改革開放四十年以來稀土產業政策演進歷程與啟示展望

蘇利平，高 爽

(內蒙古科技大學，內蒙古 包頭 014010)

0 引 言

改革開放四十年來我國稀土產業發展迅速，在新材料、新能源、軍事等領域應用拓展。四十年間有關部門發布了一系列政策來對稀土產業進行支持與管理，本文研究改革開放四十年來稀土產業政策的演進歷程，首先依鼓勵出口發展、限制出口發展、重新放開發展三個階段，按時間序列分析稀土產業的發展歷程。其次按照政策內容及內涵分析政策的演進，主要從稀土資源開發政策、資源保護性利用政策、稀土開發的環境保護政策、稀土資源國際貿易政策、稀土應用技術政策這幾個角度來進行闡述。最后結合分析提出新時代稀土產業政策未來的走向。

1 改革開放四十年稀土政策的發展階段及政治經濟技術內涵

本文以收集到的改革開放以來252份有關政策進行研究，政策文本取自相關網站以及書籍，包括工業和信息化部網站、中國稀土網站、稀土行業協會網站[1-3]，還包括公開出版物《中國稀土產業經濟分析與政策研究》《中國稀土戰略開發及出口產業規劃政策研究》[4-5]等。為研究我國稀土產業政策的政治、經濟、技術內涵，將政策按照具體內容進行分類，分為資源勘查、礦山開采、稀土市場、國際貿易壁壘、稀土技術培育以及環保與可持續發展六類。由圖1可知，在技術培育與環保發面政策數量較多，這正反映了四十年來稀土產業的發展重點，在培育、發展技術的同時進行綠色生產、保護環境。

圖1 稀土產業政策內涵分類Fig.1 Classification of rare earth industry policies(資料來源：文獻[1]～文獻[3])

改革開放以來有關部門頒發的政策各年數量及變化趨勢見圖2。由圖2可知，2011年達到了高峰，這是由于2011年我國稀土行業面臨著內憂外患的局面，稀土低價出售、環境污染問題嚴重，以至于危害開采地居民健康，一些國家低價進口我國稀土進行儲備，導致我國稀土資源消耗很大，所以國務院于2011年5月出臺《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(以下簡稱“《意見》”)，開始對稀土行業進行更嚴格的管制，各部門也按照《意見》頒發具體政策法規以便落實。此外，自2011年后，有關部門頻發出臺相關政策，我國稀土產業政策漸趨完善。

圖2 1991—2018年有關稀土產業政策逐年數量統計圖Fig.2 Annual quantitative of rare earth industry policies from 1991 to 2018(資料來源：文獻[1]～文獻[3])

回顧改革開放以來頒發的政策，根據政策頒發的目的將稀土產業發展劃成三個階段：鼓勵出口發展階段、限制出口發展階段、重新放開發展階段。各階段的發展特點以及演進過程如下所述。

1.1 鼓勵出口發展階段(20世紀80年代初至20世紀末)

當時我國采取的是鼓勵商品出口的措施來創造外匯收入。1975年徐光憲提出了串級萃取理論，在技術取得突破后，從20世紀90年代初起，由中國分離的單一稀土大量出口，購買價格比開采成本更低，各國大量進口中國稀土。在經濟恢復急需資金與技術支持的雙重原因下，我國政府頒發政策來鼓勵稀土出口。

