農村林地“三權”分置的實現方式與改革深化

韓文龍 朱杰

摘要：林地“三權”分置是農村土地產權制度改革的重要組成部分。自新中國成立以來，林地產權制度經歷了五個階段的制度變遷，當前的林地“三權”分置改革還處于探索深化中。林地“三權”分置的核心要義是在落實集體所有權、穩定林農承包權的前提下放活林地經營權，改革實踐中林地產權制度設計的差異主要在于經營權的歸屬主體不同，進而產生不同的林地經營模式，即形成不同的“三權”分置實現方式。對股份制家庭林場、林地股份合作社+現代企業、林業共營制三種模式的典型案例分析表明，林地“三權”分置在明晰林地產權權屬和權能的基礎上，促進和改善了林地經營權的流轉，進而優化了林地資源配置，轉變了林業經營方式，在促進農村集體經濟發展和林農增收的同時，也促進了林業高質量發展和生態環境改善;林地“三權”分置實現方式的差異主要體現在經營主體和經營方式的不同上，不同的實現方式適用于不同的地區條件和改革環境。深化林地“三權”分置改革，不但要改進和創新“三權”分置實現方式，積極探索放活林地經營權的多種有效形式，還要進一步完善林地產權制度，并不斷優化林地“三權”分置的改革環境和配套措施。

關鍵詞：林地“三權”分置;經營權流轉;經營主體;股份制家庭林場;林地股份合作社;林業共營制;職業經理人;林地經營方式

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1674-8131（2021）01-0101-12

一、引言

農地“三權”分置是解決我國農村土地產權問題，實現農業現代化發展和實施鄉村振興戰略的重要抓手。當前，農村土地“三權”分置改革主要涉及“四塊地”問題，即承包地的“三權”分置改革[1-2]、集體經營性建設用地的入市交易及增值收益分配[3-5]、宅基地“三權”分置理論和實踐探索[6-7]以及集體林地“三權”分置改革[8-9]。其中，林地產權改革滯后與市場經濟快速發展之間的矛盾日益凸顯，急需出臺相應的變革措施[10]。2018年4月，國家林業和草原局出臺的《關于進一步放活集體林經營權的意見》（林改發〔2018〕47號）提出要“加快建立集體林地三權分置運行機制”，為集體林地“三權”分置改革提供了政策指引[11]。

農村林地是一個極具潛在價值的寶庫，而林地產權問題是掣肘林業高質量發展的核心問題之一。當前我國農村集體林地細碎化程度已達到0.41，阻礙了林地的規模化經營，降低了資源的利用效率[12];同時，隨著大量剩余農村勞動力向非農部門的轉移[13]，加劇了林地荒置現象[14]。林地產權制度供給不足是其重要原因，林地“三權”分置改革就是要在落實所有權、穩定承包權的前提下，放活林地經營權，以加快林地流轉，促進林業的適度規模經營，是林地產權制度改革的主要內容[15-16]。

近年來，各地積極推進林地產權制度改革，改革成效初步顯現。一方面，林農的財產性收入得到極大的提高[17]，林地單位面積流轉費用有很大提升[18]。另一方面，農村林地的保護和合理開發使生態環境得到顯著改善，森林資源總量逐步提升[19]。截至2018年，全國森林面積比2004年增長了12.57%，森林覆蓋率提高了4.8%，活立木總儲積量提高了28.35%（數據來源于國家統計局）。不過，林地產權制度改革實踐中也還存在一些問題，如林權證登記不規范、林權抵押貸款難、配套政策不完善、存在制度“真空”等[20-23]，這些問題成為進一步加快農村林地流轉、促進林業高質量發展的絆腳石。

從現有研究來看，相對于承包地“三權”分置研究，林地“三權”分置研究起步較晚且有待完善。林地“三權”分置改革已經拉開了序幕，但是在理論上和實踐中仍然存在一些問題亟待解決。其一，需要進一步厘清林地“三權”的關系，確定所有權、承包權、經營權的邊界并明晰其歸屬;其二，林地“三權”分置改革的主要目的是放活經營權，關鍵是要創新林地流轉機制，但目前關于林地經營模式的理論探索和實踐創新均有待加強。本文旨在已有研究的基礎上，通過對林地產權制度改革歷程的梳理，深入剖析林地“三權”分置的制度內涵，并基于三個較為成功的改革案例的實踐經驗探求適宜的林地“三權”分置實現方式，以期為深化林地“三權”分置改革提供理論啟示和實踐借鑒。

二、林地產權制度改革的歷程

林地產權制度改革是農村土地產權制度改革的重要組成部分。自1949年以來，我國農村林地產權制度經歷了多次變遷，大致可以分為五個階段張旭峰等（2015）認為我國林地產權制度變遷大致可以分為四個階段[24]，本文在其四階段劃分的基礎上，以2018年4月國家林業和草原局提出探索建立集體林地“三權”分置運行機制為開端，增加了第五個階段，即“三權”分置時代。。在這五個階段，林地產權制度、經營模式和制度績效等方面都存在顯著差別，因而本文的分析主要從這3個方面展開。

