從多邊到單邊：英美應對伊拉克問題的戰略路徑選擇

王 娟 潘興明

2003 年3 月20 日，英美悍然入侵伊拉克，伊拉克戰爭爆發。時隔18 年，這場戰爭所造成的地區形勢變化和對國際秩序的深刻影響仍在發酵。將時間撥回戰爭爆發前夕，我們可以清晰地看到，英美政府應對伊拉克問題的路徑選擇跌宕起伏。當薩達姆政權被設定為“擬鏟除對象”之后，奉行“布什主義”的布什政府和奉行“新干涉主義”的布萊爾政府精心設計了聯合國路徑，以為軍事行動尋求國際輿論支持和法律依據，其間充斥著英美之間、安理會各常任理事國之間的互動和博弈。當英美獲取“道德遮羞布”的圖謀無法實現的時候，便露出了赤裸裸的霸權本質。

一、英美對伊戰略的背景

伊拉克問題可追溯至20 世紀90 年代的海灣危機。1990 年8 月2 日，伊科之間的石油和債務爭端激化，薩達姆當局指揮10 萬大軍突然入侵科威特，并以迅雷不及掩耳之勢控制了科威特全境，海灣危機正式爆發。聯合國安理會相繼通過第660 號、661號、662 號、678 號決議，強烈譴責伊拉克的侵略行徑，要求其立即撤離科威特，并對伊拉克進行全面的經濟制裁和武器禁運；其中1990 年11 月29 日通過的第678 號決議還向伊拉克下達了最后通牒：截至1991 年1 月15 日，撤軍或者面對國際社會采取的一切措施，此即授權聯合國成員在最終期限之后可使用武力將伊拉克驅逐出科威特。④據此，在伊拉克拒不履行安理會決議的情況下，以美國、英國和法國為首的42 個國家組成多國部隊向伊發起“沙漠風暴”行動，海灣戰爭爆發。隨著大規模地面作戰的展開，薩達姆當局于2 月27 日午夜宣布無條件接受所有安理會決議，科威特終獲解放。海灣戰爭之后，薩達姆當局還動用生化武器殘酷鎮壓其所面臨的兩派政敵——什葉派和庫爾德人，導致成千上萬人喪生。

在隨后的整個20 世紀90 年代，聯合國安理會不得不頻繁地討論伊拉克問題，主要是大規模殺傷性武器問題和制裁問題。從第687 號決議通過至2000 年12 月，安理會共計通過了41 份決議，持續不斷地向薩達姆當局施壓，試圖對其進行遏制，使其遵循安理會的要求，解除威脅性武裝。從1991 年起，聯合國對伊拉克大規模殺傷性武器的核查及銷毀工作由特別委員會(簡稱特委會)與國際原子能機構共同執行。⑤這項工作持續了8 年之久，期間多次引發危機。1998 年12 月，美、英針對武器核查危機發起“沙漠之狐”軍事打擊行動。薩達姆當局立即宣布中止與特委會和國際原子能機構的一切合作，對伊核查陷入僵局。1999 年12 月17 日，安理會經過近1年的反復磋商之后通過了第1284 號決議：規定取消特委會，成立聯合國監督、核查及視察委員會（簡稱監核視委）；并根據伊拉克當局的合作程度對其進行相應的制裁。⑥除了聯合國層面的核查與制裁，英、美、法三國聯軍還擅自從1991 年4 月開始，在伊拉克境內設置“禁飛區”，伊拉克當局始終不承認英美設置的南、北“禁飛區”之合法性，雙方時有沖突發生。但無論是核查、制裁還是禁飛，在英美看來，伊拉克危機在整個20 世紀90 年代始終維持在一個可控的范圍之內。

直至2001 年，9·11 恐怖襲擊事件發生，美國決定“主動出擊”，著手解決一些所謂的“問題國家”。英國迅速捕捉到了這一訊息——“布什團隊中的鷹派主張用‘打擊國際恐怖主義’的旗號一并解決中東地區的問題”。①布萊爾決定與美國“并肩作戰”。伊拉克危機開始不斷升級。

