趨同式環境治理
——基于“林長制”實踐的分析與反思

胡 亮

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

一、 現象與問題

當前，我國環境治理領域出現了政策擴散現象，一些治理領域獲得成功的做法容易被作為“示范樣本”推廣到其他治理領域，呈現出治理機制趨同的趨勢。尤其是近年來，隨著“河長制”在治理河流、湖泊中取得較好成效，在林業、草地、海洋、灘涂等其他領域也建立了“湖長制”“林長制”“草長制”“灣長制”“灘長制”等N類“某長制”，這種“某長制”治理模式通過建立省、市、縣、鄉4級黨政領導負責制，完善生態績效和督查考核，形成一級壓一級、層層抓落實的工作格局，將“碎片化”治理轉變為整體性的配合，解決自然資源治理中跨區域、跨部門治理等突出問題[1-3]，上述做法也向其他環境治理領域進行了移植[4-5]。

趨同式環境治理是否能夠全面解決其他領域的環境問題，目前尚無定論，但從已有的研究來看，有學者擔心這種趨同治理機制會出現“南橘北枳”的境況。以“河長制”的推廣為例，陳濤認為“河長制”擴展到其他領域有其邏輯合理性，但是，“某長制”的實施也使基層政府疲于應付，公眾力量容易被忽視，導致治理績效“內卷化”[1]。王琪等研究也發現，參照“河長制”建立起來的“灣長制”作為海洋環境治理的優化路徑具有制度創新的意義，但“灣長制”也具有對個人權威依賴的風險，高位驅動下的治理模式缺乏長效性、持續性，容易產生對“運動式”治理手段的依賴，他們還指出，由于海洋具有整體性、流動性的物理屬性，使得海洋環境的治理不能僅僅依賴屬地治理，還需要兼顧陸海聯動[4]。

事實上，對于趨同式環境治理的優勢與缺陷，地方政府也有清醒的認識，浙江省在推行“灘長制”的過程中，一方面，通過黨政負責機制化解“碎片化”治理的困局；另一方面，針對單一模式難以處理地方實際問題，也注重以小微單元治理為突破口，根據每個海灣、海灘的具體情況，多級聯動、“一灘一策”、社會共治[5]。因此，本文提出以下問題：為什么會出現環境治理模式的趨同？當前趨同的環境治理是如何具體實施的？趨同的環境治理模式能否適應多樣化的資源條件和環境差異，有哪些優勢和不足？

二、 文獻述評

“趨同式環境治理”是指將某一環境領域的成功治理模式復制到其他環境治理領域的現象，通過采用在某一環境領域已經成功的示范樣本，期望在其他環境治理領域出現相似的政策結果，是一種典型的政策趨同現象[6]。例如，通過將“河長制”的做法推廣到山、林、田、草、海等自然資源領域，形成N種“某長制”的格局就是這種現象的典型表現。從組織社會學合法性機制的觀點出發，當環境不確定時，一個組織往往會模仿同領域中成功組織的做法和行為，以減少不確定性[7]，作為已被證明產生良好環境治理績效的“河長制”無疑具有“合法性”意義，通過模仿其做法并建立類似的組織機制可以避免不確定風險，減少因預測困難產生的各種非預期后果。此外，趨同式環境治理受到行政指令機制的影響，決策者在“相互看齊”的晉升錦標賽機制的影響下，學習成功經驗，模仿好的做法，可以減少行政成本，并獲得較高的社會認同度[6]。因此，“河長制”的示范效應及其績效，使得這種治理方式被廣泛接納，也是地方政府避免各種合法性風險的理性選擇。

1. 趨同式環境治理的內涵與特征

班尼特(Colin J．Bennett)認為，公共政策趨同往往達成5個方面的趨同結果，即目標、內容、工具、結果和風格趨同[6，8]，趨同式環境治理一般也包括上述內涵。從全球范圍來看，環境治理趨同是一種普遍現象，主要表現在環境治理的組織機構、工具、標準、機制模式上的趨同。首先，從組織機構上來說，自20世紀60年代末以來，相當多的國家設立了保護環境的政府機構，例如，環境部、國家環境機構或環境咨詢理事會等應對國家范圍內的環境治理問題的政府機構[9]。其次，從工具的選擇上來看，大部分國家都強調利用立法工具，通過某一個具體環境領域法律解決該領域的治理問題。以歐盟為例，20世紀60年代以來，大部分國家都通過了空氣污染控制、自然資源保護、水資源保護和垃圾廢棄物等管理領域的基本立法[10]。再次，從機制模式上看，全球各個國家的治理模式逐漸從分割、碎片化的治理和實施法律監管到更為綜合、靈活的環境政策的運用，諸如談判協議、排放交易計劃、生態稅制改革也在全球范圍內進行[11-13]。最后，在各個國家具體的環境保護標準的制定上(如碳排放標準)也隨著時間的推移而趨同[14]。此外，從國家內部的治理模式演變來看，主要發達國家的環境治理模式也向混合治理模式趨同[15]，但是在具體時期，其主導模式也經歷了政府主導的“強制性治理-市場治理模式-公共治理模式”的轉變過程。在不同時期，環境領域的治理模式總是具有趨同性，例如，在20世紀70年代美國污染排放領域，即使具備了實行可交易的許可和排污稅的條件，大部分州仍堅持政府管控的環境治理方式，以避免創新可能導致的批評[16]。

