陜西榆林推進經濟綠色轉型發展的思考

榆林市地處陜西省最北部，煤炭、石油、天然氣、巖鹽等能源富集，資源組合配置優良。特別是煤炭儲量豐富，作為目前已知的全國第二大產煤城市，全市煤炭探明儲量1500億噸，分別占全省、全國煤炭儲量的86%和20%。2006年，榆林抓住建設國家能源化工基地的歷史機遇，把能化產業作為經濟發展的增長極，加速實現“三個轉化”，有效引領能化產業轉型升級、高質量發展。15年來，“榆林煤”“榆林蘭炭”等優質品牌，以及煤制烯烴、百萬噸煤間接液化、世界首套萬噸級甲醇制芳烴、全球首個煤油混煉等一大批具有世界領先水平的能化裝置在榆林“誕生”，形成了以煤炭資源為主的經濟發展模式。

依托得天獨厚的資源優勢，榆林經濟快速發展，連續多年經濟增速位居陜西省第一，經濟總量位居陜西省地級市榜首，但是，榆林屬于典型的資源型城市，存在因經濟對資源過度依賴而帶來的產業結構單一、環境污染加劇、生態破壞嚴重、后續治理進程緩慢、社會發展活力不足等問題，經濟轉型和可持續發展尤為迫切。為促進經濟持續健康發展，必須著眼于綠色發展全局，改變產業結構單一、經濟質量不高等突出問題；必須堅持“綠水青山就是金山銀山”發展理念，轉變現有發展模式，加快能源綠色轉型步伐，加大經濟低碳轉型力度，推動經濟高質量發展；必須前瞻謀劃、多措并舉，引導能源經濟綠色轉型。

一、經濟轉型升級舉措與成效

（一）轉型升級破題起步

近年來，榆林把創新作為引領能源發展的第一動力，攜手中國科學院創建“榆林國家級能源革命創新示范區”，共建多能融合大型集成示范基地、科研創新基地、科教融合基地，探索資源型城市轉型發展新路徑，“一區三基地”已全面啟動。“榆林國家級能源革命創新示范區”將進一步加快產業升級、科技創新、人才集聚和經濟轉型，并被國家發展改革委、工信部列為四個國家級現代煤化工產業示范區之一。

“十三五”以來，榆林持續深化“12363”煤化工產業高端化發展戰略，科學統籌推進資源開發利用，8個現代煤化工示范項目和1個石化示范工程納入國家級規劃，構建起煤炭分質利用、煤制油、煤基高端化工、氯堿化工等6條產業鏈，實現了從原料向材料轉化、從大宗化學品向終端應用品拓展、從產業鏈中低端向高端邁進的三大目標。五年來，榆林聚力打造“煤頭化尾”的全新產業鏈，省市共建科創新城實質起步，能源革命創新示范區創建進入國家層面。引進江蘇恒力集團投資建設的恒力（榆林）煤化工產業園和恒力（榆林）紡織新材料工業園等總投資3100多億元的一批重大轉化項目，建設精細化工園中園；全面實施全產業融合、全鏈條布局，“從一塊煤到一塊布”的“煤頭化尾”全產業鏈加速構筑。

數據顯示，“十三五”期末，榆林市煤炭轉化率約為25%，煤制油產能約占到全國總產能的18%，為榆林高端能源化工產業發展提供了有力支撐；煤炭開發由自動化采掘向智能化邁進，煤礦回采率提升到90%，達到世界領先水平；綠色礦山達到80%以上，油氣全部實現綠色化開采，形成了從開采到轉化再到尾氣廢渣綜合利用的完整產業鏈。

（二）結構調整穩步實施

近年來，榆林市加快能源消費結構調整速度，大力推進能源發展綠色低碳轉型，加快發展新能源和可再生能源，能源消費結構不斷優化，清潔能源消費比重持續提高。據統計，“十三五”期間，榆林建成和在建千萬噸級高效現代化礦井19處，總產能2.6億噸，占全市總產能的51.6%；新增新能源裝機665萬千瓦（光伏408萬千瓦，風電257萬千瓦），新能源發電達到898萬千瓦，占全市電力總裝機的29.3%。累計退出煤礦11處683萬噸，關停小火電6個12臺機組45.3萬千瓦，落后產能加快淘汰，能源供應加速變革。

產業結構得到優化。十三五”期間，榆林市農業總產值累計增長38.4%，糧食產量連年排名全省第一；第三產業增加值累計增長30.0%；非能源工業產值累計增長27.0%；戰略性新興產業增加值年增速保持在11.0%以上。