與此同時，英美兩國均推出了新的戰略思想和理念，主張通過干涉他國內政和侵犯其主權，維護西方霸權。英國的布萊爾政府倡導“新干涉主義”（“New Interventionism”），②以人道主義、反對國際恐怖主義和捍衛西方自由民主價值觀為借口搶占道德高地，充分宣揚其“正義性”，繼而運用政治、經濟、文化、戰爭等多種手段介入別國內部的事務，甚至推翻別國的政權，從而維護干涉國的影響力，并構筑起有利于干涉國的國際新秩序。究其本質，仍然是傳統的強權政治與霸權主義。2002 年9 月，美國國家安全委員會發布了《美國國家安全戰略》（National Security Strategy of the United States），系統地闡述了“布什主義”（“Bush Doctrine”），意即“美國對待邪惡軸心國家將采取先發制人的打擊政策，在全球地緣戰略格局中以更具進攻性的軍事部署為基礎，采用強硬和保守的態度追求美國的國家利益”。③這意味著布什政府追求國家利益的過程中，不僅會選擇軍事手段，還將完全根據美方的評判標準在全球確定打擊目標，進而先發制人、主動出擊。這無疑是一種赤裸裸的霸權行徑。

二、英美基于動武合法性的考量：多邊主義抑或單邊主義④

雖然英美在伊拉克擁有共同的戰略利益，但它們在戰術策略上的選擇卻不盡然相同。奉行“布什主義”的布什政府毫不掩飾要通過軍事行動來實現伊拉克政權的變更。奉行“新干涉主義”的布萊爾政府為了獲取國內外輿論的支持，還是希望通過多邊主義路徑獲得聯合國安理會的動武授權。為了說服布什采取一致步調，布萊爾主動與盟友反復磋商和談判，主要通過克勞福德（Crawford）會晤⑤與戴維營（Camp David）會晤⑥來完成。

在布萊爾政府內部，動武合法性是爭論的焦點。作為皇家法律顧問的英國檢察總長戈德史密斯勛爵（Lord Goldsmith）提醒布萊爾，在安理會沒有通過新決議的情況下對伊動武是非法的，一份新的明確授權動武的安理會決議是采取軍事行動的法律基礎，是最安全、最可靠的依據。⑦他認為，英國1998 年參與“沙漠之狐”行動時依據1990 年第678 號決議中授權使用武力的條款其實已經引起了爭議，⑧因為1998 年通過的第1205 號決議本身并沒有包含任何明確授權動武的內容，⑨在時過境遷之時援引過去的決議缺乏足夠的說服力，因此在2002 年的今天也不能援引1998 年的第1205 號決議，必須依據安理會當今的新決定。外交部的法律顧問邁克·伍德（Michael Wood）也表達了同樣的憂慮：如果美國采取軍事行動，英國將加入一場沒有明確法律依據的戰爭。伍德警告道：“在缺乏充分法律依據的情況下提倡使用武力就是主張犯侵略罪，是國際法之下最嚴重的罪行之一。”①戈德史密斯和伍德的建議引起了布萊爾的高度重視，使布萊爾信服——英美需要的不僅僅是一份新的決議，還必須是一份“正確”的決議，選擇聯合國路徑最重要的原因就是要使軍事行動具有合法性。

在2002 年4 月6 日的克勞福德會晤新聞發布會上，布什宣稱美國的政策是政權變更及其它所有公開的政策選項。布萊爾則強調，大規模殺傷性武器的威脅是真實存在的，必須得到處理。基本上，布什和布萊爾向薩達姆傳達的信息就是——要么改變當局對大規模殺傷性武器核查的態度，要么就面對政權變更的前景。②

布什在他的回憶錄中披露了他與布萊爾在克勞福德會談的內容：

我們談到用脅迫外交作為解決伊拉克威脅的一種方式。托尼建議我們尋求一份安理會決議，向薩達姆下達明確的最后通牒：準許武器核查人員重返伊拉克，否則將面臨嚴重后果。我對聯合國沒有多少信心。安理會已經通過了16份針對薩達姆的決議都無濟于事。但我同意考慮他的提議。③