在全球環境治理模式趨同的背景之下，我國內部的環境治理領域也出現了趨同的現象，例如，“河長制”等“示范樣本”在全國范圍內推行[1]。環境治理機制的趨同，使得每一個時期有一種或幾種治理模式占據主導地位。從歷史角度看，我國環境規制政策理念經歷了從“污染防治觀”到“生態文明觀”的演變，政策類別則經歷了從政府干預到市場激勵，再到公眾參與和全社會共同監督的演進[17]。在具體治理模式上，也經歷了從20世紀70年代的摸索、20世紀80年代的“命令—控制型”、20世紀90年代的“政府直控型”再到21世紀的“政府+市場的復合型治理”的轉變[18]。在一些具體環境領域的治理中，也逐漸形成了治理模式的趨同，例如，農村環境治理中政策思路從碎片思維趨向系統，治理結構的制度設計從單一性趨向多樣化，治理主體從政府主導趨向多元合作，政策供給從短期項目建設趨向長效持續，治理技術邏輯從工程主義趨向適用技術，組織方式從粗放管理趨向精細治理[19]。在鄉村自然資源領域中的治理，也逐漸由“集體化”的治理方式向“家庭承包”“引入市場機制”“協同治理”等治理方式趨同轉變[20]。

從具體內容和特征而言，當前我國自然資源的治理出現了3個趨同現象：第一，從治理組織形式上，通過建立行政責任制進行行政發包，利用行政科層體系一級壓一級的方式進行壓力傳導，通過黨政領導責任制落實責任[1]；第二，從治理目標上，強調協同治理，強調政府之間、部門之間的相互配合，形成聯動態勢[2-3]；第三，從治理工具上，采用運動式治理與常規治理結合的方式解決難點問題，甚至將運動式治理常規化[21-22]。除此之外，還吸納有限的社會力量以補充行政主導的不足。從示范樣本來看，以“河長制”“林長制”“草長制”“灣長制”等為代表的“某長制”，已經成為自然資源領域的主導治理機制(見表1)。

表1 自然資源領域主導治理機制

2. 已有研究的不足

從已有的研究來看，國內外學界對于環境治理趨同現象主要從政策擴散角度進行討論，對政策趨同的原因、擴散機制、接受機制、擴散類型做出了較多的分析與總結，但是對政策擴散后如何“在地化”、如何與地方經驗及地方性知識互動、會產生何種治理后果的討論較少[8,11-12]。例如，關于歐盟內部環境政策趨同的研究聚焦在歐洲一體化如何影響各國的環境政策、立法、標準等，而對趨同的政策如何與各國治理實際相結合的討論較少[12-13]。然而，由于環境問題的復雜性，治理模式與政策工具如何與應用環境相互適應，往往會產生政策擴散的情境化問題，甚至直接影響治理績效[15]。我國自然領域治理經驗也說明，某一模式如果不考慮資源的特征、地方社會已有的習慣權利體系、地方性知識，就有可能產生調適的問題。例如，20世紀80年代以來，以家庭承包為主導的管理方式向草場、林地擴散，改變了原來依靠社區或者集體管理林、草的習慣，導致了嚴重的后果，草場到戶產生“圍欄效應”，造成一些地方草場的退化，山權分戶初期也由于配套制度尚不完善，使得林業資源在資本下鄉浪潮中遭受破壞性利用，林業資源被過度開發，致使農戶利益受損[20，23-25]。應該看到，學者的研究注意到了單一環境治理政策與地方實際產生的摩擦與后果，但是缺乏對趨同式環境治理現象的實踐機制與理論的充分討論，對趨同機制在地方實施的優勢與不足缺少歸納與總結。

