公安機關人民警察執勤執法的安全策略研究

于龍 呂笑增

摘 要：新冠肺炎疫情“外有輸入、內有反彈”的緊張局勢向人民警察執法安全提出挑戰，警察執勤執法過程中時效性和科學性難以保證、執法難度系數與執法環境不匹配和多部門協同效能不高的問題亟待解決。本文以2021年春節期間防控的時間節點為例，探討如何保障人民警察執勤執法安全，預期通過加強安全防護、加強教育警示、加強督導制度、加強技術應用、加強事故分析的“5+”策略，為新時代公安機關人民警察執勤執法安全保駕護航。

關鍵詞：疫情常態化防控；人民警察；執勤執法；春節返鄉；“5+”理念

Research on the security strategy of the peoples police on duty——Taking the prevention and control of returning home during the Spring Festival as an example

Yu Long 1，2 LV Xiao Zeng3

（1.Department of public security of Liaoning Province， Shenyang 110032， China； 2.Sichuan police law enforcement Research Center， Luzhou 646000， China； 3.Changchun public security bureau， Changchun 130012， China）

Abstract： The tension of novel coronavirus pneumonia "outside and inside has rebounded" challenges the safety of police enforcement. The problem of timeliness and scientificity is difficult to guarantee， the difficulty of law enforcement and law enforcement environment are not matched， and the efficiency of multi department coordination is not high enough to be solved. On the time node of prevention and control of returning home during the Spring Festival， how to ensure the law enforcement safety of the peoples police on duty needs to be further studied. It is expected that the "5 +" strategy of strengthening security protection， strengthening education and warning， strengthening supervision system， strengthening technology application and strengthening accident analysis will escort the law enforcement safety of the peoples police on duty in the new era of public security organs.

Keywords： Epidemic normalization prevention and control； peoples police； law enforcement on duty； Spring Festival return home； "5 +" concept

基金項目： 2020年度遼寧省大學生創新訓練項目（X202011432015）階段性研究成果。

引 言

近年來，國際形勢云譎波詭，來自傳統安全和非傳統安全領域的風險因素時刻影響著新時代公安機關人民警察執勤執法安全。公安機關人民警察執勤執法與服務對象的復雜性、廣泛性以及不確定性讓新冠肺炎疫情常態化防控（以下簡稱疫情常態化防控）中警察執勤執法安全策略研究具有十分重大的意義，為春節期間乃至未來人民警察執勤執法安全化、規范化提供現實條件。

一、春節期間疫情防控背景下警察執勤執法四大任務

2021年1月20日，國務院印發《國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制關于進一步做好當前新冠肺炎疫情防控工作的通知》，《通知》在充分肯定我國疫情防控取得重大戰略成果的基礎上，明確指出反彈風險不容忽視，進一步指出了包括“激活疫情應急指揮體系” “提升核酸檢測能力”等在內的七大對策[1]。為此，公安機關人民警察在春節期間疫情防控主要圍繞四大任務展開。

第一，調整工作思路，核心任務圍繞核心目標展開。在公安機關日前的疫情防控工作中，應以配合地方疫情防控領導小組在春節返鄉階段嚴格防控、打擊拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令違法犯罪為核心目標，人民警察執勤執法任務必須圍繞服務核心目標展開。因而，這就要求疫情常態化防控中警察執勤執法轉變思路，不能盲目追求緊急狀態下的“特事特辦”和“超常規措施”，要因地制宜地思考對策，以“實事求是”的嚴謹態度落實工作，平衡疫情防控和公民春節返鄉樸素愿望之間的現實落差，積極調整工作重心，在科學防控的基礎上將執勤執法理念由管理轉向治理與服務。

