北極航道環(huán)境保護(hù)的國(guó)際治理現(xiàn)狀及其分析

北極地區(qū)通常是指北緯66°34′(北極圈）以北的廣大區(qū)域，雖然從地理位置上看，北極地區(qū)是由北冰洋及其周邊海域組成的地區(qū)，但由于冰雪覆蓋，陸緣冰架、大陸冰蓋和洋面巨大的浮冰或冰山使得北極地區(qū)航行困難。隨著全球氣候變暖、北冰洋浮冰融化以及航海技術(shù)的發(fā)展，北極地區(qū)的可航性對(duì)國(guó)際航運(yùn)產(chǎn)生了重大影響。目前，北極航道中有兩條可航航道，分別為主要經(jīng)過(guò)俄羅斯的東北航道，以及主要經(jīng)過(guò)加拿大的西北航道。理論上還有一條穿越北極點(diǎn)的中央航道，但北冰洋中心區(qū)域終年冰雪，加之全球氣候治理的不斷開(kāi)展，這條理論上的航線目前并不具有開(kāi)發(fā)可能性。因此，對(duì)于北極航道環(huán)境污染的國(guó)際治理將主要集中在東北和西北航道及其周邊水域。

一、北極航道的可航性對(duì)其環(huán)境的影響

溫室氣體排放導(dǎo)致全球氣候變暖，北極冰架和海冰緩慢融化，以巴倫支海為例，巴倫支海位于大西洋東側(cè)，是大西洋海水進(jìn)入北冰洋的重要通道，成為受到外來(lái)暖水影響最顯著的區(qū)域。經(jīng)過(guò)分析，巴倫支海的海冰面積季節(jié)性變化明顯且呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。北冰洋海冰覆蓋的面積不斷下降，開(kāi)闊水域不斷增大，在現(xiàn)有觀測(cè)數(shù)據(jù)和數(shù)值模式的基礎(chǔ)上，有專家預(yù)測(cè)2040年北冰洋夏季海冰將完全消失。北極海冰面積下降為北極航道提高了可航性，但另一方面，北極航道的可航性也將對(duì)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境以及全球氣候產(chǎn)生影響。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，厚重的海冰使得北極航線無(wú)法完全通航，而北極海冰的逐漸融化將為北極航道商業(yè)化（如定期航線和旅游）帶來(lái)可能。北極地區(qū)漁業(yè)資源和石油、天然氣儲(chǔ)備豐富，這也是各國(guó)主張和參與北極航道的運(yùn)輸和作業(yè)開(kāi)發(fā)與利用的重要原因。而航運(yùn)作為當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易和海上作業(yè)的主要形式，按照目前的航海技術(shù)和造船水平，一旦將北極航道作為航線經(jīng)營(yíng)必然會(huì)影響北極地區(qū)原始的生態(tài)環(huán)境。

（一）海洋環(huán)境污染

船舶對(duì)海洋環(huán)境的污染主要是在航行過(guò)程中由于自身排水、排油以及垃圾產(chǎn)生的污染，或者由于事故產(chǎn)生的污染，如船舶碰撞產(chǎn)生的漏油污染。在北冰洋地區(qū)尤其要預(yù)防船舶事故造成的污染。北極的低溫環(huán)境、流冰和水文循環(huán)情況等復(fù)雜因素會(huì)導(dǎo)致油污等污染物不易消散，為污染的清理工作帶來(lái)困難，進(jìn)而對(duì)北極環(huán)境造成重大破壞。對(duì)于船舶而言，造成油污損害的原因主要為泄露或排放，而造成船舶漏油的因素在很大程度上是由于事故。引起全世界關(guān)注的“托利·堪庸”船舶溢油污染事件，便是因?yàn)橛|礁造成的重大海上油污事故。隨著北極海冰逐年融化，如果北極航線開(kāi)通，北極航線極有可能被用來(lái)運(yùn)送石油等能源制品，而北冰洋復(fù)雜的自然條件使得船舶在北冰洋的航行與在一般海洋不同。因此，北極地區(qū)航行的油污損害預(yù)防要重點(diǎn)關(guān)注船舶碰撞事故的發(fā)生。北冰洋極寒的航行情況對(duì)船舶適航性要求極高，尤其是隨著海冰融化，北極水域的現(xiàn)有海圖已經(jīng)不適合航行需要，在航行途中亦需要處理狹窄水道和海冰造成的航行困難。因此，北極地區(qū)的航行需要精確的天氣預(yù)報(bào)和與現(xiàn)實(shí)條件相符的海圖作為輔助，以確保航行安全。否則，即使再有經(jīng)驗(yàn)的海員也無(wú)法應(yīng)對(duì)自然條件惡劣的北冰洋航道。如果操作不慎，船舶將會(huì)在北極航道中發(fā)生航海事故，船舶燃油或者作為運(yùn)輸貨物的貨品油甚至有毒有害物質(zhì)將給北冰洋地區(qū)的水源、飲水動(dòng)物以及植物帶來(lái)負(fù)面影響。