鼓勵出口發展階段的主要措施是出口退稅。1985年國務院發布《關于批準財政部<關于對進出口產品征、退產品稅或增值稅的規定>的通知》，自此我國稀土產品的出口退稅政策開始實施。1994年國家稅務總局出臺《出口貨物退(免)稅管理辦法》，規范出口退稅的流程。由于當時我國的技術水平有限，出口產品集中在稀土原料和粗加工產品，稀土出口價格并不高。這個階段頒發的政策，其目的是鼓勵稀土企業“用稀土換外匯”。因此，在潛在利益的誘惑下，面對巨大的國際市場需求，各國紛紛從我國進口稀土，我國稀土產量和出口量快速擴增，在當時，我國的稀土遍布全世界。顯然，這個階段國家和地方政府頒發的政策主要是凸顯我國資源大國的同時，一定程度上將資源大國轉化為初級生產大國，頒發的鼓勵政策實質上屬于是當時我國所追求的高速度經濟發展的產物。由于我國出口產品僅集中在原材料和粗加工產品上，在成為生產大國、出口大國后并沒有帶來更多的經濟利益，帶來的是許多國家依賴從中國進口稀土，我國成為繼美國之后的最大稀土供應國家。

1.2 限制出口發展階段(21世紀初至2014年)

進入21世紀，我國政府開始重視稀土資源的保護，采取相應措施來扭轉大量出口稀土原材料和粗加工產品的態勢，并希望將資源優勢轉化為技術優勢，因此對稀土原料和粗加工產品出口進行限制，鼓勵稀土深加工產品出口。同時，一系列保護政策出臺，包括開采指令性配額、稀土產品出口配額許可證、收緊關稅等政策[6]。

2003年，財政部聯合國家稅務總局下發《關于調整出口貨物退稅率的通知》，稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無機或有機化合物退稅率調低為5%，稀土金屬礦的不再出口退稅。2005年，稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類不再實行出口退稅政策。2006年，有關部門下發《關于下達2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標的通知》對稀土產業實施開采總量控制政策，此舉意在改變供大于求的局面、打擊日益猖獗的稀土走私、穩定市場的價格。征收關稅政策逐漸恢復，暫停稀土礦開采許可證的下發，實施“稀土礦開采、加工和出口”調控[7]。在該階段，政策指示減少產量、控制新企業進入稀土行業，禁止初級產品出口。2010年9月，《關于促進企業兼并重組的意見》頒發，稀土企業開始整合，成立大的企業集團。 2011年初，《稀土工業污染物排放標準》出臺，這個標準不僅會提高稀土企業在生產過程中稀土冶煉的分離成本，也會促使企業淘汰老舊設備，開發新的冶煉工藝，這對促進稀土工業整體的發展是有益的[8]。

限制出口發展階段的政策、措施旨在減少稀土原料和粗加工產品出口，同時解決稀土產能過剩、價格低廉的問題，但我國出口配額政策的效果并不顯著，出口配額量未減反增，到2013年已經達到30 999 t，可見該政策的實施效果并不理想[9]。

1.3 重新放開發展階段(2015年至今)

重新放開階段主要特征是我國稀土企業監管由出口環節轉向生產環節，配額制度的取消。從前文分析看出，我國稀土產業經歷了鼓勵出口發展和限制出口發展兩個階段之后，在發展中仍存在非法開采、冶煉分離產能擴張過快、環境破壞和資源浪費、高端應用研發滯后等問題，嚴重影響行業健康發展[10]。2011～2016年，基于稀土價值和國內稀土產業發展的現實，開始實行全面性的“稀土新政”。為了遏制我國稀土產業“為他人做嫁衣”的情況，2011年發布《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，該政策是近年稀土產業發展的總指導文件，強調建立健全行業監管體系、加快稀土行業整合，調整優化產業結構、加強稀土資源儲備，大力發展稀土應用產業。

2012年3月15日，“WTO稀土案”發生，為了扭轉不利局面，我國稀土政策轉向了生產環節。2012年包括商務部、工業和信息化部等多個主管部門開始頻頻“出手”整治稀土秩序[11]。繼國務院發布了首部《中國的稀土狀況與政策》白皮書后，工業和信息化部隨即啟動了稀土“黑產業”鏈條的治理，一些不符合環保政策的稀土企業相繼停產整頓。2013年，工業和信息化部發布《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，有關大企業積極響應政策進行整合。截至“十三五”初始，稀土冶煉分離企業縮減40家，6家大集團主導的格局初具雛形[12]。經過整合，稀土產品結構優化、高端材料和應用產品發展迅速，初級產品在新材料領域的應用較多。