第二，強化職責意識，落實本職工作。2021年1月19日，國務院引發了《冬春季農村地區新冠肺炎疫情防控工作方案》，該方案就農村地區的冬春季新冠肺炎疫情防控工作進行部署，提出了“早預防、早發現、早報告、早隔離、早救治、強保障”等六大舉措，并強調“各省級聯防聯控機制要結合實際，制定本地區冬春季農村地區疫情防控工作方案，并報國務院聯防聯控機制綜合組備案[2]。”各級地方應對春節期間疫情防控應有的的責任與態度，作為政府工作部門的公安機關要做好本職工作，配合疫情防控工作小組定點執勤、協助隔離、查詢密切接觸者，同時扎實辦理涉疫情案件，嚴厲打擊違反傳染病防治類違法犯罪，嚴厲打擊制造、銷售假疫苗類違法犯罪，嚴厲打擊非法集會、聚眾黃賭毒、傳銷類違法犯罪，為春節期間的疫情防控工作做好籌備籌劃。

第三，維護社會大局穩定，保證經濟正常運轉。中國共產黨中央政法委員會發布的《關于依法保障和服務疫情防控常態化條件下經濟社會發展的指導意見》指出：公安機關在疫情常態化執法工作過程中要運用好執法司法政策以穩定市場主體，推動“六穩”“六保”工作，落實“少捕慎訴”的司法政策[3]，服務國家重大戰略，為商業環境提供良好保障，激發市場活力。因而公安機關必須在保障春節期間公民有序返鄉疫情防控的基礎上，保證本地經濟社會秩序正常運轉。制定政策不能因噎廢食，疫情防控不能顧此失彼。

第四，提升社會治理能力，牢固構筑安全防線。春節期間疫情防控中警察執勤執法理念必須圍繞“服務”與“治理”辨證開展，“服務”是“治理”的基礎，“治理”是“服務”的前提。同時，人民警察執法執勤必須以“安全”為核心內容，以“嚴守關鍵點”為具體要求，堅持“外防輸入、內防反彈”為總體防控策略，在發現、處置、管控工作中反應及時、行動迅速，承擔疫情防控工作執法主體責任。實質是在2019年末疫情爆發初期緊急狀態下執勤執法工作重點的揚棄和辨證發展，同時辛丑牛年春節期間疫情常態化防控要求公安機關執法部門嚴守關鍵點，配合把控海關、邊檢進口貨物，嚴格管控入境人員等外來“輸入點”，嚴格防控高、中風險地區來往流動返鄉人員、大中城市人口密集地區返鄉人員等內部“反彈點”，以集中力量解決重點矛盾，以有限警力投入關鍵工作，維護整體社會秩序穩定，為執勤執法安全奠定基礎。

二、春節期間一線疫情防控警察執法執勤的現實困境

2020年進入秋冬季節以后，河北、遼寧等地相繼出現新冠疫情反彈的情況，上海、北京等地境外入境核酸監測呈陽性人員仍普遍存在。2021年春節處于冬春交界，在寒冷的環境下，病毒在物體表面存活的時間更長，傳播的效力更高[4]；同時，春節臨近，公民返鄉過節的樸素愿望會導致一定程度上的人員流動量加大，這些外在因素都對春節期間的疫情防控造成了客觀困難。而警察執勤執法工作不論工作體量還是從工作難度上講，在政府諸工作部門中都處于較為靠前的位置，其中一線執勤執法過程中所面臨的困境尤顯突出。