在布什政府內部，爭論的焦點是要不要通過聯合國路徑來解決伊拉克問題。在華盛頓，關于對伊戰略的辯論持續了整個8 月。副總統迪克·切尼（Dick Cheney）認為沒有必要再尋求一份毫無意義的決議，他一直都大力提倡“挑戰和對抗聯合國”——“如果安理會不愿意對違反決議的行為進行懲罰，那么聯合國就僅僅是一個無關緊要的機構”。④但國務卿科林·鮑威爾（Colin Powell）堅持通過聯合國路徑來解決，以占據一個更有利的位置去征集其它國家的幫助，從而形成一個聯盟。⑤在鮑威爾看來，政府中的鷹派對非軍事選項或軍事征服的結局不夠關注，他擔心這會導致無法預計的后果。布什在克勞福德度過了2002 年8 月的大部分時間，認真思考他將面臨的下一個決定：

切尼和國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）認為聯合國路徑意味著冗長的官僚程序，將使薩達姆變得更加危險；但鮑威爾說，一份聯合國決議是獲取世界其它國家支持的唯一途徑，并且，如果薩達姆被拔除了，軍事打擊就是最容易的部分，然后美國就將“擁有”伊拉克。⑥

對美國而言，英國是一個關鍵的盟友，英國的支持意義重大。英國的多邊立場補充和增強了美國政府內部以鮑威爾為首的鴿派觀點。鮑威爾的堅持以及英國的外交努力無疑對布什的最終決定起了顯著作用。

布什在9 月7 日舉行的美國國家安全委員會戴維營會議中最終決定尋求一份聯合國決議，他決定在聯合國大會上向國際社會明確這一信息：薩達姆必須將武器和盤托出，否則就要面對戰爭。⑦布什的國家安全事務助理康多莉扎·賴斯（Condoleezza Rice）在她的回憶錄中描述了這次會議的結果：“總統已經決定采取強制外交政策。他將給予薩達姆一個回應國際社會聯合壓力的機會，而美軍的集結將使這一壓力具有可信度……無論如何，薩達姆的威脅將最終被消除。”⑧

在與布什的戴維營會晤中，布萊爾表示，毫無疑問必須處理薩達姆政權，具體戰略可以分為兩步：首先提出強硬的初始要求，包括介入性核查；如果薩達姆不履行義務則進入第二步，開展規定的行動。①布什告知布萊爾，他已經決定向聯合國尋求一份解除薩達姆武裝的決議，若外交努力失敗則采取軍事行動：

對伊拉克推行的強制外交要由兩條路線組成：一是集結一個國家聯盟，宣示薩達姆無視國際義務的行為不可接受；二是制定一個令人可信的軍事方案，如果薩達姆拒不履行義務，則啟動軍事選項。兩條路線要同時進行，英美獲取最大影響力的時刻將是兩條路線即將相交的時刻，那是做出決定的時間點。最終，那將是薩達姆抉擇的時刻。②

三、多邊主義路徑的開啟、推進與轉折

布萊爾及其閣僚認為，事實上是英國政府推動著美國政府從懷疑到不情愿地選擇了多邊主義路徑，那是為了獲取一份決議而給予薩達姆最后一次履行義務的機會。③多邊主義路徑開啟之后，由于各國洞察英美想要獲取動武授權的意圖，每一個階段的談判都“歷盡艱辛”，“戰”與“和”的博弈持續了半年之久。

（一）多邊主義路徑的開啟

2002 年9 月12 日，聯合國大會如期召開。布什的演講開啟了伊拉克問題的多邊解決路徑。他闡述了薩達姆構成的嚴重威脅，要求聯合國立即采取行動解決伊拉克自1990 年以來拒不履行安理會決議的問題。他明確表示，如果伊拉克繼續采取無視的態度，那么世界必須使其承擔責任，而美國不會袖手旁觀，將與安理會制定出必要的決議；如果薩達姆政權希望和平，那么就必須根據決議行動起來。④布什的演講旨在“提請世界注意：美國將采取行動——如果必要的話將單獨——處理這個威脅”。⑤布什講話之后，布萊爾隨即敦促聯合國秘書長科菲·安南（Kofi Annan）：“一個新的、強有力的、明確規定裁軍而沒有無關問題的決議完全必要。”⑥