第一階段：中華人民共和國成立初期（1947—1953年）。（1）產權制度：1947年通過《中國土地法大綱》，徹底實施土地改革，施行耕者有其田的土地制度;農村林地屬于農民的私有財產，農民擁有林木和林地的所有權、使用權、經營權及收益權。（2）經營模式：1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，國家沒收地主的土地、林地分配給農民，由農民進行自主經營。（3）制度績效：賦予農民完整的林地產權，允許其自主經營，激發了農民的生產熱情，同時也極大地解放和發展了生產力。

第二階段：人民公社化時期（1953—1978年）。（1）產權制度：農村林地產權權利主體發生了根本性變化。從互助組到初級社、高級社，再到人民公社，林地產權從農民完整私有到所有權與使用權分離，最后到完全屬于人民公社所有，集體成為林地產權的唯一主體。（2）經營模式：從農民自主經營向由人民公社統一經營轉變。（3）制度績效：一定程度上挖掘了林地的潛在價值，有利于當時經濟社會的發展。

第三階段：林業“三定”時期（1978—1991年）。（1）產權制度：林地產權分為所有權與承包經營權，所有權歸集體所有，承包經營權屬于承包戶。（2）經營模式：1981 年頒布《關于保護森林發展林業若干問題的決議》，提出以“穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”為主要內容的林業改革舉措，開始實施林地承包責任制。（3）制度績效：很好地解決了當時林農缺乏生產積極性、林地價值固化的困境，極大地解放和發展了生產力，有利于深入挖掘林地潛在價值。

第四階段：林地產權主體多元化時期（1991—2018年）。（1）產權制度：林地的所有權屬于集體，林農擁有承包經營權并可轉讓，林地的使用權屬于經營主體，產權主體逐漸多元化。（2）經營模式：賦予林農更大的自主權利，加快林地使用權的流轉，提升林地經營效率和規模化程度;國家通過1995年頒布的《林業經濟體制改革總體綱要》以及中央一號文件等如2017年中央一號文件（《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》）和2018年中央一號文件（《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》）等。對林地經營模式進行指導和規范。（3）制度績效：協調了生產力和生產關系，促進了林地流轉，極大地盤活了林地資源。

第五階段：林地“三權”分置時代（2018年后）。（1）產權制度：將農村林地承包經營權進一步細分為承包權與經營權，在所有權仍屬于集體的前提下，承包戶擁有承包權和經營權，經營權可流轉給新型林業經營主體。（2）經營模式：林地產權劃分為所有權、承包權和經營權的制度安排使得林業經營模式日益多樣化，實踐創新層出不窮，比如家庭林場、股份合作社、林業共營制等。（3）制度績效：林地“三權”分置推動林業經營模式創新，打破林地資源固化并釋放其潛在價值，優化資源配置和利用效率。

審視我國林地產權制度的變遷過程，究其本質就是：當林地產權制度阻礙生產力發展時，從產權制度范疇調整生產關系以解放和發展生產力。同時，制度安排的不同導致經營模式各異，進而帶來不同的制度績效。因此，對于林地產權制度安排及其變遷的認知要置于特定的時代背景下，而今對于林地“三權”分置的剖析也應當基于當下的實際情況展開：一方面，要正確理解其制度內涵及當代意義，并深入分析其面臨的現實困境;另一方面，要總結和剖析制度安排的各種實現方式，考察其績效與問題，以利于進一步的制度完善和模式優化。