基于此，本文認為，當一種示范模式被采納后會面臨如何適應地方實際的問題，具體體現在3個方面：第一，標準化的“示范樣本”如何應對資源的豐富性與多樣性問題？例如，自然資源的治理中，諸如資源稟賦與產權特征的差異會影響治理的趨同[16，26]。第二，新舊治理機制如何相互調適。埃伯萊因·科威爾(Eberlein Kewer)等認為，環境治理趨同過程中，新舊機制可能相互融合，也可能相互競爭與沖突[27]。可以預料，在推行新模式過程中，舊機制產生的路徑依賴會對新引入的治理方式產生影響。第三，單一治理模式如何應對地方社會的多樣與復雜特性？如何吸納地方性知識？人類學家詹姆斯·斯科特(James Scott)以18世紀德國的“科學林業”為例，指出早期歐洲各國基于財政目的來管理森林，簡單化森林產權關系、簡單化人與林業的關系、簡單化樹種之間的關系，犧牲其他無經濟效用的物種，破壞生物多樣性，致使生態系統喪失彈性[28]。因此，如何采取情境化的治理方式，吸收社會力量參與和吸收地方性知識，就成為趨同制度是否真正落地的關鍵。

當前，在我國環境治理領域中，由于“某長制”在解決河流、湖泊治理中“九龍治水”“小馬拉大車”上的良好績效，其做法在自然資源領域得到了推廣，尤其在林業領域得到了廣泛執行，并即將在全國推廣(1)參見：中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報[EB/OL].[2020-10-30].http:∥www.xinhuanet.com/2020-10/29/c_1126674147.htm.。因此，本文以“林長制”的實施為例，分析治理模式趨同的實踐及其后果，并探討完善趨同式環境治理的路徑。

三、 趨同式環境治理的地方實踐

2017年，安徽省“以制度創新推進森林資源保護與發展，補齊生態短板，筑牢綠色屏障”(2)參見：安徽省林業局.《中共安徽省委、安徽省人民政府關于建立林長制的意見》政策解讀[EB/OL].[2020-02-06].http:∥lyj.ah.gov.cn/public/9913203/39128592.html.，參照“河長制”的做法，率先在合肥、安慶、宣城等地進行“林長制”試點(3)安徽省原計劃2018年在全省推行林長制，但截至2019年底，仍處于試點階段。。2018年，江西省也開始全面實施“林長制”，截至2019年底，全國有21個省、自治區、直轄市全面或在部分地區試點實施“林長制”。與“河長制”類似，“林長制”堅持黨政同責、部門聯動，堅持嚴格考核、強化監督，建立省、市、縣、鄉、村5級“林長制”體系(4)參見：安徽省林業局.《中共安徽省委、安徽省人民政府關于建立林長制的意見》政策解讀[EB/OL].[2020-02-06].http:∥lyj.ah.gov.cn/public/9913203/39128592.html.。到2017年底，安徽省在試點地區共設立5.2萬余名林長(5)參見：新華網.安徽：5.2萬余名林長守護綠水青山[EB/OL].[2020-02-06].http:∥www.xinhuanet.com/2019-01/31/c_1210052132.html.；2019年，江西省明確6.4萬余名林長(6)參見：大公網.江西進一步壓實林長巡林制 發展林下經濟富民[EB/OL].[2020-06-27].http:∥www.takungpao.com/special/239159/2020/0527/454605.html.。本文的調查區域主要集中在安徽N市H鎮與江西Y縣G鄉，N市是皖南重要的林區，Y縣是全國著名的“優秀林業縣”，兩地都是我國較早實施“林長制”的地區，通過對這兩個田野地的調查，具體分析趨同式環境治理的實踐及其成效。

1. 組織模仿與行政發包制的快速建立

環境治理模式的趨同性表現在組織結構與制度在新領域中的被模仿與復制，通過對成功樣本的參照，不但可以避免“摸著石頭過河”產生的問題，而且可以節省制度試錯與設計的成本。以“林長制”的實施為例，安徽和江西兩個省通過對“河長制”的參照，在省、市、縣3級迅速建立“林長制”部門協作機制(7)參見：江西省人民政府.關于全面推行林長制的意見[EB/OL].[2020-02-06].http:∥www.jiangxi.gov.cn/art/2018/8/9/art_396_137838.html.。具體到鄉鎮一級，由于“河長制”的實施經驗，H鎮迅速地建立起了相關的組織體系和制度，從2017年8月開始進行組織建設，到當年年底已完善各項制度，主要包括：①確立林長與責任。林長由鎮黨委、政府、人大主要負責人和黨委班子成員擔任，共3個總林長(鎮黨委書記、鎮長、鎮人大主席)，5個副總林長(鎮黨委副書記、紀委書記，2位副鎮長和1位黨委委員)。各村設立林長和副林長，分別由村黨支部書記、村委會主任擔任。上述大部分林長、副林長同時也是各個層級的河長。②建立林長會議制度。鎮級林長會議成員由總林長和林長、鎮直有關單位主要負責人組成，鎮級林長會議成員單位確定1名負責人為聯絡員。③設立“林長制”辦公室。鎮級“林長制”辦公室設在林業站，林業站負責人任辦公室主任。④網格化管理。在林長制最末端一級，安徽和江西兩個省均實行網格化管理，鄉鎮劃定片區，由鄉鎮級林長督導，村級林長作為轄區網格長、村民小組長作為網格員開展工作，另外還聘請護林員對森林進行日常管護監測。江西省的做法更為精細，通過建立“一長兩員”制度，設立片區，由林長負責督導，監管員負責對護林員監管與指導，護林員負責日常巡護、監測森林火情、監測病蟲害和維護設施等。