9 月25 日，英美向安理會提交對伊決議草案文本。法國和俄羅斯立即對草案的提議表示嚴重關切，它們認為某些條款具有在缺乏安理會具體決定的情況下“觸發”或“自動許可”軍事行動的風險，法俄堅持在授權動武之前由安理會做出第二次應對伊拉克違抗行為的決定。美國對此難以接受，其對聯合國進程顯示出的不耐煩跡象讓英國深感不安，布萊爾試圖說服布什繼續推進決議的談判。他向布什確認，“實質性違反”、“伊拉克大規模殺傷性武器的申報”和“嚴厲的核查機制”是三大不可削弱的關鍵要素；并承諾一旦伊拉克出現了進一步實質性違反行為，英國必將采取行動。⑦

而此時，美國國內已經掃除了戰爭障礙，10 月10日和11 日，眾議院與參議院通過了一份授權總統對伊使用武力的聯合決議。決議支持總統嚴格執行安理會通過的有關伊拉克之所有決議，并通過安理會采取及時果斷的行動以確保伊拉克放棄其拖延、規避和違抗戰略，及至嚴格遵守所有相關決議。決議還授權總統在其認為必要和適當之時動用美國武裝部隊對抗伊拉克構成的持續威脅、維護美國的國家安全，以及執行聯合國的所有有關決議。⑧布什在簽署這份聯合決議時宣揚道，這份決議代表了國家的共同目標、表達了國會經過深思熟慮之后的判斷。

在10 月16 日和17 日舉行的安理會公開辯論上，安南指出，當前安理會面臨的最嚴重問題是伊拉克不充分遵守決議的問題……伊拉克決定讓核查人員無條件重返僅僅是邁出的第一步，還需要一份增強核查手段的新決議，而且新的舉措必須堅定、有效、可靠及合理；如果伊拉克出現繼續違抗的行為，安理會必須正視自己的責任，而當安理會成員國團結一致時才能最快速有效地解決問題。五大常任理事國隨后就伊拉克20 世紀90 年代末以來發生的事件表述強烈，提出了完全不同的看法；對于1999 年12 月通過的第1284 號決議規定的全面方案未被執行的原因也各執一詞。但最終安理會幾乎全體一致同意頒布一份增強核查機制的新決議，兩個階段的解決方法和外交解決方案獲得了壓倒性的支持。①

最終英美妥協，對草案進行了修改，草案文本明確警告伊拉克這是其最后一次遵守聯合國決議的機會。文本提出兩個階段的解決路徑：直至聯合國監核視委和國際原子能機構進行了充分的核查，才能做出進一步行動的決定；如果核查機構匯報存在問題，安理會需立即開會討論下一個步驟——這是原文本中沒有提及的方法。文本的其它內容主要涉及兩個主要的優先事項：增強核查以使伊拉克除了遵守決議以外別無其它回旋的空間；如果伊拉克違抗決議，那么第11 和12 條強調了嚴重的后果。安理會其它成員國仍然關切文本包含任何可能觸發軍事行動的內容，俄羅斯甚至提出了否決威脅。最終，英美確認將以安理會為核心分兩個階段解決問題。

（二）多邊主義路徑的推進

2002 年11 月8 日，中國常駐聯合國副代表張義山大使主持安理會一致通過了以英美草案為文本基礎的第1441 號決議（即本文提到的第一份決議）。②新決議的通過為伊拉克問題的政治和外交解決開設了渠道，安理會的權威亦得到維護和增強，國際社會普遍對此持支持的態度。