三、林地“三權”分置的制度內涵與面臨的現實困境

1.林地“三權”分置的制度內涵

林地“三權”分置的核心要義是在落實集體所有權、穩定林農承包權的前提下放活林地經營權。

首先，落實集體所有權。林地的所有權經歷了從私有到公有的轉變，落實林地所有權為農村集體所有是實行農村基本經營制度的“魂”。在林業“三定”時期，林地集體所有權是家庭承包經營權的基礎;如今在實施林地“三權”分置改革中，林地集體所有權的基礎地位也絕不能動搖。落實集體所有權主要應解決所有權主體多元化和權屬劃分模糊兩個方面的問題：一方面，相關的法律規定村民小組農民集體、村農民集體以及鄉鎮農民集體都是林地所有權的權利主體。林地所有權主體的多元化，可能導致在林地流轉過程中操作的不便與糾紛，阻塞林地流轉。因此，需要進一步明確林地集體所有權的權利主體，權利主體“多元劃一”將是林地“三權”分置改革的重要內容。另一方面，明晰的產權是市場經濟高效運轉的重要前提之一，而林地權屬劃分的模糊將阻礙林地的市場化流轉。因此，需要進一步明晰林地流轉市場的產權與權利主體，以加快林地流轉，提高流轉效率。林地產權是一組權利束，它主要包括對林地的占有、使用、收益以及處分等權利。在林地流轉的過程中有可能由于產權權屬的不明晰導致流轉遲緩或流轉糾紛的產生。需要強調的是，落實集體所有權還應落實發包方的責任。發包方不能將林地發包之后就放手不管，不聞不問。發包方有責任對林地承包方的使用和經營情況加以監督，防止承包者不經營或改變林地用途以及破壞生態環境等情況的發生，避免林地的閑置、浪費與破壞。此外，對于基層林業主管部門來說，也有義務督促發包方和承包方按照合同的規定履行各自責任。落實集體所有權之本質就是明確相關主體的權力與義務，為承包權與經營權的分離奠基。

其次，穩定林農承包權。在林地所有權屬于集體的前提下，穩定的承包權有利于降低林地經營成本，加快林地流轉，提高林地經營效率。因此，穩定林農承包權是林地“三權”分置的重要保障。在實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制時期，林地的產權分為所有權與承包經營權，林農具有完整的使用、收益等權利。而在林地“三權”分置下，承包權是從承包經營權中分離出來的一項權力，林農是承包經營林地的法定主體。林農獲得林地的承包經營權后，依法享有對承包林地的使用、收益、流轉及林權抵押、擔保等權利，可在自愿、有償、依法的原則下流轉林地經營權。從承包經營權分離出承包權實質上是為了保障林農的權益。在林地所有權為集體所有的情況下，林農一旦將承包經營權完整地進行流轉，那么林農就存在失去穩定生活保障的風險，也就違背了林地產權制度改革初衷。將承包權與經營權進行分離，林農可以將經營權流轉出去，但承包權還屬于林農。這樣，一方面可以保障承包戶獲得承包權的相應收益，并增強其獲得感與認同感;另一方面也有利于林地的多種方式流轉，進而促進林地規模化經營，最終實現“多贏”。

最后，放活林地經營權。在明確承包經營權之后，對經營權權能的明確尤為重要。只有經營權的各項權能明晰之后，才能保障經營者的基本權利，讓其放心、放手經營。2008年發布的《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》中提出“在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。”2014年發布的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》對林地經營權的權利進一步加以明確。2018年國家林業和草原局發布的《關于進一步放活集體林經營權的意見》提出要鼓勵以轉包、出租、入股等合法方式流轉林地，積極引導社會資本發展適度規模經營，創新多種經營模式。在“兩權”（所有權與承包經營權）分離時期，承包戶林地經營的范圍、內容受到較大限制，經營方式缺乏靈活性，導致林地價值得不到充分挖掘。“三權”分置放開了林地經營權，有利于將經營權流轉到“能種地、想要地、種好地”的林農手中。因此，創新林地經營模式是放活林地經營權的重中之重，在后續的林地“三權”分置改革過程中，各地要不斷探索高效的林地流轉和經營模式，找到適合自身林地發展的經營之道。

2.林地“三權”分置面臨的現實困境

當前，林地產權制度改革還在不斷地探索之中，林地“三權”分置改革雖對盤活林地資源產生了巨大效用，但是在實踐過程中也面臨一些困境。

首先，對于林地的集體所有權來說，存在所有權主體“虛化”與權能不完善等問題。一方面，由于林地所有權的主體多元化，在法律上“鄉鎮農民集體”“村農民集體”和“村民小組農民集體”都是林地所有權的權利主體形式，導致在行使所有權權能時可能產生利益沖突。另一方面，集體所有權的權能是不完善的，主要表現為處分權的缺失。“三權”分置將處分權下放至承包權或經營權，所有權主體對林地的處分權弱化，造成“一權虛化，兩權角力”的局面。

其次，對于林農的承包權來說，還需要建立有效的激勵和監督機制促使承包戶充分利用林地資源，并充分保障承包戶流轉經營權后的承包權益。一方面，承包戶擁有穩定的林地承包權且長期不變。但是，隨著市場經濟和城鎮化的不斷發展，相比于依靠經營林地獲取收益，進城務工獲取的收入可能更多，大量以青壯年為主的農村勞動力涌入城市，而農村勞動力趨于老齡化、弱勢化，導致一些承包林地無人經營，處于擱置的狀態。另一方面，一旦承包戶將林地流轉給新型經營主體，經營主體擁有在合同規定期限內自主經營的權利，在這段時間內承包戶對于林地的實際經營情況可能并不清楚。如若經營主體為了自身利益改變林地用途或破壞林業生態，不但有損社會整體福利，也有損承包戶利益。同時，經營主體與承包戶簽訂合同以后，承包戶處于信息劣勢地位，加上監督機制不完善，經營主體極有可能出現道德風險，損害承包戶的利益，甚至出現承包權被經營權吞噬的危機。如果林地經營權的流轉實際就是承包經營權的轉移，那么就與通過“三權”分置保護承包戶利益的初衷背道而馳了。

