美軍保障業務外包及其保障機制透視

張福元 裴向前 梁曉龍

摘? ?要：保障業務外包是保障模式的創新，是新形勢下提升保障能力的有效舉措。著眼當前我軍裝備保障建設需求，以穩妥推進裝備保障軍民融合深度發展為目標，系統分析了美軍實施保障業務外包的動因及其外包實踐，并從考察美軍保障業務外包成功經驗的視角，深度剖析了美軍保障業務外包的保障機制，旨在分析其合理內涵，為推進我軍裝備保障軍民融合式發展提供借鑒和參考。

關鍵詞：美軍;保障業務;外包;保障機制

中圖分類號：F25;TU9;R19? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2021）11-0151-04

外包（Outsourcing），是指組織為了整合利用其外部最優秀的專業化資源，專注自己的核心業務能力，而把其余非核心業務承包給組織以外的承包商，以達到降低成本、提高效率的一種管理模式[1]。通俗地說，外包就是把不屬于自己核心能力的業務承包出去，把自己做不了、做不好或別人做得更好的事交給專業機構去完成。保障業務外包，是外包思想在保障領域的運用和發展，是指軍隊為適應裝備保障發展的新形勢，在保留核心能力的前提下，充分利用社會和市場的優勢資源來完成部分的保障任務，以達到提高保障效益之目的的運作模式。保障業務外包是保障能力建設的延伸與發展。進入20世紀90年代以來，在裝備系統越來越復雜、保障成本越來越高以及國防預算逐步縮減等多重背景下，僅依靠自身建制力量已難以滿足軍隊所有的保障需求。在這種情況下充分發掘和利用社會力量的技術與成本優勢，推進保障業務外包，日益成為美軍裝備保障建設的新舉措，并在其保障能力形成與提升中發揮著越來越重要的作用。

一、美軍推進保障業務外包的深層動因

保障業務外包是軍隊對自有保障能力的一種擴充，是提升軍隊保障能力的有效途徑。美軍認為，在現代戰爭中，對于軍隊后勤保障而言，承包商不再是可有可無的，而是必要的組成部分。但是，減少花費并不是利用民力的主要原因，提高效能才是關鍵。除少量軍事性極強的核心后勤職能外，或者是因敵情威脅而不宜使用承包商的情況外，幾乎所有后勤業務都可通過事先或緊急簽訂合同的方式交給民間公司承擔[2]。正是在這種后勤建設理念下，美軍的重大后勤和技術保障項目都是通過外包方式來完成的。從總體上看，美軍推進保障業務外包主要出于以下幾方面因素的考慮。

（一）對保障技術方面因素的考慮

隨著現代高新技術在軍事領域的廣泛應用，武器系統日趨復雜，裝備維修保障的技術難度越來越大。在這種情況下，僅靠建制力量已難以滿足裝備維修保障需求。而將負責武器裝備研制生產的廠商納入到裝備維修保障力量中來，借助研制生產廠商對裝備系統結構和技術性能非常了解的優勢，幫助軍隊解決裝備保養和維修等環節中的諸多技術難題，不僅可有效滿足日益增長的裝備維修保障需求，而且可極大提高維修保障效率。特別是對于一些技術含量高、保養和維修難度大的裝備，研制生產廠商的介入更會起到事半功倍的效果。正是基于這樣的考慮，為有效應對日益增長的裝備維修保障需求，提高裝備維修保障能力，美軍把自身不具有技術優勢或不具備能力的維修保障任務外包給了裝備研制生產廠商。相應的，裝備研制生產廠商日益成為美軍裝備保障能力建設的一支中堅力量。