（三）開拓創新取得突破

“十三五”期間，榆林扎實推進工業園區改革，將44個園區整合優化為23個，有效解決了園區“散亂多”問題。建設引進創建了一批國家、省級工程技術研究中心、創新中心和重點實驗室，出臺支持科技創新14條舉措，與多所院校達成共建產業研究院協議，大力推進煤化工產業創新創業人才引進培養，不斷提升產業創新能力。積極爭取設立潔凈煤國家技術創新中心，加快浙江大學榆林先進技術研究院、上海交通大學新材料研究中心等落地；全面參與中央和陜西省重大科技專項，推動一步法制烯烴、甲醇制芳烴等關鍵核心技術取得突破；科創新城中科院潔凈能源創新研究院榆林分院項目不斷推進，建成后將為國家建立清潔低碳、安全高效的能源體系提供先行示范，成為創建國家級能源革命創新示范區的重要支撐。

關鍵改革取得突破。榆林積極協調陜西省政府出臺煤炭礦業權清理整頓意見，啟動煤炭資源市場化配置。設立煤炭轉化引導基金，首期募集資金40億元。

（四）國家級能源供應基地全面建成

目前，榆林依托“一縣一區、一區多園”的發展“陣地”，形成了以電力、化工為主導的產業體系和“大集團引領、大項目支撐、集群化發展、園區化承載”的發展格局。建成神東、陜北大型煤炭基地；榆林煉油廠原油加工能力達1000萬噸/年；西氣東輸、陜京線、榆濟線等國家天然氣主干線貫通送氣；正在建設陜北神府、榆橫大型煤電基地。2020年，榆林市生產原煤5.1億噸、原油1048.3萬噸、天然氣210.2億立方米，分別占到全國總產量的13.1%、5.4%和10.9%，全省總產量的76.1%、38.9%和39.8%，全市電力裝機容量達到3071萬千瓦。榆林已成為國家優質煤炭供應的重要基地和油氣當量第一省的核心區，榆林“西煤東運”核心腹地、“西氣東輸”重要源頭、“西電東送”主要起點的資源優勢愈加凸顯。

“十三五”以來，榆林重點能源化工項目已累計完成投資1469億元，形成烯烴240萬噸、煤基油品160萬噸、煤制甲醇305萬噸、煤制醋酸30萬噸、聚氯乙烯135萬噸、煤焦油加氫222萬噸產能。

（五）金融支持高端能源化工基地建設

1.金融體系不斷健全。伴隨著經濟快速增長，榆林市金融業得到長足發展，金融機構數量不斷增加，金融體系不斷健全，為支持地方經濟平穩較快發展打下了良好基礎。截至2020年末，榆林市共有政策性銀行、國有商業銀行、股份制銀行、郵政儲蓄銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行七大類28家銀行業金融機構營業網點669個，其中郵政儲蓄銀行營業網點91個（包括65個郵政代理網點），農村商業銀行營業網點341個。此外，市縣保險機構共有175個分支機構，準金融機構共有110多家（包括小額貸款公司、融資擔保公司、典當行等），金融組織體系不斷健全，實現了縣、鄉、村三級全覆蓋。

2.金融業貢獻率和資產規模不斷上升。2020年，榆林市金融業實現增加值138.70億元，較2015年增加50.89億元，占全市GDP的比重為3.4%，年均增長5.3%。截至2020年末，榆林市銀行業金融機構資產總額7432.87億元，是2015年的1.5倍。截至2020年末，全市金融機構人民幣各項存款余額達到4641.72億元，同比增長11.1%；各項貸款余額達到2320.33億元，同比增長9.3%。2020年，主要非銀行業金融機構中，39家保險公司全年保費收入67.42億元，同比增長10.0%，賠付額21.34億元；11家證券期貨分支機構開戶總數18.15萬戶，客戶交易金額1160.70億元。

3.融資方式實現突破。非金融企業債務融資工具發行有所突破。榆林城投公司先后發行兩期債券共29億元，府谷縣國有資產運營公司發行12億元公司債。部分企業通過股票市場進行融資。2020年10月20日，陜西北元化工集團股份有限公司在上海證券交易所正式掛牌上市，實現了榆林A股主板企業上市“零”突破。目前，榆林市共有317家企業在區域性股權交易所掛牌，2家企業在新三板掛牌上市。利用票據等債權融資工具融資有突破。2020年3月9日，榆林能源集團有限公司成功發行期限3年金額10億元人民幣中期票據，票面利率3.39%，創AA+煤炭企業票面利率新低。該筆中期票據是榆林市非金融企業首次在銀行間債券市場上發行的債權融資工具，為企業提供了低成本融資金融支持。