（一）警察執勤執法時效性和科學性難保證

春節期間警察執法執勤需尤其注重社會防疫安全。面對疫情有所反彈的局勢，公安機關在疫情常態化防控工作下的工作重點必須有所轉移，對存在疫情隱患地區及相關人員的篩查、封鎖和隔離由全面戒備和重點區域和場所戒備的雙重要求是必然趨勢。以封鎖小區為例，落實責任主體是第一要務。小區封禁，封禁的范圍、封禁的時間、封禁是否合理，都需要責任主體予以明確，社區街道和公安派出所若不能通力合作、統一調度，將造成小區封禁的無效性。而作為一線公安機關的執勤民警，很難掌握在封禁小區確有需要出入小區的人員（如孕婦、病危病人、消防供電等急救人員）的流通尺度，而逐級上報往往會導致緊急事態發展嚴重，擅自放入又會破壞防疫安全。這種尷尬處境往往導致了一線警察在具體執行過程中防控尺度較大，可能造成“一刀切”的行為。這種較大尺度的高規格防控既不利于人民群眾根本的生產生活需要，也不利于疫情的科學化防控，同時由于不必要的工作浪費了人力物力，更導致了疫情常態化防控轉變工作方法的時效性難以保證。

（二）警察執勤執法難度與執法環境不匹配

精準防控、科技防控的工作難度系數高，科技手段和配套基礎設施不健全。當前的疫情常態化防控對疫情動態的監測主要依靠以“健康碼”信息為主的大數據分析，但“健康碼”也存在著諸多弊端。第一，許多老年人對智能手機的操作系統掌握不佳，無法及時有效使用“健康碼”，而造成其流動行程漏登記、亂登記，無法有效追溯其途徑場所。第二，各地區“健康碼”“行程碼”不統一，造成客觀需要流動的人員使用不便；而國家統一的“通信大數據行程卡”又無法將到達或途徑地精準顯示為縣、區一級，導致居住在城市中存在高、中風險地區但卻處于低風險地區的人員流動不便。第三，通過更換注冊主體、更換手機號碼等方式可以對“健康碼”進行一定程度上的造假，導致數據不準確。這意味著，公安機關在篩查和監控疫情動態的方面更加依靠技術手段和配套的基礎設施。進一步保障疫情常態化防控警察執勤執法工作下的精準防控、科技防控，存在科技手段和配套基礎設施方面的客觀困境。

（三）警察執勤執法多部門協同效能待提升

疫情常態化防控需多部門協同配合，其中公安機關工作強度和工作壓力過大。第一，2020全年度公安工作處于高壓態勢，臨近年末警力疲憊，對公安機關戰斗力有所削減。不僅如此，據公安部通知：“在2020年抗擊新冠肺炎疫情和維護社會安全穩定工作中，全國公安機關共有315名民警、165名輔警因公犧牲，4941名民警、3886名輔警因公負傷[5]”，民警犧牲率同比2019年上漲12.4%，犧牲在抗擊新冠肺炎疫情和維護社會治安穩定的工作一線的人民警察牢記使使命、忠誠履職，也表現出人民警察克己奉公、無私奉獻的良好形象，從某種意義上揭示人民警察執勤執法中存在不安全因素。第二，各地公安系統自進入春節備勤期以來，不僅需一線警察集中力量打擊年關高發的違法犯罪活動，還需一線警察配合地方部門進行防疫工作，導致民警壓力陡增，315在多部門協同配合的過程中，不論是社區街道（清查）、醫療衛生部門（隔離封鎖）、市場監管部門（清查水產和進口肉制品）、海關（追查核酸檢測陽性產品），都需依靠公安警力的支持和配合，可能造成警力匱乏的現象，保證公安警察的戰斗力和活力的問題陷入困境。

三、疫情常態化防控中人民警察執勤執法安全研究的重要意義

疫情常態化防控警察執勤執法依據《中華人民共和國治安管理處罰法》等相關法律法規開展，堅持“依法執法”的原則，既維護取得了人民群眾的認可，也穩定了社會秩序。在此基礎上深入開展警察執勤執法研究是十分必要的，可以更好應對疫情常態化防控過程中尤其是以春節期間為代表顯現的執法困境。

