為土地經營權規范有序流轉提供制度保障
——農業農村部負責人就《農村土地經營權流轉管理辦法》答記者問

最近，農業農村部發布《農村土地經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021 年3 月1 日起施行。《辦法》出臺的背景是什么？對農村土地經營權流轉有哪些新規定？記者就相關問題采訪了農業農村部負責人。

問：為什么要修訂出臺《農村土地經營權流轉管理辦法》？

答：現行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》是農業部2005 年頒布實施的，至今已有16 年，該辦法對于規范農村土地流轉發揮了重要作用。黨的十八大以來，中央出臺了一系列相關政策措施。2014 年中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》；2015 年農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局印發《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》；2018 年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《農村土地承包法》。這些政策法律確立了農村承包地“三權”分置框架，規范了農村土地經營權流轉，賦予了土地經營權融資擔保等權能，并要求建立工商企業等社會資本流轉土地經營權準入監管制度，具體辦法由國務院農業農村主管部門規定。綜上，2005 年出臺的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》許多條款已不適應新的形勢和法律政策要求，需要及時修改。2019 年以來，農業農村部組織有關方面對其進行修訂，并廣泛征求了社會各界意見，根據各方反饋意見進一步完善后，出臺了《農村土地經營權流轉管理辦法》。

問：與原辦法相比，新《辦法》新在哪里？主要增加了哪些內容？

答：《農村土地經營權流轉管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神。新《辦法》的“新”主要體現在三個方面：

一是落實“三權”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經營權流轉，將規章名稱修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，主要就平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，增加了一些具體規定，有助于進一步放活土地經營權，使土地資源得到更有效合理的利用。

二是貫徹加強監督管理要求，作出了新規定。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉雙方合法權益。

三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。落實習近平總書記最新重要指示精神和國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。

問：我們在一些地方看到，土地經營權流轉后，有些糧田沒有種糧，有的甚至出現非農建設行為，新《辦法》對于避免這些問題有何具體規定？

答：當前，我國仍處于工業化、城鎮化快速發展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優先用于糧食生產，要將經營項目是否符合糧食生產等產業規劃作為審查審核的重點內容， 各級農業農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產。另一方面，堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。

問：中央文件和國家法律規定，對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權要建立資格審查、項目審核制度，請問新《辦法》對此有什么具體規定？

答：實施鄉村振興戰略，工商企業等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規范工商資本下鄉，在帶動鄉村產業發展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發揮了積極作用。但也出現了部分工商資本大規模流轉耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農業用途的情況。新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監管制度作了詳細規定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規定了審查、審核的一般程序，引導工商企業等社會資本規范流轉土地經營權。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區域實際，制定審查審核的實施細則。

問：市場經濟條件下，土地經營權流轉中存在一定風險，有的毀約，有的合同主體經營主體“跑路”，請問新《辦法》對此有什么防范措施？收取風險保障金是否會增加經營主體負擔？

答：受市場波動、自然災害等多種因素影響，農業生產經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。為了更好保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容。

一是要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度。

二是鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制。

如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村產權交易市場公開交易，簽訂規范的流轉合同，明確雙方的權利義務；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務，等等。

三是明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統一設立風險保障金，只是規定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協商。

問：新《辦法》對各地建立健全準入監管制度，加強土地經營權流轉規范管理作了明確規定，這會不會提高土地流轉的門檻，讓那些原本想流轉土地的經營主體增添顧慮，甚至退避三舍？

答：新《辦法》出臺是為了進一步規范農村土地經營權流轉行為，為保護廣大承包農戶和各類新型農業經營主體的合法權益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉、捆住守法遵規經營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監管制度的同時，新《辦法》也明確要求各地建立土地經營權流轉市場或農村產權交易市場，建立健全運行規則，開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經營權規范、有序流轉。

下一步，農業農村部將指導各地認真學習貫徹中央精神，全面準確把握新《辦法》要求，加強組織領導，強化管理和服務，完善工作機制，為流轉雙方創造健康、公平的市場環境，促進農村土地資源優化配置，加快農業農村現代化。