生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付機制運行解析與比較研究

隨著人們對于優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的訴求日漸高漲，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)成為國家高質(zhì)量發(fā)展的根本要求。生態(tài)環(huán)境作為最公平的公共產(chǎn)品，具有典型的外部性特征和價值隱性，其擁擠產(chǎn)品屬性無法通過市場機制消除生態(tài)效益外溢，政府運用生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付機制主動介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程并進(jìn)行調(diào)控，解決環(huán)保成本與生態(tài)收益、責(zé)任承擔(dān)與利益分配不對稱的問題，實現(xiàn)保護(hù)、破壞、受益、受損多方均衡。

一、生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付機制的背景內(nèi)涵

在國際上生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付被稱作“生態(tài)環(huán)境服務(wù)支付”（Payments for Environmental Services,PES），即按照生態(tài)服務(wù)功能價值量，生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的消費者和破壞者向生態(tài)保護(hù)和修復(fù)者支付相應(yīng)的費用，1997年哥斯達(dá)黎加開啟一個全國性環(huán)境轉(zhuǎn)移支付項目-PSA（Pagopor Servicios Ambientales），成為在發(fā)展中國家中首先應(yīng)用PES方法的國家。此外，巴西在20世紀(jì)90年代建立起一套生態(tài)轉(zhuǎn)移支付機制-ICMS-E（ICMS-Ecológico），基于一定的生態(tài)指標(biāo)將部分增值稅ICMS收入重新分配給地方；2007年葡萄牙通過地方財政法Local Finances Law（LFL）對生態(tài)保護(hù)區(qū)實施了財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。

生態(tài)補償實踐研究在我國起步稍晚，20世紀(jì)90年代我國初步建立起生態(tài)環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度，2006年印發(fā)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中明確提出建立生態(tài)補償機制，2007年財政部正式將“環(huán)境保護(hù)科目”作為獨立功能科目，2009年財政部頒布了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》，2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》，提出加快形成受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機制。

目前我國生態(tài)補償財政政策主要以生態(tài)要素及其價值為依據(jù)，在政府統(tǒng)籌和財政支撐下對各類生態(tài)區(qū)域進(jìn)行補償，懲罰性工具包括稅收、生態(tài)補償收費、生態(tài)保證金等，獎勵性工具包括轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠等。生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付總體分為規(guī)定生態(tài)補償用途的專項轉(zhuǎn)移支付，以及用來補償生態(tài)保護(hù)地區(qū)發(fā)展機會成本的一般均衡性轉(zhuǎn)移支付。補償形式包含財政補助、獎勵、補貼等。從轉(zhuǎn)移支付資金的運行方向上劃分，我國生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付機制包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付，前者指中央到縣級政府中上級對下級政府的轉(zhuǎn)移，后者包括流域上下游間、不同主體功能區(qū)間以及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)外同級別地方政府間的轉(zhuǎn)移。

圖1 2009-2020 年我國生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金圖

二、縱向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金分配與使用

當(dāng)前我國的財政轉(zhuǎn)移支付體系主要以中央對地方的縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主，通過縱向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度解決發(fā)展公平性問題，確保各級政府的生態(tài)補償能力處于一定水平。中央財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，以國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付作為切入口，引導(dǎo)地方政府積極地保護(hù)和改善環(huán)境。2000年國務(wù)院頒布《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，啟動全國生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃工作；2011年財政部《關(guān)于印發(fā)〈國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法〉的通知》，提出發(fā)揮國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向功能，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績效；2016年起在國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的引導(dǎo)性補助中，重點強調(diào)如何進(jìn)一步激勵市縣等地方政府建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制。

財政部發(fā)布的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配情況》報告顯示，2009-2020年，國家對生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，從2009年120億元到2019年788億元，中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)的重視度和資助力越來越大。2020年受新冠肺炎疫情影響，轉(zhuǎn)移支付資金相對減少（見圖1）。