（二）大氣污染

船舶對(duì)大氣的污染主要來(lái)自船舶廢氣。在船舶排放的廢氣中，排放比例最大的是二氧化碳。國(guó)際海事組織（International Maritime Organization，簡(jiǎn)稱“IMO”）的調(diào)查報(bào)告顯示，國(guó)際海運(yùn)業(yè)是全球最大的硫化污染物排放行業(yè)，因此，在北極航道具有可航性之前，國(guó)際社會(huì)就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注船舶減排的有關(guān)事項(xiàng)。雖然目前在北極航區(qū)航行的船舶數(shù)量較少，沒(méi)有對(duì)北極地區(qū)的大氣環(huán)境造成直接的嚴(yán)重的影響，但是大氣環(huán)境的流動(dòng)性特質(zhì)使得船舶污染的區(qū)域性污染可能性增大。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書(shū)》（簡(jiǎn)稱《京都議定書(shū)》）《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》等諸多國(guó)際溫室氣體減排與氣候保護(hù)公約都有針對(duì)二氧化碳減排的相關(guān)規(guī)定。其中，《京都議定書(shū)》最早提及海運(yùn)溫室氣體排放問(wèn)題。根據(jù)國(guó)際海事組織的統(tǒng)計(jì)，國(guó)際航運(yùn)業(yè)的二氧化碳排放量占全球總量的3%左右，但如果不及時(shí)控制，到2050年該比例將增至18%。硫氧化物的排放比重大，而且它是會(huì)造成嚴(yán)重危害的一類氣體，主要來(lái)源是船用燃油在燃燒時(shí)生成的二氧化硫和少量三氧化硫，二氧化硫?qū)θ梭w有害，可導(dǎo)致急性支氣管炎、哮喘、痙攣甚至窒息等。如果大氣中二氧化硫含量過(guò)高時(shí)，會(huì)形成酸雨，導(dǎo)致植物和動(dòng)物損害，加劇許多物質(zhì)的腐蝕及海洋酸化。

二、北極航道環(huán)境的國(guó)際治理現(xiàn)狀

目前，北極航道環(huán)境國(guó)際治理的主體主要為國(guó)際組織和區(qū)域組織。一方面，國(guó)際組織通過(guò)制度的框架性設(shè)計(jì)為北極航道的環(huán)境治理提供了一般性的法制基礎(chǔ)；另一方面，北極地區(qū)的區(qū)域組織以其地理區(qū)位的優(yōu)勢(shì)積極開(kāi)展北極航道環(huán)境保護(hù)的合作。

■霧鎖山隘｜韓鳳平/攝

（一）國(guó)際組織對(duì)北極航道環(huán)境的治理

1.聯(lián)合國(guó)對(duì)北極航道環(huán)境治理機(jī)制的框架性安排。

（1）1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）對(duì)北極地區(qū)事務(wù)的解決起到了一定的指導(dǎo)作用。當(dāng)前國(guó)際海洋法的法律體系由此構(gòu)建，雖然美國(guó)并沒(méi)有加入，但是不影響美國(guó)對(duì)《公約》中有關(guān)規(guī)則的適用。《公約》對(duì)于北極問(wèn)題的規(guī)定只有一個(gè)條款——第234條，即“冰封區(qū)域”的海洋法地位。雖然通過(guò)《公約》來(lái)解決北極問(wèn)題已經(jīng)成為廣泛共識(shí)，但對(duì)于第234條是否可以用于論證關(guān)于北極航道的海洋權(quán)益，目前各方仍存在分歧。