“WTO稀土案”敗訴，2015年我國不得不放開了稀土產品的出口限制，稀土行業回到了真正意義上的重新放開發展階段。2015年，我國結束了稀土出口配額制度，不再限額出口，企業可以根據購銷合同進行生產、出口，并且稀土資源稅由從量計征改為從價計征，這有利于打擊非法開采。即使我國在開采環節控制總量，但每年發布的總量依然有所增加，目前我國稀土資源供大于求的狀況仍然存在，也是我國稀土在國際市場上價格持續低迷的原因之一[13]。

2 稀土產業政策演進

改革開放四十年間，國務院、自然資源部(原國土資源部)、工業和信息化部等發布多項有關稀土產業政策，按照政策內容從稀土資源開發政策、資源保護性利用政策、稀土開發的環境保護政策、稀土資源國際貿易政策、稀土應用技術政策等角度分析闡述政策的演進過程。

2.1 稀土資源開發政策

一直以來我國重點關注稀土資源的開發利用。在開采之初，資源消耗高、利用率低，廢物綜合利用和無害化處理程度低等問題普遍存在[14]，近年來，國家積極推進綠色礦山和礦產資源綜合利用示范基地建設，研發綠色高效開采技術，大幅度提高稀土回收率。在國務院出臺的總指導性文件《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》的基礎上，設置稀土產業轉型升級專項資金，重點支持稀土產業綠色采選、冶煉，共性關鍵技術與標準研發，高端應用技術研發與產業化，公共技術服務平臺建設等研究和應用領域。2016年，工業和信息化部發布《稀土行業規范條件(2016年本)》，多項稀土礦冶煉項目的稀土總收率標準有所提高，對于稀土資源開發綜合利用有重要的意義。此外，各稀土資源豐富的地區也分別制定了促進當地稀土產業轉型升級的政策細則，持續推動稀土產業資源優勢向產業優勢、經濟優勢和戰略優勢轉化，促進了稀土產業良性發展。截至2016年11月底，獲得稀土產業轉型升級專項資金支持的稀土企業，已建成了一批高端材料和器件的產業化項目，其產品品質和穩定性都達到了國際標準，產品附加值、資源綜合利用水平和環境保護水平都有明顯提升，行業和區域內形成了積極研發新技術、新工藝，加快產業化步伐，主動淘汰落后工藝并降低過剩產能的良好氛圍，稀土應用企業的產業規模顯著增長，技術實力顯著增強，真正實現稀土資源開發促進經濟起飛[15]。對于當下的我國稀土企業來說，可以依靠高端技術產品與外國企業尋求合作，有利于企業進入國際市場，讓稀土產品走上國際化道路，在國際市場上獲得真正的經濟優勢，讓稀土產業繼續帶動我國經濟的發展。

2.2 稀土資源保護性利用政策

盡管我國稀土資源儲量占世界儲量的大部分，但由于在資源發現之初監管不夠嚴格，導致無序開采，已有多數礦山資源面臨枯竭。為了合理開發利用和保護稀土資源，1991年1月，國務院發布《關于將鎢錫銻離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》，開始立法保護稀土資源。1999年4月《關于對稀土等八種礦產暫停頒發采礦許可證的通知》發布，至2000年底，不再下發特定的四種稀土礦的開采許可證，暫停審批用地，這是在采礦許可證的數量上進行控制達到保護資源的目的[16]。2006年，原國土資源部正式發布《關于下達2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標的通知》，這是我國第一次直接明確發布帶有“控制開采總量”標題的政策。2009年之前，實際配額大于實際開采量，并沒有起到真正的作用；2009年之后，實際產量每年都小于生產配額。2011年5月，《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》發布，對稀土指令性生產計劃編制、下達和監管制定更高的目標。稀土企業繼續按照總量控制計劃生產[17]。