二、經濟綠色低碳轉型面臨的困難

榆林在現代煤化工領域獲得長足發展，在煤炭清潔高效利用上取得顯著成效。然而，榆林在成為國家級高端能源化工基地核心區、國家重點建設的四大煤化工產業示范區之后，面臨的資源環境約束日趨嚴峻。能耗高、水耗高、工業固廢利用率低，特別是萬元工業增加值碳排放處于高位，成為榆林實現碳達峰與經濟高質量發展的“攔路虎”。隨著我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和目標的提出，榆林市現代煤化工加快綠色轉型已成當務之急。

（一）經濟結構單一，增長動力不足

榆林經濟以煤炭開發為主，結構單一，轉型升級壓力較大。2020年，全市規上能源工業企業產值3787.29億元，非能源工業產值925.69億元，能源工業與非能源工業產值占全市規上工業產值的比重分別為80.4%和19.6%。如榆林市2020年GDP貢獻率主要以煤炭開采及其相關產業等能源工業為主，占比50%以上（見表1）；2020年，全市規模以上企業完成總產值4712.98億元，煤炭開采洗選業、石油天然氣開采業工業總產值占規模以上工業總產值57.67%，經濟發展嚴重依賴煤炭等資源開發。

表1 2020年榆林市規模以上工業主要行業產值及占比

（二）產業結構失衡，發展質量不高

2020年榆林市地區生產總值4089.67億元，一產、二產、三產占比分別為6.7%、62.5%和30.8%（見表2）。與全國相比，一產占比與全國水平接近，二產占比超過全國近25個百分點，三產占比低于全國近24個百分點。榆林市雖然發展速度很快，經濟總量較高，但產業結構不平衡，經濟發展的質量有待提高。

表2 2020年榆林市三次產業增加值及占比情況

（三）經濟活力不足，發展層級較低

煤炭等礦產資源帶有一定的自然壟斷性。因此國有或國有控股企業占據了能源企業的半壁江山，制約了市場活力的激發。同時，榆林經濟的發展層級較低，資源轉化升級能力有待提升。

（四）高新技術落后，人才儲備不足

目前，榆林已制定了建設“陜甘寧蒙晉交界最具影響力城市、黃土高原生態文明建設示范區”的戰略發展目標，已進入創新轉型、高質量發展的關鍵時期，但高新技術產業發展落后和高水平人才缺乏成為制約全市經濟社會發展的重要因素。榆林市高新技術產業總體規模較小，由于人才缺乏和客觀條件制約，企業技術創新能力薄弱，科研成果轉化較低。

三、碳中和目標下資源型城市經濟轉型升級的對策建議

（一）轉變理念機制，促進經濟轉型

1.樹立戰略思維。轉變經濟發展模式，首先要轉變經濟發展理念。要堅決舍棄“重發展、輕治理”的發展理念，根據地區綠色經濟發展情況，明確綠色低碳經濟目標，從戰略高度對經濟發展進行綜合規劃，推動綠色發展、低碳轉型落到實處，為經濟社會可持續發展提供堅強保障。

2.應用綠色新動能推動經濟轉型發展。樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，將低碳經濟、綠色發展理念融入發展全局，大力開展環境治理和生態修復，探索生態價值實現路徑，引導和激勵社會資本投入綠色產業，以綠色新動能推動供給側結構性改革向縱深邁進。

3.建立產學研互通機制，突破發展瓶頸。從技術和人才入手，建立產學研合作交流機制，持續開展研究成果轉化交流活動，為科技、人才、投資提供加速孵化器，充分發揮科技、人才在經濟社會發展中的核心引領作用，促進經濟轉型升級。

（二）推動體制改革，激發市場活力

1.推動能源體制改革。還原能源的商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成市場決定能源價格機制，打通能源發展快車道。

2.國有企業進行市場化改革。大力發展混合所有制經濟，支持、吸引民營及私營企業加入，激發市場活力，不斷提升市場活躍度；不斷激發中小企業發展活力，活躍地區經濟。

3.堅定不移擴大對外開放，出臺優惠政策吸引外資尤其是高新技術企業入駐，提升本地技術水平，提高在地企業的國際競爭力。

4.深入推進供給側結構性改革。以構建新發展格局為契機，瞄準國內國際兩個市場，充分發揮自身特色和優勢，應用新動能帶動產業轉型升級，促進經濟社會可持續發展。

（三）加快產業融合，實現多元發展

1.深化現有產業發展。主動適應產業發展的新趨勢和市場的新要求，以新發展理念為指導，推進產業升級迭代，構筑符合產業發展的“價值鏈”，避免增量不增效。

■芳辰爛熳｜董年龍/攝

2.應用科技新動能推動城市經濟邁入高質量發展軌道。逐步推動非能源資源產業發展，將新技術、新產業、新業態、新模式與新一輪技術革命相結合，加快發展現代服務業、數字經濟、高端裝備制造等新產業和戰略性新興產業，構建并形成多種產業并舉的現代產業體系，建立系統化、精細化的新型產業鏈和供應鏈，實現多元化發展。