（一）開展警察執勤執法研究維護社會秩序

疫情常態化防控中，警察是保障社會秩序全面恢復且平穩運行的中堅力量。廣泛意義上的警察執法包括了警察為了維護社會秩序而進行的一系列非執法職務，而此類非執法職務實際上構成了疫情常態化防控階段警察勤務的重要組成部分，尤其是此階段下“潛在的、不可預見的、對強制的需要”導致了“警察介入的不可支配性因素。”除此之外，警察本身的執法職務需在權衡案件性質的基礎上開展，依照“少捕慎訴”司法政策區分經濟類案件與治安類案件，采用具體問題具體分析的認識觀點全力保障社會秩序平穩運行，開展警察執法研究是疫情常態化防控下加快推進生產生活秩序全面恢復的必要條件。

（二）加強警察執勤執法研究捍衛執法權威

加強春節期間防疫能力和防疫安全，警察執勤執法力度與冬春疫情反彈尚未發生時的常態化階段相比勢必有所提升，這就需要公安民警提升執勤執法的規范性，加強有關部門開展警察執勤執法的研究。以2018年在互聯網平臺引發熱議的“上海教科書式執法”為例，民警規范的執法程序、對法律條文的深諳程度、對當事人和無關人員的處置措施都彰顯了上海公安機關的高執法水準。從整個執法過程以及事件后續的輿論發酵來看，“教科書式執法”樹立了民警的執法信心，獲得人民群眾的支持，維護民警的執法權威。在疫情常態化防控階段和部分疫情反彈地區的緊急狀態下，更需要著重研究警察執法，因為警察執法權構成了緊急狀態的核心，在法理視域下的緊急狀態符合中國歷史特有的嬗變和演進，符合國內當前社會形勢。因而，如何開展警察執法研究以捍衛特殊時期執法權威，不僅是不容忽視的當下問題，更是一個推進警察執法轉型、提升執法權威的時代契機。

（三）優化警察執勤執法研究推進隊伍改革

在疫情常態化防控下，優化警察執勤執法研究能夠適時推進公安隊伍正規化建設，尤其是春節期間對公安工作的高度要求，與公安機關人民警察維護國家安全和社會大局穩定的職責使命相吻合[6]。春節期間一線公安民警在疫情常態化防控下出現的困境和問題，必須通過進一步優化警察執勤執法研究得以妥善解決，優化警察執勤執法研究在當前具有特殊意義和特殊考量，不僅是適應新情況所提出的新要求，更是檢驗公安改革成果的重要契機。

四、疫情常態化防控視角下“5+”警察安全執勤執法策略

從解決疫情常態化防控中警察安全執勤執法的困境角度出發，在進行相關研究的必要性探討后，我們提出加強安全防護、加強教育警示、加強督導制度、加強技術應用、加強事故分析五個方面的加強警察執勤執法的對策。

（一）加強安全防護

安全是指不受威脅、沒有危險。在疫情常態化防控階段的警察執勤執法活動中，將可能威脅人民警察、人民群眾、基礎設施、公共秩序等非安全因素控制在最小范圍的前提就是要加強先期預防，重點體現在加強安全防護層面。在《關于切實加強人民警察執勤執勤安全防護工作》中強調了安全防護理念，安全防護是警察執法安全保障的關鍵一環，是保障警察強制執法任務順利完成的重要保障要求人民警察在防護器具、防護技能、安全理念三方面加強預防。

1.單警裝備的配置

在人民警察執勤執法的過程中必須依據《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》和相關法律法規配備單警裝備，以保障執勤執法活動的正常進行。值得注意的是，當前由于警種職能和執法執勤活動存在差異導致各地所配置的單警裝備可能稍有差異，但是現實情況依舊存在單警裝備數量不足、質量不過關、管理有漏洞等現實問題，使得單警裝備在實戰過程中無法保障人民警察的安全，人民警察安全執勤執法也無從談起。在春節期間疫情常態化防控背景下的民警執法執勤過程中，應為一線民警配備完整的醫用防護用具，保障人民警察的人身防疫安全。

