PPP模式投資項目全生命周期管理探析

薛長斌

中交二公局第三工程有限公司

1 投資項目全生命周期管理思路

投資項目全生命周期管理聚焦點在項目管理，核心在全生命周期。以PPP模式為例，投資項目全生命周期包括：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交5個階段[1]。各階段主要工作如表1所示，除了執行階段的主導方為社會資本方以外，其余階段的主導方均為政府。

投資項目全生命周期管理應突出“效益最大化”原則，以完成投資指標為第一要務，貫徹“開源節流、降本增效”理念，從合法合規著手，抓住“預算管理”的主線，強化“過程管控”的關鍵。

縱向上通過準備階段深度對接、采購階段深度談判、執行階段深度策劃等關鍵環節的協同融合管理，拉通投資、建設、運營各環節，構建從SPV公司法人治理、合規手續辦理、融資、設計、采購管理到工程建設、運營管理的全過程管控體系，深研估算、做足概算、做優預算，強化開源、增效；橫向上通過施工引領設計、預算指導施組方案、施組優化成本，形成良好循環，促進標后策劃、合同體系、施工組織、勞務分包、物資設備、財務資金、財評審計、績效考核等各方面的協同管理，以成本管控為中心，實施全面預算、全成本核算管理，強化降本、節流；形成貫穿項目全生命周期、全過程管控的系統化投資項目管理體系。

表1投資項目全生命周期各階段主要工作

2 投資項目全生命周期管理的關鍵環節

2.1 前期準備工作

正式投標前應履行公司相關管理要求，完成內部審批流程，包括標前策劃、投標請示、公司同意投標的批復，項目中標后還需完成投資前的審批流程，包括投資請示、公司同意投資的批復，至此完成內部流程，可組建SPV公司與政府方簽訂PPP合同。

公司的投標批復或投資批復一般均帶有條件要求，為滿足內部管理要求，在與政府方簽訂合同前應展開談判，將滿足公司條件的內容添加到協議中，降低項目投資風險。一般包括調價機制、付費機制、風險分擔機制、退出機制、績效考核、使用者付費、運營維護、移交管理等[2]。

2.2 法人治理結構

SPV公司注冊成立后應明確董事會、監事會及高管人選，政府方股權少，派駐董事少，但通常具有一票否決權，在制定SPV公司“三會”制度時應平衡各方利益，明確各自權責，為后續方案（設計方案、融資方案、績效考核方案、運營方案、移交等）制定提供保障。

投資項目開標前的立項、規劃選址、可研、用地預審、環評、安評等前期工作由政府實施機構或出資代表辦理，在確定社會資本方以后，政府實施機構或出資代表繼續作為項目法人與現行法規沖突，所以SPV公司設立后要進行項目法人變更，取得變更批復文件并據此辦理“四證”及后續的竣工驗收合格證等相關手續，為項目融資、開工建設、竣工驗收等工作做好材料支撐，確保項目實施合法性并有序推進[3]。

2.3 融資管理

融資方案除了滿足公司相關要求外，還應綜合考慮施工進度計劃、資金使用計劃、公司回款計劃、政府節點付費計劃等，制定相匹配的融資放款方案；實操中應選擇融資利率低、放款速度快的銀行或銀團，一般政策性銀行及四大行放款條件較為嚴格，在充分考慮風險的基礎上可選擇與商業銀行或地方銀行合作，多渠道開展融資，確保融資盡早到位，進行實質性開工建設。

2.4 合同體系管理

投資項目除與政府方簽訂投資合同外，還需與其他主體單位簽訂融資合同、保險合同、咨詢合同、采購合同、勘察合同、設計合同、代理合同、總承包合同、專業分包合同、運維合同等。應在滿足《政府采購法》、《招投標法》的相關要求下，結合企業實際管理制度，做到依法合規。針對技術服務類、無信息價的材料及設備采購等，應通過合規化采購降低審計風險[4]。

2.5 概預算管理

投資項目中社會資本方作為建設主體，應引導政府采用EPC模式，施工圖設計及預算交由社會資本方負責，充分發揮EPC項目的先進性，有利于在設計階段反映社會資本方的運營理念，降低全生命周期成本[5]。此類項目一般為估算招標，通過研究估算指標，在初設階段可合理的調整概算，確保預算更為準確；在施工圖設計階段，根據調整后的概算編制預算，提高預算精準程度，為確保項目總投資和總承包方的施工利潤提供必要保障。

2.6 合規手續辦理

投資項目合規手續主要是“四證”（建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、土地證、建設工程施工許可證）辦理，其中土地證一般是銀行放貸的前提條件。手續辦理時，應充分了解各項手續辦理的程序及時效性，利用政府方實施機構在當地的溝通協調能力，約定好各方的權責，倒逼政府方快速推進各項手續辦理。