3.探索形成以現代煤化工為核心的油氣電聯產新模式。促進上游與煤炭聯合、中游與電力、冶金等結合，下游和紡織、農業、建材等融合，進一步提高煤炭整體轉化效率和清潔高效水平。

4.加快能源技術與云計算、物聯網、區塊鏈、5G等現代信息技術深度融合，持續推進產業結構優化升級和經濟轉型發展。

（四）加強高端謀劃，推動產業升級

1.突出高端化特征、體現選擇性發展模式。要從產品應用端出發開展研究，發揮產品的專用性及特性，改變“重產品、輕應用”的現狀，實現從原料向材料轉化、從大宗化學品向終端應用品拓展、從產業鏈中低端向高端邁進的目標，推進煤基清潔能源產業升級，助力國家能源體系高效發展。

2.以發展醇氫新能源為契機推動產業提檔升級。醇氫新能源是國際煤化工的發展方向和重點。以甲醇汽車、甲醇船用燃料等推廣和應用為前提，推進大型甲醇能源基地建設，構建基地化、大規模、低投資、高水平的煤制甲醇產能布局；以項目為基礎，帶動甲醇裝備制造業發展，建立完善的甲醇經濟體系。

3.大力發展氫能產業，促進能源產業轉型升級，助推經濟高質量發展。氫能作為清潔、高效、可持續的二次能源，具有來源豐富、熱值高、無排放、用途廣泛等特點。構建氫能產業鏈是全球發展重點，要加快技術研發，突破關鍵技術瓶頸，探索開展可再生能源制氫與化工產業融合，助力發展“綠色零碳化工”，進一步提升資源利用和環境保護水平。通過大力布局光伏發電、電解水制氫、煤化工補氫、加儲氫設施、產業和重卡應用等全產業鏈氫能項目，著力打造以“綠氫”為主、多種制氫方式并存、上下游緊密銜接的氫能產業鏈，構建產業、技術、人才、環境齊頭并進的氫能生態圈，實現高質量發展。

（五）優化能源結構，提高使用效率

1.優化資源開采方式。樹立“用煤先取油氣”理念，通過“吃干榨凈”方式開發利用資源；推廣應用數字技術，推進煤礦智能化發展和安全綠色開發，實現數字化、智能化、綠色化開采；加強煤炭清潔高效利用，大力推進煤炭分質利用，提升煤炭附加值，通過開發煤炭上下游產品，延伸煤炭產業鏈，用先進的煤化工技術支撐能源深度轉化，加速推進煤炭高端科研和精細化工等全產業鏈項目，形成世界領先的煤基化工循環產業鏈。

2.持續優化能源消費結構。減少煤炭和煤基產品的直接使用，持續降低碳排放量；大力推進煤炭增優減劣和資源整合，通過擴大煤炭優質產能持續釋放和產業集中實現煤炭深度轉化與高效利用，有序降低煤炭消費比重；立足“貧油少氣富煤”基本國情，實施石油和天然氣增儲上產和轉化利用，擴大清潔能源消費，不斷優化能源消費結構。

3.加快清潔能源與可再生能源的開發利用。大力推進光伏發電、核電、地熱能等推廣使用，增強資源要素的吸附力和整合力，為經濟發展提供新引擎、新動能。

4.深入推進能源綠色低碳轉型。積極發揮科技在能源轉化、利用方面的功能，為現有工業設備減少碳排放提供技術支撐，大力提高能源利用效率，加快能源結構向清潔低碳方向轉型。

（六）搭建創新平臺，增強科研實力

1.持續提升創新能力。采取正向激勵措施，調動企業在產品研發、技術創新等低碳領域的積極性，激發創新動能。如建立財稅支持低碳經濟發展的長效機制，靈活運用財政補貼、稅收優惠等手段，對企業創新低碳技術、研發綠色節能產品等進行政策支持，為企業持續創新提供堅強保障；設立研發基金，中央、地方和企業以適當比例出資，努力在核心技術和關鍵領域取得突破；加強對低碳技術的引進、消化和推陳出新，培育創新能力，實現低碳技術研發追趕超越。