（二）對保障時效性方面因素的考慮

高新技術特別是信息技術在武器裝備中的運用使得現代戰爭的進程加快，爭取時間就是爭取贏得戰爭的機會。由于裝備研制生產廠商熟悉武器系統的結構、性能和技術特點，其能幫助軍隊更快地找出解決問題的方案，從而可在盡可能短的時間內滿足保障需求。同時，現代戰爭也是諸軍兵種聯合的一體化作戰，參戰兵力和裝備多，補給品種龐雜，物資消耗量巨大，戰爭對保障的需求表現出了前所未有的高度依賴性。在這種情況下，僅靠軍隊建制力量已難以及時有效地將各類保障物資送到作戰部隊手中。而采取外包方式，通過外包商將各類保障物資直接送達，不僅可以簡化保障流程，還可以縮短交付時間。可以說，現代戰爭對保障的時效性要求也為美軍推進保障業務外包提供了合理依據。

（三）對保障經濟性方面因素的考慮

在軍隊編制、保障經費都非常有限的情況下，“如何用最少的錢最大程度地滿足保障需求”日益成為各國軍隊必須要面對的現實問題。鑒于此，利用外部人力資源，包括私人公司的保障力量，則成為美軍提高保障效率和效益的有效途徑。伊拉克戰爭中，美軍就曾組織大量的生產廠商人員開赴作戰一線，與軍隊保障人員一起，為高技術裝備提供維修和物資供應等保障服務，不僅提高了保障的效率，而且節約了大量的經費和戰備物資。目前，保障業務外包已成為美軍裝備保障建設的重要依托。可以說，哪里有美軍，哪里就有外包商的身影。離開外包商的援助和支持，美軍幾乎到了寸步難行的境地。

二、美軍保障業務外包實踐

自20世紀90年代以來，美軍就一直把保障業務外包作為提升保障能力的重要舉措，并持續對外包的內容和形式進行探索與改革。隨著外包實踐的深入，美軍保障業務外包形式不斷發展。

（一）推行基于性能的保障

基于性能的保障（PBL）是一種關于武器系統的產品保障策略，它把保障作為一種綜合的、經濟上可承受的性能來購買，使武器系統的戰備完好性達到最高水平。PBL實質就是將裝備保障責任交付給一個集中的保障團隊，由保障團隊利用軍地各種保障資源，以確保向軍隊提供符合合同要求的可用裝備。

基于性能的保障是一種全新的保障結構和策略[3]。就結構上而言，這種方式為武器系統從搖籃到墳墓確定了一個單一的責任者，即由通過合同確定的保障單位對武器系統實施全壽命周期管理。就策略上來講，這種方式通過把保障業務作為一個完整的業務包外包出去，取代了傳統的那種將保障業務分割為不同的塊，交付給多家單位去完成的方式。

基于性能的保障賦予了外包商在保障領域更多的責任和義務，也給外包商在裝備保障中扮演更重要的角色提供了舞臺，是裝備保障應用地方資源方式的實質性轉變。目前，該種外包模式已成為美國國防部首選的采辦和保障解決方案。

（二）開展各種形式的公私合作

公私合作是美軍推進保障業務外包的重要形式之一。這種形式多發生在基地級維修中，其主要是指建制基地和私營企業通過簽訂合同或協議的方式就基地級維修及其他一些業務所進行的合作。目前來看，美軍基地級維修的公私合作主要包括三種形式[4]。一是建制基地與私營企業共同完成裝備維修項目。在這種外包模式下，由建制基地、私營企業及其他相關單位共同組成項目團隊，各方之間通過相互簽訂諒解備忘錄來保證合作中的協調行動。二是私營企業利用建制基地的資源來完成裝備維修項目。在這種外包模式下，由私營企業承擔軍方的裝備維修項目，但要通過合同的方式租用建制基地的資源（包括必要時利用建制基地的人力資源）。三是建制基地利用私營企業的業務能力來完成自己的裝備維修任務。

采用公私合作模式，軍方裝備維修項目的花費更少，可極大提高裝備保障效益。同時，通過公私合作也提高了建制基地設施的利用率，保持了人員的業務熟練水平，增強了建制基地的任務完成能力和快速響應能力。

