關于推進工程總承包模式，促進重慶市建筑業高質量發展的研究

文｜重慶市住房與城鄉建設委員會 田玲 譚穎；中機中聯工程有限公司 宋世銳 謝欣玲

一、總承包歷史沿革及重要意義

在國際上工程總承包到80年代中期時已成為西方國家建筑業以及世界銀行等眾多國際組織的主要工程交易模式。在此影響下，我國也多次宣傳推廣工程總承包制度。住房和城鄉建設部、國家發展改革委于2019年12月印發了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12 號）文件，積極推進房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包發展，提升工程建設質量和效益。

中國與國際上工程總承包業務發展成熟的國家還有差距，提升和發展總承包的體量和管理水平是建筑業改革的必然趨勢。國際、國內市場形勢，易變性、不確定性、復雜性還有模糊性（VUCA）已經成建設工程商業環境的新常態。越來越多的建設方認識到，工程項目策劃、設計、建設、運營、維護具有非常強的專業性，集約化、專業化的管理有助于優化工程項目全產業鏈、全生命周期價值。

二、重慶工程總承包情況分析

（一）重慶市企業在全國工程總承包市場開展情況

重慶市勘察設計企業在《關于公布2020年開展勘察設計企業工程項目管理和工程總承包營業額排名活動的通知》（中設協字[2020]108 號）上榜情況如表1所示。

重慶市勘察設計企業在全國排名上榜三家企業，根據營業額，可以看出重慶市勘察設計企業與國內排名前三名企業差距大。

重慶市企業在國際、國內工程承包市場排名如表2所示。可以看出，重慶市在國內領先的建筑企業很少，與國際先進平均水平也存在較大差距。

（二）重慶市總體開展情況

重慶市是全國第二批開展工程總承包試點工作的七個省市之一，自2016年開展試點工作以來，工程總承包規模穩步擴大。據有關統計，2016年至2020年，重慶市工程總承包428 個，合同金額924.98 億元；年度實施項目個數由2016年的31 個增加到2020年的188 個，本地企業參與家數由2016年 的21家增加至2020年的137 家，合同額由2016年的68.31 億元增加到2020年的217.31 億元，發展態勢良好。

三、重慶市推進工程總承包過程中存在的問題

（一）工程總承包模式的項目占比偏低

2018、2019年重慶市房屋建筑和市政基礎設施工程總承包合同額占全國房屋建筑和市政基礎設施工程總承包合同額的比例分別為0.65%和0.82%，而同期重慶市建筑業產值分別為7819.42億元、8222.96億元，占全國建筑業產值的比例分別為3.33%和3.31%。由此看，重慶市以工程總承包模式組織實施的項目在全國的占比遠遠低于重慶市建筑業產值在全國的占比，有較大的發展空間。另外，根據住房和城鄉建設部發布的《2019年全國工程勘察設計統計公報》顯示：2019年，全國具有勘察設計資質的企業營業收入總計64200.9 億元。其中，工程總承包收入33638.6 億元，占營業收入的52.4%，與2018年相比增加了29.2%，說明工程總承包業務收入已成為工程勘察設計行業的最主要收入來源，并且占比逐年上升，工程總承包業務逐漸成為行業發展主流方向。

表1 中國勘察設計協會勘察設計行業工程總承包營業額2020年排名

表2

（二）本地企業工程總承包項目實施能力有待提高

2016 至2020年，重慶市房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包合同額共計924.98 億元。牽頭承接工程總承包項目的本地企業參與重慶市工程總承包項目合同額合計510.15 億元（含聯合體承接），本地企業市場份額占比為55.15%。其中，本地設計企業牽頭承接的重慶市工程總承包項目合同額合計137.42 億元，占14.74%；本地施工企業牽頭承接的重慶市工程總承包項目合計合同額374.78 億元，占40.42%。重慶市企業以設計企業牽頭承接的工程總承包項目市場份額占比較低，工程總承包單位的專業技術優勢不能有效發揮。

根據工程總承包管理辦法新規，工程總承包企業需同時具有與工程設計資質和施工資質，或者組成聯合體參與工程總承包項目。新的管理辦法實施后，這一規定迅速得到市場響應。具有特級施工資質的施工型工程公司由于同時具有專業甲級設計資質，因此可以單獨參與工程總承包業務的競標，而以設計為主的工程公司在未取得雙資質前，或取得雙資質但尚不具備組織和實施項目施工能力的情況下，只能以聯合體的形式參與市場競標。

（三）配套政策及制度有待完善

一是在重慶市公共資源交易監管局發布的《重慶市房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包標準招標文件（全流程電子招標2020年版）》中：“重慶市依法必須招標的工程總承包項目，建筑安裝工程費占經批準的概算中工程費用50%以上的應當采用經評審的最低投標價法。”工程總承包技術及施工管理要求相對復雜，最低投標價法對工程總承包項目在選擇合適的承包方時有一定的限制性。二是現行的工程計價結算體系中，尚未明確工程總承包項目的費用組成和相應的計價規則。目前重慶市工程總承包項目普遍仍采用施工圖清單結算的模式，造成項目成本控制、結算和審計時都操作困難，部分項目投資控制不足，承接項目的企業也缺乏通過優化技術方案節省工程成本的動力。

四、對重慶市開展工程總承包的工作建議

（一）擴大工程總承包項目市場規模

一是以政府投資項目為主推進工程總承包發展，鼓勵政府投資或國有投資占主導的大型房屋建筑工程和大型市政基礎設施工程采用工程總承包模式。二是積極推動城市更新和老舊小區改造等項目采用工程總承包，通過設計與施工的有效聯動，在確保實施效果的前提下，縮短建設周期。三是鼓勵新型城市基礎設施建設項目采用工程總承包模式，推動“新城建”提質增效和高質量發展。

（二）培育重慶市工程總承包龍頭企業

一是支持設計、施工企業向全產業鏈業務延伸，為企業延伸產業鏈和資質增項等方面提供支持和程序便利，引導有實力、有潛力的企業進一步做大做強。二是鼓勵工程總承包企業數字化轉型，打造具備城市信息模型（CIM）平臺建設、建筑信息模型（BIM）技術、建筑工業化生產、智慧建造和智慧運維等綜合服務能力的龍頭企業。三是鼓勵企業內部人才由單一的設計或施工向綜合度更高的工程總承包管理轉型，大力培育復合型專業技術人才。

（三）完善配套政策及制度

一是借鑒國際通行做法，工程總承包項目探索推行總價包干模式，鼓勵設置合理節約投資的獎勵和分成機制，并設立針對工程總承包模式的保險制度配套體系，有效應對總承包模式下各方的風險管控。二是以工程總承包企業負總責的原則為基礎，落實工程總承包企業在工程質量、安全、進度、成本等方面管理的責、權、利。