2.搭建科技創新體系。積極建設以企業為主體、市場為導向、產學研融合的創新體系。搭建綠色科技研究平臺、信息資源共享平臺，推進科技與經濟、產業融合，以科技新動能推動經濟綠色轉型。

3.培養低碳技術人才。依托科研院所、高等院校和企業建立低碳技術人才隊伍，打造集前沿技術開發、人才集聚培養、科技創新服務、新型產業培育為一體的低碳人才中心、技術中心，增強科研實力；采取人才引進、自主培養等模式，構建低碳技術科研團隊和人才體系，培養符合低碳經濟發展潮流的應用型、綜合型人才，為我國低碳技術創新發展提供智力支持。

（七）發展綠色金融，增強發展后勁

1.出臺政策鼓勵綠色金融債券發行。對金融機構給予政策激勵和稅收優惠。如對發行綠色金融債券的金融機構在流動性支持、存款準備金率、存款保險費率、金融產品創新和新業務準入等方面給予傾斜和優惠；對金融機構通過發行綠色金融債券獲得的利潤按一定的比例減征稅收等。推動企業發行綠色債券，募集資金支持地區綠色發展。

2.引導金融機構將資金投向綠色領域。引導金融機構設立專業化信貸項目，將資金投向節能環保、鄉村振興、綠色發展等領域經營主體，為各類產業經營主體提供針對性的金融支持，實現綠色金融服務精準支持。

3.將發展綠色金融與推進三大攻堅戰結合，服務實體經濟。如可針對農村信用體系不完善、農產品滯銷等問題，通過放寬融資主體限制、延長貸款期限、提供電子平臺等方法助力鄉村振興；拓寬生態旅游、紅色旅游、休閑康養產業的融資渠道，為相關企業提供供應鏈金融和信息咨詢服務，促進生態旅游等產業發展；創新金融產品，針對垃圾分類、清潔能源產業、綠色出行等推出創新性融資產品和金融支持方案，加大對綠色低碳、循環經濟的支持力度，將綠色金融與可持續發展、社會治理緊密結合，推進業務加速融合，支持地方綠色發展。

4.探索開展碳排放權抵押貸款、碳排放配額交易抵押貸款等綠色信貸業務，努力實現碳金融、碳交易零突破。

（八）優化營商環境，提升服務質效

1.加強基礎設施建設。完善地區交通網絡，形成“運銷發達、便捷暢通”的交通運輸體系，降低企業經營成本，為企業提供便利化服務。完善企業生產配套設施的建設，如電網系統，環保凈化系統等。

2.優化環境建設，提升人才吸引力。提高教育、醫療等公共服務水平，完善配套服務，引導城市從“生產導向”回歸“生活導向”，建設宜居城市。優化營商環境，吸引更多的企業落地生根。增加城市吸引力和舒適度，聚人氣、得民心，以人才新動能激發城市發展活力。

（九）挖掘地域優勢，促進長遠發展

1.充分挖掘資源型城市的地域優勢，擴大優質文化產品供給，提升文化軟實力。注重文化遺產的挖掘、整理和保護，系統規劃文化產業，大力開發自然人文資源，著力培育紅色旅游、特色旅游、礦區旅游等新的經濟增長點，形成文化業態培育和文化旅游市場開發相統一，把文化符號轉為產業符號、經濟符號，為城市轉型發展注入新活力，為經濟轉型升級提供新動能。

2.加大對文化建設的財政投入，建立文化產業園區來聚集文化產業，形成完整產業鏈，增強經濟高質量發展的文化底蘊。

3.關注和保障民生，推動產業、城市與人的全面協調發展。把完善城市功能、改善民生放在突出位置，按照高質量發展規劃要求，將棚戶區改造、移民搬遷、環境災害整治、塌陷區治理、就業安置等民生問題放在首位，實施重大民生工程和社會治理項目，補齊民生短板，增進民生福祉，以民生新動能推動城市長遠發展。

注釋：

①三個轉化：原煤向電力轉化、煤電向載能工業轉化、煤油氣鹽向化工產品轉化。

②“12363”煤化工產業高端化發展戰略是指煤化工產業高端化發展戰略圍繞轉型升級、高質量發展這條主線；堅守環保、安全兩條底線；著力補齊基礎化工短板，提升規模優勢，著力引進具有國際競爭力的企業、技術和產品，著力發展化工終端產品加工業；構建縱向關聯、橫向耦合、上下游協作配套的煤炭分質利用、煤制甲醇-烯烴及下游、煤制芳烴-乙二醇-聚酯、煤制油、煤基高端化工、氯堿化工六條產業鏈；實現從原料向材料轉化、從大宗化學品向終端應用品拓展、從產業鏈中低端向高端邁進三個目標。