最后，放活經營權是林地“三權”分置的核心內容，但在實際的操作中還存在著一些問題亟待解決。比如：（1）2016年國務院辦公廳印發的《關于完善集體林權制度的意見》提出“繼續做好集體林地確權頒證工作，逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制。”但現行的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》第9條明確規定以家庭形式取得的集體林地使用權不得抵押。政策與法律存在沖突，導致實際操作中有所束縛，不能充分發揮其效果。（2）由于林業的投資成本大且回報周期長，經營主體具有較大的風險，一定程度上抑制了林地經營權的有效流轉;同時，有少數經營主體獲取林地經營權的目的不是為了發展林業，而是為了抵押融資或騙取政策補助等。（3）林地抵押貸款存在諸多障礙。對于金融機構來說，更愿意貸款給大型林業企業或政府，對于規模較小的新型林業經營主體來說要獲取貸款是非常困難的;同時，貸款的周期相對于林業生產的周期通常較短，林地價值的評估難度和成本也較高。

四、林地“三權”分置改革的實踐探索

當前，全國各地都在積極推進農村林地“三權”分置改革，嘗試找到適用于當地林業發展的改革之道。林地的“三權”分置改革旨在穩定所有權、落實承包權的基礎上放活經營權，但在實踐操作中權利主體不明確、林地擱置、經營不善等問題依然較為普遍。因此，對一些較為成功的典型案例進行深入考察可以為其他地區提供可資借鑒的經驗。本文選取北京市懷柔區、浙江省金華市浦江縣和四川省成都市崇州市三個案例，基于“產權制度—實現方式—改革績效”的分析框架對其農村林地“三權”分置改革實踐進行剖析，以期為進一步深化林地“三權”分置改革提供啟示。

1.分析框架

首先是產權制度。林地“三權”分置的實現方式與改革績效都是由產權制度安排所決定的。從產權制度層面來看，產權不是指人與物之間的關系，而是指由于物的存在及其使用所引起的人們之間相互認可的權利[25]。從本質上來看，產權是人對財產的一種行為權利，而這種行為權力又體現出人們之間在財產的基礎上形成的相互認可的關系。產權是一個權利束，主要包括對于財產的所有、使用、支配、利益分配等。人們在財產的基礎上形成的種種關系離不開產權制度的維系，有產權關系的確定必然存在產權制度[26]。隨著中國特色社會主義市場經濟體制的不斷完善，需要建立與其相適應的產權制度。產權制度是劃分、確定、界定、保護和行使產權的一系列規則，明晰的產權劃分是產權制度有效的前提。林權是指權利主體對林地的占有、使用、處置、收益等權利，林權制度的改革不但要實現權屬清晰、權責分明、保護嚴格，還必須促進林地流轉以實現林業生產經營的現代化。林地“三權”分置這一產權制度就是將林權中的林地所有權、承包權、經營權進行分置，并對每個權利主體進行明確的劃分。農村集體擁有林地所有權;林地承包經營權屬于承包戶，承包戶擁有林地使用、處置、收益等權利;若林地承包戶將林地經營權流轉給其他林地經營主體，那么其林地使用權及相應收益權和部分處置權在流轉合同期限內屬于其他經營主體。這樣，“三權”分置形成了一個完成的產權結構鏈，將林地所有權、承包權、經營權進行清晰的權能劃分，有利于促進林地流轉和林業發展方式的轉變。

其次是實現方式。產權制度安排的實現需要在實踐中進行相應的具體操作。中國地域廣闊，林業發展的不平衡不充分決定了林地“三權”分置的實現方式具有多樣性和演進性。林地產權制度改革已進行多年，各地在改革過程中產生了許多比較成功的案例，例如家庭林場、股份合作社、林業共營制等。林地產權制度改革實踐中產生了多種林地經營權流轉模式，其主要原因在于林地經營權流轉的經營主體對象和具體模式存在顯著差異。當前全國各地都在積極開展林地“三權”分置改革探索，尋求適用于當地林業經濟發展的產權制度實現方式。

最后是改革績效。林地“三權”分置不同實現方式的成效如何，是否符合改革的初衷，還需要對其進行績效考察。改革績效是一個綜合性的考察指標，不僅僅是看制度變革本身的實現程度，更要考察制度變化產生的經濟社會效益。在林地“三權”分置改革的過程中，對不同實現方式的績效考察有助于各地篩選出適合本地經濟發展的改革模式。同時，績效考察往往與改革激勵相聯系，取得顯著成效的改革模式會受到激勵并在更大范圍進行推廣，產生示范效應和引領作用。