2.防護技能的培訓

配備防護器具的前提下加強防護技能的培訓也是十分必要的，通過加強警務專項基層的培訓與考核，實現警務技戰術的實際應用切實提升了人民警察執勤執法安全。熟練地掌握單警裝備的使用場景與應用效果就要求安全技能培訓必須常態化開展，通過將其納入人民警察績效考核是確保安全執勤執法的一環保障。在春節期間疫情常態化防控背景下的一線民警執法執勤過程中，應更需加強醫務知識的防護技能培訓，一方面可以為處于封閉區域內的人員提供基本的緊急救助，另一方面可以保護人民警察自身的安全。

3.安全理念的培育

如果說裝備配置和使用技能是前提，那么執勤執法的安全理念則作為核心要義，必須植根于執勤執法的人民警察心中，樹立正確的安全理念，進一步表現為規范執法和文明執法。公安機關可以開展國家安全日主體教育活動，分兩部分展開安全理念的宣傳與教育，通過提高全民國家安全法治意識，營造維護國家安全的濃厚法治氛圍；通過開展座談、專題教育講座等增強民警防范和抵御安全風險能力。安全理念的培育以堅持總體國家安全觀為指導思想，為安全理念的培育鋪設現實環境。在春節期間的疫情常態化防控背景下，更需一線民警加強安全意識和安全理念，嚴格防范類似“留學生持過期健康碼截圖蒙混過關”事件和隔離期內不具備任意流動資格的人員從城鄉結合部地區小路隨意進出城市、鄉村。

（二）加強教育警示

公安機關人民警察的教育工作是常抓不懈的。為了保證人民警察執法素質適應疫情常態化防控階段新要求，必須對公安民警開展相應的教育警示工作。

首先，警察執勤執法本身對執法者的知識理論要求較為嚴格，疫情常態化防控階段使得警力部署涉及面廣、警力用途多，而春節期間更是加重了警力的不足，這就要求單警、雙警甚至是輔警執法素質有所提升。所以，加強公安民警教育可以增強警力戰斗力，提升公安執法執勤水平。

其次，疫情常態化防控工作要求嚴格、細致，對疫情隱患重點區域的篩查、封鎖和把控任務責任重大，以春節期間返鄉卡點即鄉鎮一級公路道路公安執勤點為例，不僅必須杜絕危害防疫的人員流入，更須杜絕危害防疫的物品流入，而其甄別方法非同一般的治安刑事違法犯罪人員，所以必須加強對公安民警的相關知識儲備和警示教育，以提升其思想警惕性和戰斗戒備性。

因此，公安機關人民警察必須夯實責任意識，具備一流的執法素質和知識修養，才能科學有效地提升公安隊伍的核心戰斗力，才能及時適應疫情常態化防控警察執法工作思路。

（三）加強督導制度

疫情常態化防控中所涉及的影響警察執勤執法安全的風險因素可以被識別以加強預防，但對于尚未發生或者業已發生的安全問題，必須明確的督導檢查機制追究，完善現場督察等警務工作的開展[7]。

1.保護民警依法執勤

在存在安全風險的執法環境中，對于民警合法、合理的行為必須予以保護。一線民警在執勤過程中，通過執法記錄儀等方式拍攝相關行為人或犯罪嫌疑人的行為，對違法疫情期間緊急狀態下政府依法發布的命令的，堅決依法予以處理、逮捕。例如，對春節期間擅闖公安機關依法設立的執法執勤卡點的，堅決予以追蹤、研判、打擊；對新冠肺炎無癥狀感染者及密切接觸者因瑣事逃離、擅闖隔離區的，采取合法手段將其控制。

2.加強民警執法監督

由民警不當、錯誤的執法行為致危險發生依法追究責任，對于由民警自身執法行為引發安全事件發生的，民警所在部門應聯合紀委、督察等部門進行責任倒查和問責。同時注重涉警輿情導向，積極通過媒體公布事件真相，分別明確事前、事中、事后的不同解決方案，對涉及春節期間疫情防控的重大執法過錯和執法事故，予以充分督促檢查，對有失職、瀆職行為的，要嚴肅追究相關領導的責任。