通過制度模仿，縣、鄉、村3級迅速建立了組織上的壓力傳導機制，具有行政發包制的特征[29-30]。鄉鎮級林長將森林管護的責任落實到村一級具體個人，通過嚴格考核制度，實現“林有人管、事有人做、責有人擔”，并實行生態環境損害責任終身追究制。另外，在督查考核上，兩個調查區域的鄉鎮均建立了嚴格的考核機制。H鎮建立了“月調度、季評價、年考核”的工作責任機制，針對組織機構及制度建立與運行、年度工作任務落實推進、問題交辦整改和落實、宣傳報道和信息材料報送、工作臺賬資料收集與整理、職能工作落實、督查指導、特色亮點與機制創新等方面進行打分考核(8)參見H鎮印發的《林長制五項工作制度》，2018年8月9日。。G鄉更加細化了“林長制”的考核項目，建立了9大項的考核內容和賦分細則，其考核標準作為黨政干部任用的重要參考，森林管理等工作逐漸成為鄉鎮政府的核心工作之一。總體上，因為有實施“河長制”的經驗，相關組織體系和機制迅速建立起來，并發揮作用，大大節省了制度設計的成本。

2. 模范治理機制的快速推廣

趨同式環境治理可以將已經證明有效的工作機制迅速復制到新的領域，以減少“試點”時間，有針對性地解決相關領域的難點問題。尤其是在國家強調協同治理的大背景下，樣本模式提供了行政系統整體配合聯動的經驗，依賴運動式治理“拔釘子”的做法也在各類環境治理領域中得到推廣。

首先，協同治理機制的建立與推廣。由于我國環境治理領域長期存在“小馬拉大車”“九龍治水”“條塊分割”等“碎片化”治理痼疾，在各類自然資源管理中，主要是“條條”職能部門“唱獨角戲”，“部門化”傾向突出，相互之間缺乏配合。以林業管理為例，長期以來，我國林業部門與國土、公安、農經、安監、綜治等部門缺乏溝通和配合，一級政府“塊塊”統合較少，資源保護的合力難以形成。“林長制”通過黨政主要領導的高位推動，將“條、塊”進行整合，全面協調森林管理事務。在鄉鎮層級，通過林長會議和“林長制”辦公室整合了黨政辦、經發辦、綜治辦、農辦、財政所、林業站、國土所、派出所、安監站的行政資源，通過各類例會，將上級任務進行分解，責任落實到各個部門、村委、個人，甚至于中小學也成為“林長制”會議的成員單位，負責開展生態文明教育，加強校園綠化建設(9)參見H鎮黨委、政府《關于印發胡樂鎮全面推行林長制工作方案的通知》，2017年12月20日。。

從穩產高產狀態被破壞，開始出現大小年和產量明顯下降年份起，直到產量降到幾無經濟收益時為止。主要以大年疏花琉果為重點，配合深翻改土增施肥水和更新根系；適當重剪回縮和利用更新枝條。小年促進新梢生長和控制花芽形成量以延緩衰老。

協同治理機制在解決各類自然資源管理中具有制度創新的意義。以N市為例，由于歷史原因，當地國有林場與村集體因林權歸屬問題產生了大量的糾紛，近年來當地山地涉及山核桃的種植，利益巨大，導致林場與村集體的利益難以協調，由于林場與鄉鎮政府一般在行政層級上都屬于正科級單位，鄉鎮政府解決問題的能力有限。“林長制”實施后，通過縣一級領導的參與促進了雙方糾紛的解決。H鎮的一個林長說，“我們(鄉鎮干部)講話沒有底氣，領導(縣一級林長)發一句話，會讓雙方坐下來，平心靜氣地表達自己的意見，雖然不一定能解決問題，至少有一個表達意見的場合”(10)對H鎮鄭副書記(副林長)的訪談，2019年7月18日。。通過上一級權威，解決了一些焦點問題，這位林長又說，“老大難、老大難，老大出手就不難”。