2.北京市懷柔區：股份制家庭林場 資料來源：林改動態2017年第12期，http：//www.forestry.gov.cn/portal/lgs/s/2593/content-1021158.html。

從2014年開始，北京市懷柔區率先在較為偏遠的琉璃廟鎮二臺子村進行股份制家庭林場試點。

產權制度：二臺子村的林地“三權”分置改革實現了所有權屬于集體、承包權歸農戶、經營權歸家庭林場，明晰了林地所有權、承包權、經營權“三權”的權能邊界。將林地流轉給家庭林場以后，在合同期限內經營權是屬于經營主體（家庭林場）的，經營主體擁有自主經營的權利，可以根據當地實際情況開展多種林業生產經營，收益權則在股東之間進行合理分配。從產權制度的角度來看，“三權”權能的明晰有利于降低交易成本，提高林地的利用效率和產出效益。

實現方式：股份制家庭林場是林地流轉實踐的一大創新。2015年，二臺子村采取“均股不分山，均利不分林”的方式，通過“入股”將村集體所有的8 000畝林地和林農承包的200畝散生果樹流轉到試點林場，統一由家庭林場經營管理。該村集體經濟組織成員以其林地經營權或現金自愿入股，成立股份制家庭林場，編制家庭林場章程，約定責任與權利，并建立自愿無條件退出機制。在家庭林場建立之初，有50個家庭110名村民入股，共有271股（農戶151股，村委會120股），每股折價500元。林農實現了“入股林場成主人、享有股權得紅利”，在享有股權帶來的收益的同時，也可以通過參加林場工作獲得工資來提高收益。

改革績效：一方面林農收入顯著增加。截至2016年底，農戶自愿融資增加股份，林場股份增至913股（農戶持有股份增至793股，村委會持有股份保持不變）。林場股東收益約65.4萬元，相比于2014年增長67.7%;發放50余萬元林農工資，折合人均收入4 546元，比2014年增長113.9%。另一方面，家庭林場加強林場基礎設施建設，大力發展林下經濟和林業旅游，積極開展育林保林，改善了生態環境，產生了積極的社會效應和生態效應。比如，與睿景文旅游投資管理（北京）有限公司合作，招募村民共同參與，利用旅游資源優勢發展田園特色旅游。

3.浙江浦江縣：林地股份合作社+現代企業 資料來源：林權制度改革激活“綠色銀行”，http：//pjnews.zjol.com.cn/pjnews/system/2015/08/28/019680135.shtml。

浙江省浦江縣共有林地100.68萬畝，森林覆蓋率為71.42%，林木綠化率達到71.84%，是一個“七山一水兩分田”的林區縣。

產權制度：浦江縣的林地“三權”分置改革也明確了林地所有權、承包權、經營權的歸屬，所有權歸集體所有，承包權屬于林農，經營權入股成立林地股份合作社，林地股份合作社再與現代企業進行合作，林地經營權在合同期限內屬于現代企業。合作社成立股東代表大會、理事會和監事會，權責明確，并對林地的生產經營情況進行監督管理，防止企業尋租;現代企業則利用其專業技術、人才及經營優勢，優化林地資源配置，提高林業產出。

實現方式：2012年，浦江縣率先進行林地股份制改革試點，通過林地股份合作社建立“林地變股權、林農當股東、收益有分紅”的新型林業經營機制。改革以保障林農利益為前提，堅持政府引導、林農自愿的原則，并對入股面積進行確定，做到權屬清晰、面積清楚。在林地股份合作社成立股東代表大會、理事會、監事會等組織機構，并按照“一人一票”的方式選舉產生監事會和理事會成員。進一步通過“股份合作社+現代企業”的模式促進林地流轉，實現林地經營模式創新。2012年9月，浦江縣大畈鄉玉山村林地股份合作社與浙江宏峰生態農業有限公司簽訂合作協議。該公司依托雄厚的資金和技術實力，成功開發香榧基地2 000余畝，培育苗木40萬株，按照“保底+分紅”模式進行分紅：前20年每年按當年的省級生態公益林年度補償標準分紅，后30年的分紅按香榧青果的5%、10%、15%的比例遞增，保底分紅不少于每畝300元;約定合同期滿后每年按香榧青果的25%分紅。

改革績效：一方面，增加了林業產出，拓寬了林農增收渠道。在林地股份合作社和現代企業的帶動下，大力發展高效經濟林，創新林下經營模式，目前已有毛竹基地4.5萬畝、花卉苗木基地1萬畝、特色水果基地1.5萬畝、1個省級香榧主導產業示范區、11個林業精品園創建點以及2個現代農業（林業）綜合區。全縣林業總產值增長迅速，截至2017年，已經達到40億元，年增長率達7%以上。林地股份合作社成員收入增長顯著，其收入來源包括林地流轉的分紅、勞務性工資收入、種植高效經濟林收入以及森林旅游、農家樂等第三產業收入。另一方面，以林業生態建設為切入點，大力推進生態文明建設。通過林區整體規劃，優化林業資源配置，發展現代林業經濟，在提升林區經濟價值的同時改善了生態環境。