我國在開采之初對環保問題的忽視，導致環境污染嚴重[18]。2004年《有色金屬工業污染物排放標準——稀土》發布，對生產企業的排放物規定了高標準，我國離子型稀土礦在2007年以后產量下降，部分原因是受到我國稀土開采的資源和環境保護政策影響。在我國南方離子型稀土礦產地，從2007年開始全面禁止生態環境破壞嚴重的池浸和堆浸開采工藝。2011年初，原環境和保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，這是“十二五”時期，其首次發布污染物排放標準。該環保標準的出臺，標志著我國政府注重稀土產業發展過程中對環境造成的危害，不再單純追求經濟利益而忽略生態環境的重要性[19]。2014年2月，工業和信息化部發布《稀土行業清潔生產技術推行方案》，鼓勵企業更新換代，發展清潔技術，進行清潔生產，這是在源頭上使污染物減少[20]。2017年，原國土資源部、財政部等六部委共同發布《關于加快建設綠色礦山的實施意見》，其中明確規定制定領跑標準，進行綠色生產來保護環境。

2.3 稀土開發的環境保護政策

稀土資源具有稀缺性，但我國在大量開采的過程中，對環境不加以保護，導致在開采以及冶煉分離過程中對環境造成了很大的破壞。因而發達國家通常不允許在本國建立稀土提純工廠，而我國部分稀土提純工廠甚至建在了重要流域的上游地區，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農作物減產甚至絕收[21]。為有效保護環境，2005年國家發展和改革委員會發布政策限制離子型稀土礦原礦池浸工藝，淘汰未經國務院主管部門批準、無采礦許可證的離子型稀土等特定礦種的礦山采選項目及冶煉分離項目[22]。此后，原環境和保護部出臺政策對稀土企業開展環保核查，公布符合環保要求的稀土企業環保核查情況及企業名單。以包鋼集團為代表的北方巖礦型稀土礦山加大對礦山周邊環境治理及尾礦庫改進工作，南方省離子型稀土礦山環境治理、復綠工作也在積極推進中，基本淘汰了落后的池浸和堆浸開采工藝，改用較先進的原地浸礦工藝。包鋼、廈鎢、贛州稀土等著名稀土企業按照要求，加大對現有設備和技術改造與升級的投資力度，努力使環保達標[23]。2011年初，原環境和保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，該標準規定了稀土工業企業水污染物和大氣污染物排放限值、監測和監控要求，適用于稀土工業企業水污染和大氣污染防治和管理。該標準的出臺使得稀土企業的環保成本上升，國家更加重視環境保護的落實。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，新法已經于2015年1月1日施行。至此，這部中國環境領域的“基本法”，完成了25年來的首次修訂。新增“按日計罰”的制度，即對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款。這意味著企業的違法成本加大，會倒逼違法企業迅速糾正污染行為。 2016年《環境保護稅法》通過，該法將對環境有污染行為的企事業單位作為納稅人，開采導致的環保成本由企業自身買單。

2.4 稀土資源國際貿易政策

20世紀90年代，我國稀土產業規模快速增長，出口市場競爭激烈，企業之間互相壓價。為維持市場秩序，提升我國稀土產品價格，1998年我國開始實施稀土出口配額制度，即在一定時期內限制稀土的出口量。到2006年，仍沒有看到配額制對于市場的真正影響，稀土價格沒有出現明顯增長，反而有所回落。主要有兩方面的原因：一是每年發布的配額超出國外市場的需求量；二是當時并未控制國內稀土的生產數量，導致在國內市場、國外市場都供大于求。所以原國土資源部在2006年下發《關于下達2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標的通知》，我國開始實施稀土開采總量控制。在一系列控制措施下我國的稀土出口配額從2006年的61 821 t減少到2012年的30 996 t，降幅高達49%。 相反地，稀土金屬礦、稀土氧化物等58種稀土產品出口稅的平均稅率則從2006年的10%上升到2012年的25%。