分地區(qū)研究不同區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助總額情況，發(fā)現(xiàn)2017-2020年中央對不同區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助差異明顯，其中對于云貴藏等西南地區(qū)的總體轉(zhuǎn)移支付力度最大，陜甘疆等西北地區(qū)的總體轉(zhuǎn)移支付力度次之，對吉遼等東北地區(qū)和江浙滬等華東地區(qū)的總體轉(zhuǎn)移支付力度較小（見圖2）。

圖2 2017-2020年轉(zhuǎn)移支付總額

從2020年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排來看（見圖3），在中央對各省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額中，甘肅、云南、貴州排名前三位，分別是60.24億元、54.30億元和51.68億元。通過中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付功能，提升了這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，一定程度上彌補了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展機會成本。

圖3 2020年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付情況（10億元以上）

如根據(jù)云南省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)，云南省每年全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況評價均為優(yōu)，生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)EI值（Ecological environment Index）由2015年的79.15上升到2019年的81.38，全省植被覆蓋指數(shù)從2015年的83.37上升到2019年的90.24；補助生態(tài)護(hù)林員21.2億元，帶動70萬人建檔立卡貧困人口穩(wěn)定增收脫貧；省生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付從70個縣擴(kuò)大到129個縣（市、區(qū)），在全國范圍內(nèi)率先實現(xiàn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付政策縣域全覆蓋。根據(jù)貴州省生態(tài)環(huán)境廳提供的縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核結(jié)果，近年來貴州省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差縣轉(zhuǎn)一般縣，一般縣從2016年的10個下降到2019年的8個，優(yōu)及良縣從2016年的78個上升到2019年的80個，縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量良中向好。

三、國內(nèi)外橫向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度比較

未來，我國要發(fā)展出縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付互補共存、共同作用的財政轉(zhuǎn)移支付體系，通過加快推進(jìn)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)解決服務(wù)效率問題，實現(xiàn)區(qū)域間利益分配調(diào)整和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。2016年財政部、原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合出臺《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制基本建立；在具備重要飲用水功能及生態(tài)服務(wù)價值、受益主體明確、上下游補償意愿強烈的跨省流域初步建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，探索開展跨多個省份流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償試點。到2025年，跨多個省份的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償試點范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償內(nèi)容更加豐富、方式更加多樣、評價方法更加科學(xué)合理、機制基本成熟定型，對流域保護(hù)和治理的支撐保障作用明顯增強。2020年財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局制定《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，提出2020-2022年開展試點，探索建立流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)核算體系，完善目標(biāo)考核體系、改進(jìn)補償資金分配辦法，規(guī)范補償資金使用。實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

國外橫向生態(tài)補償制度（見表1）補償對象大部分是林場主等自然資源資產(chǎn)所有人，而不是生態(tài)保護(hù)區(qū)地方政府，在政府監(jiān)督、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)之下，補償方和受償方通過協(xié)商定下補償方式、標(biāo)準(zhǔn)、評估等協(xié)議內(nèi)容，根據(jù)具體生態(tài)產(chǎn)品市場價值進(jìn)行生態(tài)補償，補償形式包括專項基金/資金、提供技術(shù)或設(shè)備等。

從我國現(xiàn)有實踐情況來看，由于我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度仍處于摸索與推廣的階段，缺少統(tǒng)一有效的協(xié)商合作平臺，能夠突破地方行政轄區(qū)限制并開展跨省生態(tài)補償合作的，一般由中央相關(guān)機構(gòu)如財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家林草局等牽頭或組織。補償形式不限于資金支付，還包括政府之間項目補償、對口支援、基本公共服務(wù)共享等多種形式。

從我國省際橫向生態(tài)補償實踐情況看，2012年我國首個跨省流域橫向生態(tài)補償機制在新安江流域啟動，中央財政補償3億元資金全部支付給安徽省，若斷面年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)則浙江撥付給安徽1億元，反之由安徽向浙江支付1億元，這一“水質(zhì)億元對賭”方案開啟了中央統(tǒng)籌、地方自主、責(zé)任共擔(dān)的“新安江模式”。2018年云南、四川、貴州三省共同簽署了《赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議》，在全國首先建立起多省間流域橫向生態(tài)補償機制，實行流域環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃、環(huán)評、監(jiān)測、執(zhí)法的上下聯(lián)動模式，搭建協(xié)作共治的政策平臺，共同提升赤水河流域的整體環(huán)境（見表2）。