2.7 建設階段成本核算管理

投資項目的成敗主要看全生命周期的財務指標完成情況，而建設成本投入占據總投資的絕大部分，因此要重視建設階段過程管控和成本核算。建設期的安全、質量、進度、文明環保等管理按照各企業管理要求實施均能滿足地方政府的相關要求，在展示企業形象方面要避免貪大求全、鋪張浪費。在成本管理上要遵循成本事前控制、事中糾偏、事后總結原則[6]，成本事前控制是保證施工時不虧錢的關鍵，需要主要管理人員的整體管理水平及工程造價管理能力，重點從設計方案、建安費指標預估、工程建設其他費用（二類費用）、運營維護費用（人工工資、消耗品開銷、管理費）等方面全盤進行事前控制成本，在過程中對導致成本偏差的原因全面分析，找出與事前核算時的差異點，制定措施解決，避免成本超支。

同時項目要準確進行成本分析，對臨時設施建設費、期間管理費、單元工程成本費即勞務分包費、材料量價差、機械設備費等方面進行標前成本預算、標后預算和實際執行偏差等方面的原因分析，加強過程管控，加強事后總結，實現持續提升[7]。

2.8 運營管理

運營管理的重點是運營方案的合理性，在充分研究投標階段的實施方案后，明確指出使用者付費的不合理性，并找出實施方案中的各項使用者付費收入指標與實際的差距，確保在調價機制觸發時政府能據實予以調價認可，為后續的調價機制做好基礎數據支撐。同時，運營方案必須獲得政府方批復，明確使用者付費的合理性可減少政府方的財政支出補貼，實現利益共享。

實操中首先應充分借助政府的行政權力要求相關企事業單位充分使用SPV公司經營性資產并承擔相關費用；其次把實施方案納入政府的中長期規劃，確保方案實施的可持續性；最后借助市場化運作，充分挖掘利潤空間。

2.9 績效考核與付費

運營期的工作重點是運維管理、績效考核、資金回收。績效考核結果直接與投資收益掛鉤，績效考核結果達標與否動輒影響上千萬的效益，同時績效考核評價結果的應用又是SPV公司主要還款來源的保障。

績效考核方案制定與實施，SPV公司應占據主導地位，一是簽訂補充協議細化考核辦法，將人為因素降至最低，以定量為主、定性為輔的方式進行評價；二是增加整改機制，對考核時發現的問題給予整改時限，及時整改到位不扣分、整改驗收不合格才扣分；以此提升績效考核評價結果。

申請政府可行性缺口補助付費時，首先應積極與實施機構溝通，根據人大批復情況，在編制次年一般財政預算時及時足額將可行性缺口補助編入，保證運營期的資金回收；其次每個收款節點前要求融資銀行向SPV公司開具貸款催收函，并轉交實施機構及財政部門，借助銀行催款倒逼政府方及時撥付缺口補助資金；最后安排專人與政府方做好日常溝通、及時提醒，督促政府方形成按期足額付款的局面。

2.10 項目后評價管理

項目后評價分為中間評價及事后評價。項目后評價重點對項目投資收益、投資決策管理、建設實施管理、風險管理、項目管理模式及項目經驗教訓進行總結評價。后評價發現的問題應深入分析原因并制定專項整改措施進行改進，后評價總結的成功經驗和做法可進行推廣應用。

3 投資項目管理的幾點思考

（1）借助外部智慧，長效發展。投資項目全生命周期管理應由工程施工向商業經營轉變思維，其中涉及專業面較廣，首次接觸無從下手，社會上咨詢單位眾多，可選擇合適的咨詢機構，借助其專業力量，解決棘手問題。

（2）強化風險管控，行穩致遠。投資項目各階段均存在風險，如融資不到位、工期履約、收入不足、運營成本超支風險等。過程中應強化對各類風險的管控，深入研究，找到解決風險的途徑，將風險降至最低。

（3）做好復盤總結，持續提升。投資項目實操中的若干節點要“定目標、抓過程、要結果”，及時復盤每項工作。在全面復盤的基礎上總結經驗教訓，持續提升投資項目全生命周期管理能力。

4 結束語

投資項目市場日趨成熟、發展前景廣闊，作為各建筑企業轉型升級業務多元發展的一部分，近年來投資項目市場份額逐年增長，落實投資項目全生命周期管理、實現預期投資收益，成為各建筑企業轉型升級、實現高質量發展的新動能。本文主要探討了PPP模式下的投資項目全生命周期管理，希望能為相關人員提供參考，以提高項目效益。