4.成都崇州市：林業共營制 資料來源：啟動都市現代林業建設新引擎——四川省成都市深化集體林權制度改革紀實，http：//lcj.sc.gov.cn// scslyt/xxshbjs/2017/6/6/0c642e60f0b84e02b158aefa167c51c2.shtml。

四川省成都市是“第二批全國農村改革試驗區深化集體林權制度改革試點市”和“全國集體林業綜合改革試驗示范區”。近年來，成都市在全市推進深化林改的全域試點，取得了顯著成效。

產權制度：崇州市道明鎮斜陽村林地“三權”分置改革不但明確了林地的所有權、承包權、經營權權屬和權能，而且進一步明確了林木所有權、林木使用權的權屬和權能。通過確權頒證，明確各方權屬權能，所有權屬于村集體，承包權屬于林農，經營權、林木所有權、林木使用權屬于林業職業經理人。這種權能劃分模式，賦予了林業職業經理人更多的自主經營權利，職業經理人可以更加靈活地對林地進行多種模式的經營。權屬和權能的進一步細分可以顯著提高改革效率，加快林地經營權流轉。

實現方式：建立“林地股份合作社+林業職業經理人+林業綜合服務主體”三位一體的林業共營制模式，放活林地經營權。在2016年7月，道明鎮斜陽村8組、9組、10組106戶林農，以1 101.3畝林地經營權折資折股成立季崧林地股份合作社，同時以公開競聘的方式聘請林業職業經理人;職業經理人主要解決“種什么”“怎樣種”“怎樣管”等問題，提出具體生產經營意見、生產成本預算以及產量指標等，由合作社成員討論通過后執行;收益分配則采取“優先股+二次分紅”“純收益按比例分紅”“傭金+超獎短賠”等靈活多樣的方式以確保滿足各方的利益訴求。在林業共營制中，職業經理人扮演著關鍵角色：發展林業生態旅游，建立自己的林產品品牌，形成全產業鏈的生產經營模式，目前已種植金鐘花200畝、金錢蓮50畝、白芨200畝、鳳仙花100畝;引入四川空中農人農業科技有限公司，整合20多家林業服務主體，利用互聯網綜合信息平臺搭建O2O全產業鏈服務平臺，同時提供生產資料配送、勞務用工和林業機械生產施工等“一站式”林業生產服務;引進“丁知竹”“龍門山里來”企業電商和“土而奇”公共電商平臺，開展林產品“線上線下”銷售，延伸林業產業鏈，提升林業產品價值。此外，作為合作社成員的林農擁有對職業經理人經營行為監督的權利。

改革績效：一方面林農的收入增加。林農在享有每畝地每年100元的保底收入和林地產出二次分紅的同時，還能通過參加林業勞動領取每天60～80元的工錢，不但放活了林地經營權，而且村民的收入明顯增長。另一方面，通過發展生態旅游業、種植生態林木，推動整個地區的生態環境建設，在利用“綠水青山”獲得“金山銀山”的過程中，既收獲了“金山銀山”，也壯大了“綠水青山”。

5.比較與啟示

上述三種模式的林地產權制度改革是中國林權改革大環境下比較典型的案例，它們之間各有異同（參見表1）。從產權制度來看，不管是股份制家庭林場、林地股份合作社還是林業共營制，都是在明晰林地產權權屬和權能的基礎上促進和改善林地經營權的流轉，進而優化林地資源配置，轉變林業經營方式，促進林業高質量發展。同時，無論何種模式，林地的所有權均屬于農村集體，承包經營權均屬于承包戶，承包戶進行林地流轉后則其林地經營權屬于經營主體，只不過經營主體不同。從改革績效看，三種模式都在放活林地經營權的基礎上轉變了林業發展方式，都取得了顯著的成效。一方面，林地資源得到更為高效的利用，集體經濟得到更好的發展，林農獲得更多的經濟收益;另一方面，林業生態環境得到改善，人民生活品質有效提高。三種模式的差異主要體現在實現方式上，即經營主體和經營方式有所不同。在股份制家庭農場模式下，林農以林地經營權或現金入股成立家庭林場，由林場統一對林地進行經營管理;在林地股份合作社模式下，林農自愿成立林地股份合作社，并在合作社內部建立現代企業制度，合作社可以自己經營林地，更可以與工商企業進行合作，將林地經營權流轉給工商企業，由工商企業在不改變林地用途的基礎上進行規模化經營，并采取“保底+保值”和“保底+分紅”等多種分紅策略;在林業共營制模式下，則是在成立林地股份合作社的基礎上，建立“林地股份合作社+林業職業經理人+林業綜合服務主體”三位一體的林地經營體系，林地經營權屬于林業職業經理人，由職業經理人對林地進行統一規劃經營，同時合作社成員對職業經理人的經營行為進行監督。