從我國省內(nèi)橫向生態(tài)補償實踐情況看，通過對省內(nèi)流域相關(guān)縣市生態(tài)資金的轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。2018年浙江省多部門發(fā)布《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見》，在國內(nèi)率先嘗試省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，建立“環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度”，著眼推進(jìn)省內(nèi)流域上下游之間的相互補償，探索開展對口協(xié)作、人才培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建等多種補償方式。除省際和省內(nèi)橫向生態(tài)補償，市內(nèi)橫向生態(tài)補償也在實踐摸索之中，如珊溪（趙山渡）水庫和澤雅水庫集雨區(qū)生態(tài)補償，由市縣財政安排、10%市財政環(huán)保稅、部分排污權(quán)有償使用費、水資源費等組成生態(tài)補償專項資金按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配（見表3）。

表1 國外橫向生態(tài)補償?shù)湫桶咐?/p>

表2 我國省際橫向生態(tài)補償實踐案例

表3 我國省內(nèi)橫向生態(tài)補償實踐案例

四、提升生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度的運行質(zhì)量

生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度通過財政撥款，補償生態(tài)富集區(qū)域因保護(hù)生態(tài)而發(fā)生的顯在和潛在利益損失，利用財政撥款和環(huán)境考核激勵政府積極投入環(huán)境治理，幫助矯正財政分權(quán)體制利益格局導(dǎo)致的扭曲性環(huán)境決策。健全生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付體系，推動生態(tài)扶貧，將“綠水青山”真正轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

（一）完善轉(zhuǎn)移支付保障機制

1.建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督管理機制。完善生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的資金分配、使用全流程的監(jiān)督管理機制，堅持“公平公正、公開透明”的原則。將地方之間分散的生態(tài)投入納入統(tǒng)一的生態(tài)補償專項資金或生態(tài)補償基金管理中去，追蹤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化趨勢以評估生態(tài)資金的使用效果，積極創(chuàng)新生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管方式。設(shè)立各層級區(qū)域間權(quán)威的生態(tài)補償專管研究小組，吸納環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、財政等專家學(xué)者作為第三方參與，制定對應(yīng)地區(qū)補償政策標(biāo)準(zhǔn)，使用前嚴(yán)把關(guān)口、使用中信息聯(lián)通、使用后及時評估，嚴(yán)厲查處資金截挪、腐敗等惡劣行為，按考核表現(xiàn)實施獎懲方案。

2.完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績效評價機制。以“分類處理、突出重點”為原則，根據(jù)生態(tài)情況、財力資源、貧困水平等因素對轉(zhuǎn)移支付對象實施分檔分類的評價標(biāo)準(zhǔn)和補助水平，確保補償資金分配的科學(xué)合理。國務(wù)院設(shè)定生態(tài)補償?shù)目傮w目標(biāo)，規(guī)范相關(guān)支付原則、對象認(rèn)定、規(guī)模測算、轉(zhuǎn)移方式等內(nèi)容，地方各級政府根據(jù)不同生態(tài)區(qū)域的地域特征和資源水平劃定資金下?lián)艿姆秶?shù)量、時限等要素，按照相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行落實，精準(zhǔn)下達(dá)生態(tài)補償資金。以定期普查、年度抽查、專項檢查等方式，對資金到位率等資金分配情況以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理評價指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)等資金使用效果進(jìn)行綜合評價。