其次，運動式治理方式的普遍運用。運動式治理是指通過自上而下、政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務[31]。無論是“林長制”“河長制”“灣長制”“草長制”，還是海洋治理中的“清海行動”等，都有鮮明的運動式治理的特征。通過運動式治理“拔釘子”“滅火”，解決了常規治理中難以解決的問題。在“林長制”的實施過程中，以森林防火動員為例，由于森林火災容易出現重大事故，森林防火也成為林長的核心任務之一。僅僅在2018年，N市進行了兩次大規模的集中動員，建立了19支滅火突擊隊，共1 200人參與，分為兩個階段：第一階段，2018年初，N市要求開展冬季森林防火工作，隨后，H鎮要求各個片區組織人員進行培訓，并建立滅火突擊隊，同時要求分管負責人、林場、林業站、兼職消防骨干保持聯系方式暢通，隨時行動應對火情。第二階段，2018年10月到當年年底，N市森林防火指揮部下發了《關于開展全市森林防火工作督查的通知》，H鎮布置任務，責任到人，手機保持暢通，隨叫隨到，重點時期不允許休假。

“亂伐亂種”也是集中整治的另一個重點。N市為了治理毀林種茶現象，于2019年春開展“亂伐亂種”專項整治及“復綠”工作，通過向各鄉鎮派出巡查組，各個鄉鎮建立領導組，進行包干責任分工，動員林業站、農辦、水利站、環保辦，會同各村進行現場核查，聯合國土所、派出所進行集中整治，嚴格規定生態修復時限表，將“復綠包保”(11)“復綠包保”是指將恢復綠化工作包干分片，由專人負責，并簽訂包保責任書，明確責任范圍和獎懲制度。工作納入年度考核，由鎮紀委進行監督，強化責任追究，通過集中整頓，形成了標準化的工作細則，促進了考核辦法的制度化，也轉變了鄉鎮干部的觀念。通過日常事務常規治理和重點事務運動式治理結合的方式，G鄉與H鎮的森林防火、亂伐亂種、偷捕野生動物等現象得到了遏制。

3. 樣本機制的“地方化”

在實踐中可以看到，趨同式環境治理的樣本機制在推廣過程中也出現了“地方化”的修正。首先，地方政府在選擇某種治理機制的過程中，決策者會將明顯不符合地方實際情況的做法剔除，保留能夠適應地方實際治理的部分，并進行修正，例如，安徽和江西兩個省在“林長制”的實施過程中，根據林業的具體特征，在組織機構、協同治理的具體方式上有所差別；其次，地方已有的治理機制與外來治理機制會相互適應、相互結合、相互滲透，建構新型的治理機制，例如，“林長制”與項目制的相互結合就是環境治理領域內一個較有代表性的機制融合范例。

在實踐中，地方政府將項目制運作的工作經驗結合到環境治理的工作機制之中。項目制是當前國家進行地方治理的一個重要機制，各種財政資金以轉移支付“專項”“項目”下達到地方[32]。以安徽省為例，該省提出“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”的“五綠”治理理念，而上級對于各項內容建設的資金也主要通過項目來分配。2019年，H鎮就根據林業發展的需要申請了“互聯網+全民義務植樹”“林區道路建設納入地方公路網”“中央財政森林撫育補貼試點”“天然次生林封山育林”“殘次林修復”“林區作業道維修補貼”等項目。H鎮為了打造“現代林業園區建設工程”，計劃通過申請林業資金，改造特色經濟林、商品林基地，提升木本油料林、森林旅游等特色林業，推動規模化、專業化生產經營，通過申請農業扶貧資金，大力培育林業專業合作社、家庭林場、林業大戶等特色經濟實體，建設山核桃、林下經濟、森林旅游、用材林、茶葉等現代林業示范園區，同時吸引龍頭企業、林業大戶進行項目投資，大力發展林禽、林菌、林藥、林游等林下經濟產業。G鄉也注重與“礦山復綠”工程、“Y縣南部山區封山育林”項目、“主通道沿線景觀”項目等相結合以提升“五綠”效能。

通過與項目捆綁，一方面，“林長制”的工作內容與政府比較擅長的社會經濟發展工作“融為一體”，便于實施操作，地方政府可以獲得資金發展林業與綠色生態旅游，保護生態，也可以實現資源管理的目標；另一方面，地方政府也希望通過這種新型模式，發現工作“亮點”，在上級部門的年度考核中獲得加分。