（2）《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》于1992年通過(guò)，1994年生效，對(duì)北極地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化具有積極意義。

（3）聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的《生物多樣性公約》于1993年12月29日生效，為生物多樣性保護(hù)建立了國(guó)際框架，該公約對(duì)氣候變化與生物多樣性之間的關(guān)系予以關(guān)注并將氣候變化問(wèn)題整合到公約的各項(xiàng)機(jī)制之中。

2.國(guó)際海事組織對(duì)北極航道環(huán)境治理機(jī)制的積極響應(yīng)。國(guó)際海事組織海是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)，主要為從事國(guó)際海洋貿(mào)易的海運(yùn)業(yè)在技術(shù)管理方面提供合作機(jī)制。

（1）目前國(guó)際海事組織尚未將北冰洋規(guī)定為特殊水域或特別敏感水域，也未采取特殊的強(qiáng)制性措施和航運(yùn)規(guī)則措施。《極地水域船舶航行安全規(guī)則》的生效是對(duì)北極航道治理在制度上的突破，該規(guī)則實(shí)際上打破了北冰洋沿岸國(guó)家基于主權(quán)所構(gòu)成的封閉性管轄模式，一定程度上排除了一國(guó)單邊立法和國(guó)際習(xí)慣的確立形式。《國(guó)際海上人命安全公約》第14章關(guān)于“極地航行船舶安全措施”的修正案使其成為強(qiáng)制性規(guī)則，對(duì)北極地區(qū)的安全航行具有重大意義。

（2）目前由國(guó)際海事組織制定并生效的有關(guān)船舶對(duì)海洋污染損害的公約主要有《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》《2001年船舶燃油污染損害民事責(zé)任公約》和《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（簡(jiǎn)稱“MARPOL”）等。MARPOL在設(shè)立時(shí)只是針對(duì)船舶的海上污染，沒(méi)有涉及對(duì)大氣污染的規(guī)定。2008年10月，國(guó)際海事組織海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（MEPC）第58次會(huì)議通過(guò)了MARPOL“防止船舶造成大氣污染”的附件六，針對(duì)全球排放控制區(qū)以外區(qū)域航行的所有船舶，提出自2020年1月1日起必須使用硫含量不超過(guò)0.5%的燃油標(biāo)準(zhǔn)要求。國(guó)際海事組織海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第70次會(huì)議決議：自2020年1月1日起，全球使用硫含量小于等于0.5%的低硫油作為船用燃油的上限，或者船舶采取了其他等效的措施來(lái)減少硫排放。這一決議得到全世界大多數(shù)國(guó)家的支持。2018年10月，國(guó)際海事組織海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第73次會(huì)議決議：從2020年3月1日起，沒(méi)安裝替代設(shè)備洗滌器（scrubber）的船舶，將不允許攜帶高硫燃油（HSHF0）。

（3）與一般國(guó)際公約缺少國(guó)際執(zhí)行力不同，2020全球“限硫令”將通過(guò)締約國(guó)的港口國(guó)監(jiān)督強(qiáng)化其執(zhí)行力。港口國(guó)監(jiān)督（Port State Control，簡(jiǎn)稱PSC檢查）是指港口國(guó)政府機(jī)構(gòu)對(duì)到港的外國(guó)船舶進(jìn)行的安全檢查，一般是對(duì)船舶的外觀和航行資質(zhì)進(jìn)行的檢查。項(xiàng)目檢查不合格時(shí)，PSC檢察官可要求船舶限期糾正，糾正之后方可入港，嚴(yán)重時(shí)可將其判定為“低標(biāo)準(zhǔn)船舶”而被滯留。可見(jiàn)，隨著國(guó)際海事組織“限硫令”的實(shí)施，限硫標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)作為一項(xiàng)檢查內(nèi)容對(duì)外國(guó)船舶實(shí)施檢查。PSC檢查能夠?yàn)椤跋蘖蛄睢碧峁┯行У膱?zhí)行力。