（三）將外包商的選擇范圍擴展至國外

美國是主要以境外為軍事行動空間的國家。正是由于美軍境外的軍事行動頻率較高，為提高保障效能，美軍提出，必須把運用軍隊后勤、民力和國際后勤實施保障的問題有機結合起來，并作為一個整體統籌考慮，而不能將它們割裂開來，只在各自領域內進行局部的優化。美軍在《聯合后勤戰略計劃2010—2014》中指出，今天的后勤行動存在于一個極其復雜多變和具有全球性的配送環境中，其越來越依賴于運用聯合部隊與多國和跨機構的聯系，必須要在更大范圍內整合后勤能力。未來后勤的成功，將來自于把國防部組織、工業基地、非政府機構和美國的跨機構、多國合作伙伴整合成一個單一聚焦大后勤體系的努力。同時，要更好發揮國際力量的作用，就必須摒棄“靠自己單干”的思維，以充分讓伙伴國分擔后勤任務[5]。正是在這種理念的引領下，充分利用國際力量與資源正成為美軍常態化的保障模式和美軍實施后勤保障的重要手段。

三、美軍保障業務外包的保障機制

保障業務外包是保障模式的創新與發展，其既是裝備高技術化發展的產物，也符合精兵建設的發展方向，其通過將本應由建制力量來完成的保障任務外包給承包商，既可以有效彌補自身力量和能力的不足，還能夠降低軍隊的保障費用，提高保障效率和效益。但外包也是一把“雙刃劍”，其在實施過程中也會面臨諸多風險[6]。為此，要真正使外包成為保障能力建設新的生長點，還必須建立相應的保障機制，以有效防控和降低由于外包而可能給裝備保障建設帶來的風險。從美軍長期的保障業務外包實踐來看，其保障機制完善、有效，確實起到了裝備保障建設助推器的作用。

（一）建立完備的法規制度，確保業務外包工作有法可依

從總體上看，可用于規范和指導美軍保障業務外包工作的法規制度主要包括兩大類[7]。一類是由聯邦政府制定的法律，諸如《國家動員法》《海商法》《軍事交通法》等，這是美軍實行保障業務外包的依據。另一類是由美國防部制定的條令，諸如野戰手冊FM100-10-2《戰場上的合同商》、陸軍條令AR715-9《伴隨部隊的合同商》等，這些條令可操作性強，可為軍隊實施保障業務外包提供具體的說明和指導。

（二）健全組織機構，確保業務外包工作的職責分工明晰

為加強對保障業務外包工作的集中統一管理，美軍建立了完善的組織管理機構。在國防部層面，美軍成立了統管全軍本土和海外合同工作的“國防合同管理局”，各軍種的44個合同管理辦事處和價值數千億美元的10萬項合同均由“國防合同管理局”統管。在軍種層面，美軍成立了專門管理外包商的組織，如美陸軍器材部成立了“后勤民力增強計劃（LOGCAP）”支援部。該部不僅參與美軍各種演習、作戰行動和應急行動，還負責在陸軍和外包商之間進行聯絡，并對外包商所提供的保障行動進行監督[8]。在戰區，美軍則設立了協助指揮官對戰場上的外包商進行指揮控制的組織機構。

（三）實施靈活的合同治理，確保業務外包工作運行高效

為有效推進保障業務外包工作，美軍采用了靈活的合同治理機制。首先，針對不同的外包業務，美軍對合同進行了科學分類，一是單一維修合同，二是裝備升級、維修一攬子合同，三是戰區保障合同，在此基礎上，再根據裝備實際情況和維修需求選擇不同的合同類型。其次，美軍還依據風險最低原則來選擇不同的合同簽訂模式。比如，對于單純的維修業務，美軍一般不采用成本補償合同，而是多采用固定價格合同，即外包商按照不超過雙方商定的最高價格向軍方交付或提供符合要求的產品或服務。