我國不斷加強稀土出口管制，國際稀土供應減少，價格不斷增加，這對于高度依賴中國進口稀土的西方國家來講是不利的[24]。因此，2012年3月15日，美國、歐盟、日本以中國對稀土、鎢、鉬相關產品的出口關稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施違反了WTO相關規定為由，將這三個案子訴諸世界貿易組織爭端解決機制。2014年8月7日，WTO發布了終裁報告，確認中國對稀土等實施的出口稅及配額管制措施違規。至此，這場WTO迄今影響面最廣的自然資源出口管制訴訟博弈塵埃落定，中國以失利告終[25-26]。在WTO終裁敗訴與稀土行業整合進入關鍵時期的大背景之下，在2015年取消了已使用16年的稀土出口配額制度，開始實行出口許可證管理制度。商務部、海關總署2014年第94號公告公布《2015年出口許可證管理貨物目錄》，包括稀土、鎢及鎢制品、鉬等在內的8種貨物，憑出口合同申領出口許可證，無需提供批準文件。這意味著，稀土的出口自此重回不限資質、不限量的時代。改革稀土出口關稅和資源稅隨之而來。2015年，對于輕稀土、重稀土的出口關稅取消，并且資源稅開始從價計征，對企業來說更加公平，也減輕小企業的負擔。回顧我國稀土出口相關的政策可見，我國稀土出口多年來受制于人，甚至被迫轉變出口政策，未來我國在稀土的外貿政策上要掌握主動性。

2.5 稀土應用技術政策

在政策的支持下，我國稀土應用技術的不斷發展，其中稀土在高精尖武器研發、納米材料發展、高儲能電池技術、新能源汽車產業中的發揮了重要作用。2011年5月，《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》發布，強調支持稀土產業轉型升級，并設立專門的資金，對于綠色生產、高端技術研發大力支持[27]。2012年《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》發布，政策強調大力發展在高性能稀土功能材料及綜合利用技術，大力推進稀土在純電動汽車中的應用技術的研發。2015年2月，工業和信息化部發布政策支持稀土企業主動參與新能源汽車、工業機器人、大氣污染防治等領域企業的新產品、新技術研發。2016年，工業和信息化部聯合其他部委制定了《新材料產業發展指南》，明確優先研發先進基礎和前沿新材料。同時，稀土應用技術的提高也被放在首要的地位。2017年1月25日，國家發展和改革委員會會同有關部門發布了2016版《戰略性新興產業重點產品和服務指導目錄》，將稀土納米材料等列入目錄，推動新材料的應用研發能夠取得更大進步。但我國對于應用技術的發展方面整體處于全球稀土產業鏈的中低端，與日本、美國等發達國家有很大的差距，在未來要繼續加大力度提高技術創新水平，增強競爭力，改變稀土高端產品依靠進口的劣勢。

3 稀土產業政策演進啟示與展望

3.1 建立或完善稀土相關法律法規，加強前瞻性，增強政策執行力

已經頒發的稀土政策很多是應對當時稀土產業發展中出現的問題而進行的調控政策措施，相對滯后和缺乏預見性。政策的制定者并沒有考慮到我國稀土企業長遠的發展，缺少對稀土從開采、生產、加工、出口、資源與環境保護及補償、稀土定價與稅制、相關法律等一體化協調發展戰略規劃及國際化大局觀念。在出臺政策之初，應實地調研我國各地稀土資源狀況以及稀土企業的生產情況，充分考慮我國稀土資源稀缺性并站在保護資源角度上來制定政策，同時要樹立大局觀念、長遠觀念。頒發政策后執行也至關重要。在稀土政策的執行過程中，一方面，應進一步完善政策體系，在政策頒發前進行充分的調研，考慮到不同地區的資源分布特點，頒發內容明確、針對性強的指導意見；另一方面，建立監督和責任追究機制，對地方政府的執行情況進行常態化的跟蹤評估，強化對政策執行過程的監督控制，對政策執行不足、不依法依規進行稀土生產的有關單位、企業，追究其相應責任。