四、 趨同式環境治理的困境

從我國公共政策擴散的基本特征來看，趨同式環境治理有其邏輯必然性，對于解決環境治理領域的一些緊迫問題具有重要意義。但是，從實踐中也能夠發現趨同式環境治理機制趨同所產生的結構性問題，例如，趨同樣本機制擴散和模仿過程中會將本身所具有的矛盾平移到新的領域，趨同式環境治理過程中過于依賴行政壓力型體制和運動式治理、排斥地方社會參與等局限性也在新治理領域中有所呈現；另外，環境治理趨同也容易忽視所擴散領域的自然資源稟賦的差異和權利分布，導致治理過程中的“簡單主義”傾向[28]，將地方社會人與自然資源的復雜關系理解為治理的障礙，或過于依靠體制化的治理機制，而導致對地方經驗的忽視，造成“南橘北枳”后果[1,3]。

1. 行政主導機制的內在局限

我國政策擴散主要有兩種方式：一種是自上而下的上級政府推動的層級擴散模式，另一種是地方政府實行的自下而上的吸納輻射擴散模式[6]，無論是上級政府推動還是下級政府主動選擇，環境治理都傾向于依賴行政系統的壓力傳導來推動工作的開展。因此，趨同樣本模式的治理成效容易受到上級注意力的影響，當上級注意力較高時，地方政策推動較為積極，治理成效較為顯著；當上級轉移了注意力時，就容易退回原點。此外，行政組織系統本身所具有的矛盾也會體現在治理模式實施過程中，面對繁雜的公共管理事務，為了避免采納新模式增加政府的行政成本，地方政府在具體執行中也呈現出“選擇性執行”的特征，尤其是相比扶貧、經濟發展、維穩、綜治等更為重要的“一票否決”事務時，地方政府會根據考核壓力的大小、上級重視程度、目標時限的緊迫程度等，對趨同樣本模式進行象征性的執行，以應付一些日常的督查考核。

第二，地方治理的頑疾也會移植到樣本機制的實施過程之中。由于我國縣、鄉政府處于行政權力的末端，“上面千條線，下面一根針”，眾多復雜的行政職能使得鄉鎮政府在行動策略上不得不有所選擇，優先完成“一票否決”的考核指標[21]。而森林保護見效慢，對地方經濟支持不足，各地主動性不高，除非可以與項目綁定帶來項目資金時，黨政領導的積極性才會被調動。H鎮一位副書記也承認，“‘林長制’多一塊牌子，多一個人擔責，其他(管理上)差別不大”。另外，由于“某長制”繁多，淡化了地方政府對于“林長制”的重視程度，鄉鎮領導只能根據輕重緩急有選擇性地執行政策。

第三，行政體系內部的結構性局限難以避免，趨同式環境治理雖然強調協同治理的機制建設，但是政府之間、部門之間的相互配合仍舊存在結構障礙。“塊塊”與“條條”責任不清是我國自然資源治理中的結構性難題，以林業管理為例，林業的技術性較強，林長很難真正了解林業的具體事務，日常管護主要依賴林業站和護林員。由于林業部門在業務上受上級領導，所以在實際工作中，“管綠、護綠”等與林長責任相同部分，林長和林業站在具體工作安排(時間、內容)上各有各的布置，“塊塊”與“條條”之間，需要花費巨大的協調成本才能達成一致。此外，H鎮的林長也反映，縣里的公安、安監、環保等職能部門因為行政級別與鄉鎮同級，所以很難調動，需要縣級領導出面協調才能做好工作。

第四，過于依賴運動式治理也造成行政成本的提高與工作人員被動式應對。由于運動式治理需要大量的人、財、物的投入，對于基層地方政府而言意味著巨大的行政開支，由于政府工作人員都是身兼幾職，一些站、所的工作人員除本職工作外，還有政府交辦的其他事務，這種運動式治理往往需要抽調大量的人員參與，使地方不得不暫停其他工作以彌補捉襟見肘的人力短缺。運動式治理的高強度、快節奏容易造成工作人員身心疲憊，進而消極被動式應付。此外，運動式治理機制也使常規治理機制功能退化成為擺設，治理完全成為上級推動的結果。總之，由于行政科層制的內在矛盾，使各種樣本模式要真正落地生根較為困難，呈現出一種“懸浮狀態”[34]。

2. 趨同治理與自然資源多樣性的矛盾

環境治理模式的趨同與自然資源的多樣性之間是一對矛盾關系，從國家治理的角度而言，治理往往具有“簡單主義”的特征，期望減少自然復雜性帶來治理成本[28]。在環境治理領域，這種簡單化的做法也容易產生“削足適履”的問題。以“林長制”的實施為例，作為從河流管理引入的治理機制，“林長制”是否能夠適應森林資源稟賦也仍舊有值得探討之處。