3.完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付考核激勵機制。以“注重激勵、強化約束”為原則，資金分配與使用效果掛鉤，消除地區(qū)治理可溢特點帶來的政府惰性搭便車現(xiàn)象，提高政府生態(tài)補償資金使用效率和生態(tài)產(chǎn)品提供能力。運用生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的路徑依賴作用，將前一期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況引入考核，考核指標(biāo)全面考量污染情形、政府治理進(jìn)度和當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)質(zhì)量。對資金使用效果較好的地區(qū)采取獎勵型激勵，加大政策傾斜力度；對資金使用效果較差的地區(qū)，采取懲罰型激勵，按比例減少、暫緩或停止補助支持。省轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補助額=轉(zhuǎn)移支付各類補助數(shù)±績效考核獎懲資金，補助系數(shù)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口情況、生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限對財力的影響情況和貧困情況等因素分檔分類測算。

（二）健全生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體系

1.繼續(xù)深化縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。在中央對地方的縱向生態(tài)補償中，權(quán)衡不同地區(qū)發(fā)展水準(zhǔn)、財政水平、生態(tài)資源、基本公共服務(wù)均等化程度等因素，加強對國家重點生態(tài)功能區(qū)的補償力度，優(yōu)化生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。增加對生態(tài)功能重大地區(qū)或者跨區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付，增加對限制或禁止開發(fā)地區(qū)和老少邊窮地區(qū)具有戰(zhàn)略意義的重大環(huán)保項目的轉(zhuǎn)移支付，對領(lǐng)域相同、用途相近或互補的專項生態(tài)轉(zhuǎn)移支付則加以清理、整合和規(guī)范。嚴(yán)格控制新立項，明晰一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和共同財政轉(zhuǎn)移支付的定位和邊界。完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，支持重點生態(tài)功能區(qū)縣設(shè)立生態(tài)環(huán)境專項基金，對生態(tài)脆弱區(qū)和貧困地區(qū)進(jìn)行補助。

2.全面推廣橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。我國生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付目前仍然呈現(xiàn)明顯的“縱多橫少”格局，未來要總結(jié)歸納橫向生態(tài)補償機制試點工作成功經(jīng)驗，搭建起“全面覆蓋、權(quán)責(zé)對等、共建共享”的橫向生態(tài)補償合作平臺，建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的共贏模式，給予保護(hù)自然環(huán)境、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)適當(dāng)?shù)难a償。探索建立豐富多彩的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付援助形式，不拘泥于政府間資金補償，基于生態(tài)收益方的經(jīng)濟(jì)條件和優(yōu)勢資源，通過定向支援、對口支持、異地開發(fā)等方式提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輸送教科文衛(wèi)等特殊資源，給予專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和專業(yè)人才支持。以“生態(tài)保護(hù)專項基金”為核心，建立區(qū)域或者流域內(nèi)的污染聯(lián)防聯(lián)控機制和環(huán)境訊息共享機制，組建流域各段環(huán)評委員會，實施生態(tài)保護(hù)各方應(yīng)急聯(lián)動，建成全方位、廣參與、可持續(xù)的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。

注釋：

①擁擠產(chǎn)品是擁擠性公共產(chǎn)品的簡稱。它是指隨著消費者人數(shù)增加而產(chǎn)生擁擠，從而會減少每個消費者可以從中獲得效益的公共產(chǎn)品。其雖然為整個社會成員所共享，但在消費上具有一定程度的競爭性。擁擠產(chǎn)品在消費過程中產(chǎn)生的擁擠成本是由消費者承擔(dān)的。隨著消費者人數(shù)的增加，會產(chǎn)生兩種效果：一種是每個消費者由于承擔(dān)擁擠成本而產(chǎn)生的消費收益遞減；另一種是每個消費者需分?jǐn)偟钠骄杀局鸩较陆怠Ｖ挥挟?dāng)消費者人數(shù)增加所引起的每個消費者消費收益的遞減與平均成本的降低相等時，擁擠性公共產(chǎn)品的消費者規(guī)模才達(dá)到了最佳。

②全國生態(tài)環(huán)境指數(shù)EI值分為5個級別：優(yōu)（EI≥75）、良（55≤EI＜75）、一般（35≤EI＜55）、較差（20≤EI＜35）、差（EI＜20）。