值得注意的是，三種模式對林農、合作社、現代企業、職業經理人、市場環境等的要求存在差異，適用于不同情況的地區。股份制家庭林場由于是林場內部人員共同進行林地經營和管理，對林農的素質要求較高，不但要有較高的林場經營管理素養，還應具備一定的抗風險能力，因而一般適用于經濟發展水平較高、勞動者素質較好的地區。而林地股份合作社+現代企業和林地共營制對林農素質的要求沒有股份制家庭林場那么高。林地股份合作社+現代企業模式需要引入工商資本，由專業化企業進行林地經營管理，因而對當地的市場化水平要求較高，同時還要求合作社內部的治理結構完善，適用于高技能林農流失較多、林業合作社市場化管理能力有限、工商資本發展較好的地區。林業共營制則是由職業經理人對林地進行經營管理，其對職業經理人的經營管理和抗風險能力等有很高要求，同時對當地林業生產服務水平及營銷環境也有較高要求，適用于市場發育良好、職業經理人能力較強、電商發展水平較高的地區。因此，在全國各地的改革實踐中，每個地區情況各異，需要因地制宜，找到符合自身林業發展實際的農村林地“三權”分置實現方式，并與時俱進，不斷優化完善。

五、深化林地“三權”分置改革的建議

不管是股份制家庭林場、林地股份合作社+現代企業，還是林業共營制，“三權”分置改革都提高了林地配置和利用效率，創新了林地經營模式，發展了農村集體經濟，增加了林農收入，改善了農村生態環境，帶來了良好的經濟、社會、生態效益，都是值得借鑒和推廣的改革模式。當然，在林地“三權”分置實踐中可以借鑒成功案例的經驗，但也不能一味地照抄照搬，要結合本地實際進行創新。隨著改革的深入推進，林地“三權”分置實現方式將會越來越豐富，改革成效也會越來越凸顯。

林地“三權”分置的核心要義是在落實所有權、穩定承包權的基礎之上放活林地經營權。在改革實踐中，林權制度設計的差異主要在于經營權的歸屬主體不同，進而不同的經營主體會采取不同的林地經營模式，即形成不同的“三權”分置實現方式。因此，目前林地“三權”分置改革實踐的重點在于如何將林地經營權流轉給適宜的經營主體以及如何激勵經營主體實現更高質量的林業發展。當然，要更好地放活林地經營權，除了要改進“三權”分置實現方式外，還需要進一步完善產權制度和相關配套措施。

1.改進和創新林地“三權”分置實現方式

在當前林地“三權”分置改革實踐中，放活林地經營權是主要內容，但是在放活經營權的過程中還存在一些問題需要注意，需要進一步規范林地流轉和經營行為，積極探索放活林地經營權的多種有效形式。

其一，要根據當地林業經濟發展狀況，選擇具有林地經營優勢的經營主體進行林地經營權流轉。無論是家庭林場、合作社還是現代企業、職業經理人，都有各自的優勢，而其在不同地區的發展水平和條件又是不同的。因此，各地應根據實際情況選擇具有發展潛力和優勢的林地經營主體來作為林地經營權流入方。

其二，要充分發揮集體經濟組織的作用，在保障林農利益的同時促進集體經濟發展。在本文所考察三個案例中，集體經濟組織都發揮了關鍵作用，股份制家庭林場和林地股份合作社本身就是典型的集體經濟組織，在林地股份合作社與現代企業及職業經理人的合作中，也是先將林農的林地經營權集中起來再與經營主體進行整體合作，既節約了交易成本，又增強了林農的話語權。

其三，要保障林農的承包權，并采取適宜的分紅策略保障林農的收益權。林地經營模式，不僅僅是利用林地進行生產經營，還包括收益分配，只有林農通過林地流轉能夠獲得預期的收益，其才能自愿進行林地經營權流轉。因此，要創新林地經營模式，讓林農擁有應有的剩余索取權和現場控制權，進而促進林地高效流轉[8]。

其四，要完善經營主體治理結構，注意解決林地流轉后流出方與流入方的信息不對稱問題。經營主體通常會處于信息優勢方，有可能做出損害林農利益的行為。比如在流轉合同期限內，經營主體大量砍伐林木或是大量消耗林地肥力，導致林地生產力下降或生態平衡破壞。不但要通過機制優化減輕信息不對稱程度，通過有效的監督機制防止經營主體損害林農利益、改變林地用途、破壞生態環境等情況發生，還應建立相應的處罰機制懲戒違規經營行為。