3.2 降低稀土資源開采的環境成本，重視資源環境保護

在改革開放之初，出口退稅鼓勵出口稀土資源，該項政策的制定忽視了我國稀土資源的價值。在鼓勵發展和限制發展階段，不少企業違法違規對稀土資源開采。而出口的稀土價格并沒有考慮治理稀土開采、生產中造成環境污染和破壞的顯性和隱性成本，導致獲得的利潤遠不足以補償環境成本，同時，稀土資源也不能得到真正保護。

在未來制定稀土產業政策時，從稀土產業鏈前端及稀土資源開發利用時加大稀土資源和環境保護力度，按稀土產業的生命周期合理規劃、循序開發稀土資源，充分考慮開發、冶煉分離、生產加工等活動給環境造成的壓力、損害或損失，顯性成本和隱性成本并重考慮并補償，最終通過稀土產品的價格得以實現資源環境的保護及成本補償。稀土開采總量控制指標政策對合理開發和保護稀土資源、促進產業整合方面發揮了積極作用，但是在新的形勢下應該有新的變化，應該有新的措施出臺遏制“黑稀土”的開采。積極推動《稀有金屬管理條例》立法進程，使我國對稀土產業的管控有專門的法律依據。稀土資源追溯機制的全面實施至關重要。

3.3 大力發展稀土應用技術，著力解決稀土產業的“六個不匹配”問題

我國稀土產業存在著諸多制約稀土行業持續健康發展的核心問題，主要表現為“六個不匹配”，即中高端稀土材料產品的供給能力與先進制造業的應用發展需要不匹配、國產稀土產品的價值創造能力與產業邁向全球稀土產業鏈中高端的需要不匹配、主要稀土新材料的核心技術掌控能力與日趨嚴峻的國際貿易競爭和摩擦不匹配、稀土資源綠色開發利用能力與“既要綠水青山，也要金山銀山”的要求不匹配、生產計劃與行業發展的實際需求不匹配、稀土大集團產業掌控能力與行業秩序規范的發展態勢不匹配。這些問題為稀土行業下一步高質量發展指明了方向，需要不斷通過優化產業結構、加強高端材料技術創新、完善生產計劃管理、壓實集團主體責任、構建秩序整頓長效機制等措施，逐步解決“六個不匹配”問題，加快建成優質高效的稀土產業體系。在應用技術方面，稀土產業政策應在推動稀土在高精尖武器研發、納米材料科技發展、高儲能電池技術、智能駕駛技術、海洋生物等領域進行重點支持。同時也要促進稀土行業形成合理開發、有序生產、高效利用、科技創新、協同發展的稀土行業新格局，推動行業整體邁入以中高端應用、高附加值為主的發展階段，充分發揮稀土應用功能的戰略價值。

3.4 積極參與全球稀土資源勘查開發，掌握全球稀土行業的話語權

近幾十年我國一直是全球稀土的主要供應者。隨著新材料的不斷發展，加之本身我國重稀土資源相對稀少，而重稀土在航空、軍事、國防等領域應用廣泛，重稀土資源的短缺已迫在眉睫。全球主要稀土需求國家加大了稀土礦的勘探力度，東南亞、非洲、南美洲等地區探明新的稀土礦，有的國家已經將勘查開發延伸到海洋和格陵蘭等地區。我國應積極參與到全球稀土資源勘查中去，掌握全球稀土行業的話語權。建議頒發相關的政策鼓勵企業“走出去”，尋求與國外相關企業合作。在“一帶一路”倡議的背景之下，與沿線稀土資源豐富的國家進行積極溝通，并且境外稀土勘查開發應以重稀土為主，建立國外礦產資源供應基地，緩解我國稀土資源增長緩慢、開采過度的局面，促進我國稀土資源開發利用可持續發展。