷或消亡。而對功能轉變型區域應根據市場需求和改造可實施性有計劃逐步推進改造，并在此基礎上完善城市服務功能，促進城市升級。

控制發展型：對涉及到生態保護紅線、永久基本農田、飲用水源保護區等剛性管控要素的現狀工業用地近期嚴格控制其規模擴張，遠期在有條件的情況下，有計劃通過指標騰挪和歸并搬遷等方式實現工業功能的退出。

新增用地型：結合增城區工業發展布局和“一區多園”擴園等實際情況，在符合工業發展布局和“一區多園”擴容邊界內新增工業用地，支持其發展。工業產業區塊用地判斷示意圖如圖3所示。

2.4 規劃指標管控

規劃指標分為用地管控和經濟管控，用地管控結合《廣州市產業用地指南(2018年版)》，主要從配套建筑面積比例、建筑系數要求、容積率、可分割面積、綠地率和創新型產業用地(M0)用地比例提出管控要求，經濟管控方面，選取與增城現狀產業基礎及未來產業導向相關的產業類型，對其投資強度、土地產出、產值耗能方面提出管控要求。

3 下一步工業產業優化提升建議

將工業產業區塊劃定納入國土空間規劃管控。增城區劃定工業產業區塊在根據《廣州市工業產業區塊管理辦法》的管理要求管理的同時，可納入國土空間規劃剛性控制鎖定總量，并按照“統籌布局、嚴守底線、剛彈結合、提質增效”的基本原則，穩定本區工業用地總規模，提高工業用地利用效率，促進工業用地合理布局和規模集聚。

在績效評價基礎上，針對不同類型企業實施差別化政策。根據企業資源利用對其進行綜合評價，將其劃分為“4+T”類，“4”包括優先發展類、支持發展類、提升發展類和限制發展類，“T”為暫不評價類，對這5類企業從申報國家、省、市涉及工業企業產業扶持資金項目和政府采購、土地使用稅政策、工業用地出讓制度、電價用水用氣、排污權有償使用、信貸政策等方面實現差別化管理，從而促進增城區工業產業類型的優化升級。

對新產業項目加強產業全流程管理。首先嚴格產業項目的準入門檻，對于不符合規劃管控指標要求的項目不建議供地，其次在建設項目審核階段，做好產業項目節地評價，鼓勵項目多功能、立體化開發，供地后建立用地項目土地利用績效評估制度，每年對用地項目進行評估，同時建立土地全生命周期管理機制，提高項目規劃、建設、管理全鏈條一體化。

4 結語

本文通過對廣州市增城區工業產業區塊劃定工作進行深入思考，建議以工業產業區塊劃定為抓手，盤活存量建設用地，優化用地結構，保障產業用地供給，引導產業功能、科技研發功能向特定的地區集聚和管理。