2.進一步完善產權制度

其一，在法律上對林地“三權”進行明確規定。目前還沒有專門針對林地“三權”分置的法律法規，只是在政策上進行了相關闡述。沒有法律依據，就可能對改革實踐產生束縛。可適時修改農村土地承包法，將林地與耕地適當區分，對林地的“三權”分置做出詳細的規定。

其二，進一步明確林地“三權”的權利邊界與權利關系。針對林地所有權主體多元化、權利行使混亂等問題，確立林地的所有權主體，可把村集體作為林地所有權的唯一主體。同時，要明確所有權權能，村集體要依法行使自己的監督權利，避免所有權虛化;要明晰承包權與經營權各自的權利邊界，尤其要在林地流轉合同中明確規定各方的權利范圍，防止承包權被吞噬或者經營權的實現受到承包權的阻礙。

3.不斷優化林地“三權”分置的改革環境和配套措施

其一，改善林業發展的市場環境，促進林地經營效益增長。林地流轉滯后于耕地流轉，一個重要的原因就是林業是高投入低收益的行業，且投資回報期較長，導致林農沒有資金投入就將承包林地撂荒。政府應該加大對林業發展的財政金融支持力度，除了林業補貼以外，還應積極開展林地抵押貸款，以促進林地經營權流轉。

其二，推進生態文明建設，提升林地生態價值，拓展林業產品價值鏈。全社會積極推進生態文明建設，不僅可以防止林業經營主體為了自身利益損害生態系統的行為，還可以凸顯林地的生態價值，并使林地經營績效顯著提升。比如，發展林下經濟和林業旅游，既可以改善生態環境，也可以增加林地經營收益。

其三，培育新型林業經營主體，促進林地經營方式轉變和林業高質量發展。林地經營權不能盲目進行流轉，如流轉給套利的資本主體（其僅是為了獲得相關財政補貼而不會專注于林地經營），不但會導致林地資源浪費，也會阻滯“三權”分置改革進程。因此，專業化的林地經營主體對于提高林地利用效率尤為重要，也直接關系到“三權”分置的改革績效。政府應積極培育和支持專業大戶、家庭林場、林地股份合作社、職業經理人、林業龍頭企業等新型林業經營主體，一方面促進林業生產經營的規模化、集約化和現代化，另一方面也為林地“三權”分置的實施提供更為優質的林地經營主體。

其四，增加教育投入，提高林農人力資本水平，促進林地高水平流轉。林農的素質水平對于林地經營權流轉和林地經營管理都至關重要，林農素質的提高不但有利于林地的經營管理，而且可以優化林地經營主體選擇，并對經營主體進行更有效的監督。因此，一方面要提高林農的基礎教育水平和質量，另一方面要加強對廣大林農的職業教育和培訓。

其五，搭建互聯網信息綜合平臺，促進農村電商發展，拓展林產品銷售渠道。搭建“線上線下”林產品銷售渠道，不但可以減少林業產品銷售成本，擴大銷售范圍，增加林農收入，還有利于發掘林地的經濟價值，發揮林地經營的規模效應，進而促進林地經營權流轉。

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Abstract：??? Woodland property right system reform is an important part of rural land property right system reform. Since the founding of new China， China's woodland property rights system has undergone five stages of institutional changes. At present， the reform of "three-right" separation in forestland is in the preliminary exploration stage. The core of “three-right” separation of the woodland is to give free rein to woodland management right under the premise of the implementation of collective ownership and the stability of contracted right of woodland farmers. The difference in woodland right system design in reform practice mainly lies in different owning main bodies for management right， further produces different management modes for the woodland， i.e.， different implementation methods for “three-right” separation are produced. The typical cases analysis based on three models such as stock system of family woodland farm， woodland stock cooperative+modern enterprise and mutual management system for forestland shows that “three-right” separation of the woodland boosts and improves the transfer of the woodland management right on the basis of clarifying the ownership of the woodland property right， further optimizes the woodland resources allocation， changes management method of the woodland and boosts the high quality development of forest industry and ecological environment improvement while promoting rural collective economy development and the income growth of woodland farmers. The difference in the implementation methods for “three-right” separation of the woodland is mainly embodied in the difference in the main body of its management， and different implementation methods fit for different regional conditions and reform environments. The deepening of “three-right” separation reform for the woodland should not only improve and innovate the implementation methods for “three-right” separation to actively explore multiple effective methods for giving free rein to the woodland management rights but also further perfect property system to continuously optimize reform environment and the matched measures for the woodland “three-right” separation.

Key words： forestland "three rights" separation; management right transfer; management main body; stock family farm; woodland stock cooperative; mutual management of forestland; professional manager; woodland management method

CLC number：F321.1Document code： AArticle ID：1674-8131（2021）01-0101-12

（編輯：夏冬）