（四）采取有效的防范措施，確保業務外包工作風險可控

美軍在實施保障業務外包的同時，并未忽視由于外包可能給保障帶來的風險。為此，美軍采取了一系列行之有效的風險防范措施[9]。一是對保障業務外包的風險進行評估。美軍要求，要盡可能從多方面、多角度對業務外包風險進行深入細致的評估。美軍有多份正式文件曾指出，“決定在戰場上使用承包商之前，需要對這一決定可能給承包商、其員工和作戰行動本身帶來的風險進行評估。”二是與外包商建立緊密、互利、共贏的長期合作伙伴關系。美軍實施保障業務外包，并不僅僅是購買外包商的服務，為便于與外包商進行順暢溝通、減少外包合同執行期間的不確定性，建立互惠共贏的長期合作伙伴關系也是美軍重點關注的內容。三是充分利用競爭、激勵、評價、監督、風險預警和信息共享等多種風險防控機制來降低風險。四是采取“多手準備”策略，以確保外包商在不能如期完成合同使命時，軍隊還擁有應急計劃和后備力量來繼續實施相應的保障行動。另外，由于作戰行動的變化可能經常需要改變外包商的任務，美軍還通過與外包商事先商定好情境變化后需要變更的條款等方式，以減少由于情境變化而可能帶來的不必要麻煩。同時，美軍還通過對外包商提出要求、對保障人員進行訓練、采取一定保護措施等手段，確保外包商安全，避免外包商違約等情況的發生。

結語

隨著新軍事變革進程的深度推進，軍隊裝備保障建設面臨前所未有的挑戰。將保障業務向外包商轉移，有效利用軍隊外部的力量和資源，是當前破解保障能力建設瓶頸的有效舉措，其不僅可以較好地解決“平時少養兵”與“戰時用兵多”之間的矛盾，而且還能提高保障效益，提升保障能力。美軍多年的保障業務外包實踐已充分證明了這一點。但我們也應清醒地認識到，美軍保障業務外包實踐的成功并不僅僅是由于外包這一全新保障模式的成功，還在于其建有完善的保障機制，這是多年來美軍在保障業務外包實踐中所獲取的一條成功經驗。當前，我軍裝備保障需求迅猛增長，推進保障業務外包，促進裝備保障軍民融合深度發展，已成為改革強軍大背景下裝備保障發展的緊迫需求。“他山之石，可以攻玉”。美軍在保障業務外包實踐中所取得的經驗，對我軍具有重要的借鑒價值和參考意義。

參考文獻：

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[2]? ?徐克洲.外軍對作戰后勤保障認識的新發展[J].外國軍事學術，2013，（5）：29-32.

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[6]? ?吳磊.美國公共服務外包風險管理的經驗與啟示[J].中國第三部門研究：第14卷，2017，（2）：163-174.

[7]? ?總裝備部軍械技術研究所.高技術裝備合同商保障風險管理研究[R].2011：17-20.

[8]? ?劉軍，吳鳴.外軍裝備保障外包實踐及啟示[J].裝備指揮技術學院學報，2007，（6）：14-17.

[9]? ?張福元，李曉銀.美軍裝備保障外包風險防控體系透視[J].軍械，2013，（1）：28-29.

Outsourcing of US military support business and its support mechanism

ZHANG Fu-yuan， PEI Xiang-qian， LIANG Xiao-long

（A special service research institute，Army Research Institute，Xian 710000， China）

Abstract： Support outsourcing is an innovation of support mode and an effective measure to improve support capability under the new situation. Focusing on the current requirements of our armys equipment support construction， with the goal of steadily promoting the deep development of civil military integration of equipment support， this paper systematically analyzes the motivation and practice of US Armys support outsourcing， and from the perspective of reviewing the successful experience of US Armys support outsourcing， deeply analyzes the support mechanism of US Army's support outsourcing， aiming at analyzing its reasonable connotation， so as to provide reference for promoting our military uniform. It can provide reference for the development of civil military integration.

Key words： US Army; support business; outsourcing; support mechanism

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