（四）加強技術應用

人民群眾的需求和社會治安現狀決定了大數據結合技術手段優化警力配置的必要性，各地公安機關應根據自身需求與實際現狀探尋公安大數據的時代特征、可預期優勢與具體應用的路徑[8]，以加強技術應用以解決人民警察執勤執法安全威脅的問題。做好常態化疫情防控，既需要各級政府在現代科技、大數據技術支持下組織開展科學防控、精準防控，又需要廣大人民群眾遵從法律、遵守政令，從而保障疫情防控更加精準，把疫情對人民群眾生命健康的威脅和對生產生活造成的影響降到最低，維護公共衛生安全和社會公共利益，確保疫情防控始終在法治軌道上運行。通過現代科學技術手段，逐步豐富數據研判的實踐應用場景，通過信息研判實現數據延展應用，善用公安大數據技術研判疫情期間人民情緒高漲的時間點，測算人民警察執勤執法可能存在安全風險的時間段，使數據指揮調度更趨于智能化，服務于公安機關人民警察開展執勤執法工作。

（五）加強事件分析

已經顯現的人民警察執勤執法安全問題可以通過分析事件普遍性規律以起到教育警示的作用，以回顧安全事件的全過程，分析執勤執法安全問題的關鍵因素，找尋民警應對的優勢做法，以總結經驗和良策為目的，將事件分析報告定期更新并及時向一線民警公布，以此規避現實執勤執法活動中存在的易引發警察執勤執法安全的行為，為捍衛執法權威奠定基礎。

1.建立應急預案管理制度

在春節期間備勤警力緊張，突發事件易發生，通過完善從省一級統一調度部署預案到市縣一級公安局應急預案，再到鄉鎮街道派出所具體行動預案的多級預案管理制度的過程逐步優化事件分析、研判的考量指標。秋冬以來疫情反彈的緊張局勢下，部分地區應對疫情反彈局勢預案不足、應對乏力的弊端已經顯現出來，面對既有的教訓，公安機關人民警察在執法執勤過程中更應建立多套疫情防控和打擊違法犯罪的預案制度并層級備案，才能有條不紊解決突發事件、應對突發問題。

2.建立事故原因追溯制度

分析執法過錯、追溯執法事故的問題源頭，有利于提升公安機關社會治理能力，強化執法監督。公安機關工作任務復雜而重大，為避免出現執法過錯，在面對客觀困難時，建立事故原因追溯制度可以有效發現產生問題的原因，避免同類問題再次顯現，這對警力不足的公安執法執勤工作大有裨益。同時通過完善績效考核指標，將執法規范與否列入考核范圍，將有助于完善公安機關內部監督提升民警執勤執法能力，進而更好維護民警執法權威，保障人民警察執勤執法安全。

3.建立責任主體追責制度

對于事故責任純屬主觀造成的執法執勤事故，必須加強問責追責制度建設。尤其是在春節的重大關頭，從頂層懶政“一刀切”防控疫情造成的群體性事件、重大安全責任事故到基層民警不作為、亂作為導致的公民合法權利受損的執法亂象，必須堅決予以依法問責、嚴厲打擊。

五、結 語

全民抗疫的嚴峻戰爭中，公安機關人民警察沖鋒在前、毫無退縮，展現了“人民公安為人民”的高尚使命情懷。在未來一段時間內，如何將執勤執法安全理論研究與警務實戰緊密結合是重點，探索在開展疫情常態化防控提升安全防護能力的前提下捍衛警察執法權威是關鍵。在春節與疫情防控的重要時間節點下，公安機關的執法執勤策略體現了新時代公安機關社會治理能力的水平，為警察執勤執法安全保駕護航，切實推動公安工作高質量發展，以優異成績慶祝建黨100周年。

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