決議的序言部分陳述了安理會相關決議和伊拉克的義務。決議正文的第1 條指出伊拉克始終在違抗包括第687 號停火決議在內的安理會相關決議；第2 條決定給予伊拉克最后一次履行義務的機會，設立強化的核查機制以全面完成決議規定的裁軍進程；第3 條責令伊拉克在30 天內申報所有大規模殺傷性武器相關的精確信息資料；第4 條規定若伊拉克提交的申報材料存在錯誤陳述或遺漏、未能遵守決議、未能充分配合執行決議則構成進一步實質性違反，安理會應根據第11 和12 條進行評估；第5 條責令伊拉克立即、無阻礙、無條件、無限制地準許聯合國監核視委和國際原子能機構根據任務的任何方面、按其選擇的任意方式進行核查和采訪；第6 條確認聯合國監核視委執行主席漢斯·布利克斯（Hans Blix）和國際原子能機構總干事穆罕默德·巴拉迪（Mohamed EI Baradei）于2002 年10 月8 日呈遞伊拉克政府薩迪將軍的信件對伊拉克具有約束力；第7 條授予聯合國監核視委與國際原子能機構各項權力以便其順利完成核查任務；第8 條規定伊拉克不得對執行安理會任何決議的任何人員采取或威脅采取敵對行動；第9 條要求伊拉克7 天內確認全面遵守決議，并立即無條件積極配合聯合國監核視委和國際原子能機構；第10 條要求聯合國會員國全力支持核查工作并積極提供相關情報；第11 條指示布利克斯和巴拉迪將伊拉克任何干擾核查、不遵守裁軍義務的行為立即報告安理會；第12 條規定安理會在收到按第4 或第11 條提出的報告之后立即召開會議以審議局勢；第13 條警告伊拉克如繼續違抗將面臨嚴重后果；第14 條宣告安理會將繼續處理此案。③

第1441 號決議反映了安理會對伊拉克裁軍問題的廣泛共識，但英美與法國、俄羅斯、德國和中國之間的立場差異顯著，即使是英美之間，對于應該采取的戰略、安理會的角色設定等都莫衷一是。這些差異導致在決議通過之前進行了超過8 周的艱苦談判。從9 月至10 月的談判同時在三個不同的層級進行：政府首腦及其顧問之間、外長之間、聯合國內，并且各個級別的核心人物都極不尋常地直接參與了細節談判，可見博弈的困難性和政治敏感性。布萊爾決定英國的談判戰略，并力圖影響布什、法國總統雅克·希拉克（Jacques Chirac）和俄羅斯總統弗拉基米爾·普京（Vladimir Putin）。但從布萊爾和英國外交大臣杰克·斯特勞（Jack Straw）的多次聲明來看，第1441號決議并沒有滿足英國的所有最初目標，更別提滿足美國更高的要求了，這為多邊路徑的持續推進埋下了隱患。

11 月13 日，伊拉克外交部長納吉·薩布里（Naji Sabri）向聯合國秘書長安南呈遞信件，表明伊拉克將無條件遵守第1441 號決議，此外還反駁了英美指責伊拉克已決定繼續保有大規模殺傷性武器的聲明，重申了伊拉克既沒有生產也不擁有大規模殺傷性武器的立場。①12 月7 日，伊拉克向安理會提交了申報。申報用英語、俄語和阿拉伯語書寫，其中關于彈道導彈項目的內容就將近7000 頁。8 日，安理會主席發表聲明，宣布將與聯合國監核視委和國際原子能機構密切協調和磋商，盡早開始審查申報。②俄羅斯外交部隨即聲明：“伊拉克及時提交申報，同時與國際武器核查人員繼續合作，證實了其遵循第1441 號決議的承諾。”③但英美當局卻斷定：伊拉克的申報不精準、不全面、不完整，完全不符合第1441號決議的要求，特別是沒有解釋清楚1998 年以后下落不明的生化武器制造材料的去處；只要核查人員加大力度找到證據，安理會即可宣布伊拉克實質性違反決議，伊拉克“正在失去最后的機會”。④