（二）區(qū)域組織：北極理事會(huì)對(duì)北極航道環(huán)境治理合作機(jī)制的構(gòu)建

作為北極地區(qū)最重要的政府間組織，北極理事會(huì)在吸納“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，將其職能范圍從北極環(huán)境治理延伸到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)為其核心事務(wù)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。北極理事會(huì)2004年出臺(tái)了北極海洋戰(zhàn)略計(jì)劃（Arctic Marine Strategic Plan），開(kāi)啟關(guān)注和參與北極行業(yè)內(nèi)治理的進(jìn)程。北極理事會(huì)與國(guó)際海事組織合作，以國(guó)際海事組織制定的船舶安全和污染防止公約為基礎(chǔ)，出臺(tái)了《北極海域石油運(yùn)輸指南》《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》等技術(shù)文本。2011年5月，北極理事會(huì)成員國(guó)簽訂了《北極地區(qū)海上搜救先驅(qū)合作協(xié)議》，2013年5月又簽訂了具有約束力的《關(guān)于北極海洋石油污染防范和響應(yīng)合作》。

三、北極航道環(huán)境保護(hù)的困境

北極航道的環(huán)境治理工作雖然取得了一定的效果，但是隨著北極冰雪融化和北極航道戰(zhàn)略地位的提升，法律制度的滯后性、區(qū)域組織的管理能力欠缺以及極地國(guó)家對(duì)北極航道利益的分歧等問(wèn)題逐漸凸顯。這些問(wèn)題使得當(dāng)前北極航道的環(huán)境保護(hù)仍然面臨法律缺失和制度難以落實(shí)等困境。

（一）國(guó)際法規(guī)定的缺失

《公約》第234條是為數(shù)不多的由幾個(gè)相關(guān)國(guó)家商議而形成的條款，在第三次海洋法會(huì)議期間由于并未受到其他國(guó)家的反對(duì)而最終納入到公約體系之中。可見(jiàn)，該條款在很大程度上代表了最初提出該文本的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家的利益。這些北極國(guó)家對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注不僅是保護(hù)北極地區(qū)海洋環(huán)境利益，而且考慮到北極地區(qū)重要的戰(zhàn)略地位，加拿大和蘇聯(lián)談判的重要目標(biāo)之一是使得其國(guó)內(nèi)北極海域航行法規(guī)之國(guó)際法合法性得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。就北極海洋環(huán)境保護(hù)而言，現(xiàn)行國(guó)際海洋法尚存局限性，《公約》固然有冰封區(qū)域的條款，但因規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，仍需制定新的有具體實(shí)踐操作性的規(guī)則。

（二）區(qū)域性組織對(duì)北極事務(wù)管理能力不足

北極理事會(huì)的規(guī)范不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。根據(jù)《渥太華宣言》第一條，北極理事會(huì)的定性是一個(gè)高級(jí)別的論壇，旨在就北極共同事務(wù)特別是北極的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，在北極原住民團(tuán)體和北極其他居民的參與下，為北極國(guó)家提供一個(gè)促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)和互動(dòng)的平臺(tái)。北極理事會(huì)雖由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國(guó)八個(gè)北極國(guó)家（簡(jiǎn)稱“北極八國(guó)”）創(chuàng)設(shè)，但由于北極地區(qū)復(fù)雜的地緣政治屬性，北極理事會(huì)制定的規(guī)范從“軟法”向“硬法”的飛越性發(fā)展將是一個(gè)緩慢的過(guò)程。

（三）極地國(guó)家對(duì)北極航道利益存在分歧

北極的大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于北極八國(guó)。北極海域的季節(jié)性無(wú)冰現(xiàn)象，為各國(guó)商業(yè)利用北極航道和開(kāi)發(fā)北極資源提供機(jī)遇。在當(dāng)前的法律構(gòu)建中，北極國(guó)家對(duì)北極海域都表示出了自己的主張，使得北極八國(guó)協(xié)作機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。面對(duì)不明朗的國(guó)家間關(guān)系的發(fā)展局勢(shì)，有關(guān)國(guó)家間環(huán)境保護(hù)合作的未來(lái)十分堪憂。