首先，趨同式治理面臨自然稟賦的豐富性問題。由于各類自然資源具體特征不一，很難采取相似的管理方式。河流的延伸性和可視性，使得強調依賴行政力量、通過跨區域協同治理的“河長”方式可以有效發揮作用。與流動的河水不同，林木是不動的，森林的廣闊性、樹木的密閉性、物理地形的復雜性導致日常森林中偶發的偷獵、偷樹、無證濫砍、燒山、燒炭等行為難以監管，只能依靠經常性、近距離的日常監督才能有所成效。由于林地動輒千畝，即使村級林長也不可能熟知轄區內的所有涉林事宜，護林員經常性的巡林，也只能對視線范圍內的林地進行短期看護。以江西省護林員負責的護林范圍為例，護林員人均護林面積達3 000～4 000畝，很難對所有林地進行細致周到的巡查。因此，動員有限的行政力量，僅依靠林長和治理網格內的1～2個護林員，完成全面監管任務有著現實的困難。

其次，趨同式治理也面臨自然資源產權多樣性的問題。從自然資源產權理論的觀點來看，某種自然資源往往也因其特征，會形成不同的最優化的產權結構與治理機制[16]。河流的公共屬性和跨域屬性，使具有協同治理優勢的“河長制”能夠發揮其優勢，解決“公水悲劇”與“九龍治水”難題。而林地的可分割性，較為清晰、排他的權利關系，使林業管理領域實施共有屬性的樣本模式成效大打折扣。2005年以來，國家通過集體林權制度改革明晰林權，大部分集體林地都分山到戶，農戶成為林權的主體，使林權具有“類家庭所有”的特征。林長需要對片區林地全面負責，不可避免地會影響農戶利益。而鄉土社會的人情、面子等特征，也使得基層林長面臨監管的兩難。調查過程中，G鄉一位村委會主任(片區林長)抱怨，農村的規矩是砍別人的樹算偷，砍自己家的樹還算偷嗎(12)對G鄉BX村的村支書訪談，2019年8月23日。？

“分山到戶”后家庭主體權利的確立，也使政府介入森林管理不能完全采取行政命令式的方式，而多通過市場原則實現政策目標。例如，以生態補償方式，對納入公益林、生態林的林地進行補貼。但現實問題是，由于我國總體上對劃入公益林、生態林的林地的生態補償較低，與市場價格相差甚遠，對那些大部分承包林地被劃入生態林的農戶來說，其利益損失難以得到真正彌補。當然，非正式的林權也影響“林長制”的工作，長期以來地方社會內部會形成較為復雜的習慣權利，其歷史成因久遠，林長的介入不但打破雙方默認的“模糊”界線，而且容易激化矛盾，導致山地管理的困難。

3. 缺乏社會參與渠道

日益趨同的環境治理對于體制外的社會力量缺乏吸納渠道，主要依靠行政人員執行，而這些行政人員大部分都是外地干部，缺少對于當地自然資源的具體知識，往往很難細致入微地了解自然資源的具體狀況，形成“外行”指導“內行”的現象。此外，干部的外來身份也使得他們缺乏地方社會網絡，很難解決其中的矛盾與糾紛[35]。即使是在制度設計中留有市場、社會力量參與的制度框架(如在“林長制”推行過程中，各級政府及部門都設置公示牌和舉報信箱等)，但是在實際執行過程中，由于壓力傳導主要依靠行政科層制度，有關政府及部門不但不重視體制外力量的參與，反而為避免社會力量參與導致的復雜性，進而排斥各種非行政力量的介入，結果是基層的意見容易被忽視，公眾意見也很少有反饋，社會力量的參與經常會被視作政策實施的干擾，上級的指示、規劃成為治理行動的主要出發點。例如，N市所實施的“一林一策”事關各村的林業發展問題，理應在全村范圍內進行充分討論，但事實上鄉、村兩級林長都認為村民是“自私自利”的，很難真正為公共利益著想，鄉、村干部完全按照上級要求進行政策設計，這也使很多村的“一林一策”脫離實際，所提出的森林觀光基地、森林康養基地、森林氧吧、森林旅游人家等項目缺乏可操作性，很難落到實處。

4. 忽視地方性知識

相關制度忽視了非正式的地方規范和地方性知識。民間對于山、水、林、田、湖、草、沙會形成獨特的生態知識和實踐性的權利觀念，對于保護自然資源具有重要意義。以森林保護為例，不論在H鎮還是G鄉，都有類似“誰放火、誰坐牢，誰燒山、誰判刑”“十不準、五不燒”以及“豬牛羊吃一兜樹苗請吃3頓飯”等“土辦法”，這種源自于地方社會實踐的規約，利用鄉村社會的人情、面子來制止地方居民的毀林行為，但這些地方經驗與國家標準化治理的“話語體系”很難兼容，所以難以被林長們接納。另外，傳統鄉村社會因為長期利用山林，形成了獨特的文化象征觀念，并通過“禁山約會”等地方規定進行保護。例如，族譜中約定子孫不能毀壞“祖宗林”“獅子山”，不能在“來龍”嶺上動土，不準在“風水”山上伐木，“祖山權”“祖業權”的觀念根深蒂固，村民按照這些觀念保護山林、利用山林、管理山林，但這些觀念在政策推行過程之中因為不具備“科學性”往往被排除在外，這不能不說是一個遺憾。

五、 討論與結論

從環境治理模式的實踐來看，國內外都出現了趨同式的環境治理現象，在某一特定時期，會形成一種或幾種帶有普遍性的治理機制，同時，因這些治理機制的成功具有示范效應，所以這些治理機制也成為其他國家、地區參照實施的樣本。從我國實踐來看，近年來出現的強調行政責任制、協同聯動以及運動式治理的方式成為自然資源領域治理的“示范樣本”。這種治理機制的趨同，在實施中也呈現出兩面性，一方面解決了自然資源治理的緊迫問題，另一方面也因為面對地方社會的復雜性，而出現了一些局限性。從“林長制”的實踐來看，通過模式移植，改善了森林管理中的協同治理問題。但是，也要看到，在采納樣本模式進行治理時，示范樣本未能解決的缺陷同樣被移植到新的治理領域。例如，“林長制”過于依賴行政權威和運動式治理，不重視資源稟賦和權利特征的豐富性，排斥社會力量參與，忽視地方性知識，從而造成治理的困境。因此，在當前整個環境治理領域強調發揮行政主導前提下，如果要擴散好的做法，就更要注重樣本模式與治理對象以及地方情境的相互耦合，真正做到揚長避短，發揮優勢。

1. 與治理對象的特征相適應

由于環境治理領域的差異性，示范樣本擴散到新領域時要與該領域的具體特征相適應。不同環境領域中的治理對象在物理特征上千差萬別，所涉及的權利主體也各自不同，在一個領域內證明有效的辦法被運用到新的領域中未必能夠發揮積極作用。以自然資源為例，各種自然資源的稟賦不同，不同資源保護的重點、難點也各有差異。如果不重視各類資源的差異，完全采取生搬硬套的方式來管理其他資源，就會出現“牛頭不對馬嘴”的笑話。因此，在自然資源領域中，要根據山、水、林、田、湖、草等各自特征進行制度設計，在其他環境治理領域采用示范樣本時也需要根據治理對象的差異做出適當調整。

2. 新舊治理模式的融合

新舊治理模式的融合對于減少行政成本、避免行政機制的矛盾與沖突具有重要意義。新舊治理模式要盡量吸收、融合，而不是競爭。一方面，要將已有治理領域優勢吸收進來，例如，在強調協同治理時，既要“各炒一盤菜”，更要“共坐一桌席”；另一方面，也要實現多元共治，將國家、市場、社區自主治理等機制有機結合起來，實現治理模式創新，避免完全通過行政命令式的動員，排斥集體、家庭等其他主體利益，例如，草地、林地等已經實現家庭承包的資源，在引入行政機制時，需要增加市場的作用，在運用生態補償政策時，要增加市場定價的部分，減少行政指令的范圍。

3. 與地方性知識的耦合

環境治理面臨“精細化治理”的難題[5]，要做到“精細化治理”，離不開對當地資源和生態系統全面而細致的認識，要做到這一點，既要依賴樣本模式的優勢和科學知識的運用，也需要依賴地方經驗和其他各類地方性知識。各地形成的傳統生態知識和經驗在環境治理中發揮重要的作用，形成了相互適應的人與自然關系。因此，要對經過時間檢驗的“生存性智慧”“土辦法”進行整理，取長補短，為我所用。此外，要注重“微治理”，通過吸收地方經驗，尤其吸取地方形成的以社區為基礎(Community-based)的自然資源治理經驗，因地制宜、因地施策。

總之，行政主導、協同治理的環境治理機制的擴散有其合理性的面向，也是結合我國實際情況利用行政體制優勢的選擇，對于生態文明建設有重要意義。如何實現這種治理模式與治理對象的耦合，關鍵要摒除簡單化的思路，充分意識到資源稟賦的多樣性和地方社會實踐的復雜性，通過營造開放的行政治理環境，鼓勵社會力量的參與，取長補短，才能使樣本模式引入地方時不但能夠“落地生根”，而且能夠“開花結果”。