按照規定，布利克斯和巴拉迪于2003 年1 月9日向安理會成員國匯報對伊拉克申報的非正式評估以及核查活動的最新進展。他們表示還未在伊拉克發現大規模殺傷性武器或其它違禁物品；已經要求伊拉克提供支撐申報的證據，但在這方面迄今為止沒有任何進展。證據的搜集尚需時日，核查還需繼續推進。美國常駐聯合國大使約翰·內格羅蓬特（John Negroponte）卻已經發出聲明：伊拉克的申報已經構成了實質性違反，如果伊拉克再不積極配合核查則構成進一步的違反。⑤此時，英美軍隊正在海灣地區集結，政治解決和軍事集結之間的拉鋸戰日益激烈。美國方面已經變得越來越不耐煩，布什團隊中的很大一部分人認為對付伊拉克宜早不宜遲。

切尼向斯特勞分析了布什總統的考量：首先是時間問題，美國不可能在聯合國討論上再花費幾個月的時間，軍隊已經就位，如果駐守了幾個月又撤退的話，支持美國的國家也會撤退，那將給人留下“光說不練”的印象；其次，美國不會讓法德決定政策的走向，法德的目的在于抑制美國的行動而非使安理會成為一個具備行動力的機構，這是美國所不能容忍的。⑥而對于英國來說，通過聯合國爭取一個廣泛的國際聯盟和積極的國內輿論不僅關乎政府行為的合法性問題，也關涉穆斯林世界的仇恨代價，包括對助長恐怖主義和深陷戰后重建泥潭的恐懼。⑦為了繼續推進多邊主義路徑，1 月24 日，布萊爾向布什發送了一份詳細的書面信箋，闡述了再獲取一份安理會決議的重大意義，并且強調要讓核查人員繼續他們的任務直至3 月底或4 月初，因為目前還不具備宣稱伊拉克違反第1441 號決議的成熟條件。⑧

1 月27 日，布利克斯和巴拉迪在伊拉克核查恢復60 天后向安理會通報最新情況，他們表示核查工作在穩步推進，目前還沒有實質性發現。聽完報告之后，大多數國家的代表均認為應該給予核查工作更多的時間。于是英國加緊開展游說活動。布萊爾與澳大利亞總理約翰·霍華德（John Howard）一致認為，嘗試獲取第二份決議是一個更好的選項，但期限一到，即使沒有第二份決議也要做出處理薩達姆的決定。①法國總統雅克·希拉克（Jacques Chirac）則告知布萊爾不會改變立場，他們反對戰爭，除非薩達姆做出不可接受的事情，法國“要維護跨大西洋關系，也要權衡戰爭的代價”。②法國外長多米尼克·德維爾潘（Dominique de Villepin）直接聲明，法國絕不會同意頒布僅僅作為軍事行動“遮羞布”的第二份決議。③

1 月31 日，布萊爾與布什在華盛頓會談。考慮到布萊爾所處的政治困境，布什同意推動第二份決議，布萊爾則再次確認會堅定地與布什一起采取一切手段解除薩達姆的武裝。④布什在回憶錄中透露，他和布萊爾一致認為薩達姆提交虛假的申報已經違反了第1441 號決議，他們有充分的理由實施“嚴重后果”；但布萊爾認為聯合國的第二份決議能夠為軍事和政治行動提供庇護，雖然美國并不需要這份庇護，切尼、拉姆斯菲爾德和賴斯也會反對這樣做，但為了幫助布萊爾，他還是決定試一試。⑤英國外交部隨即根據華盛頓會談反饋確立了“盡最大努力爭取第二份決議通過”的政策目標。布萊爾認為第二份決議應包含三個要點，即伊拉克實質性違反第1441號決議的結論、敦促薩達姆離境的最后通牒和時間表。布萊爾想要向國際社會和英國公眾表明——英國政府在和平解決伊拉克問題上已經“竭盡全力”。

2 月13 日，英國廣播公司（BBC）發布了一項民意調查結果：只有少于10%的人表示，即使沒有第二份決議也會支持對伊開戰；而45%的民眾甚至完全反對英國卷入伊戰，即使有安理會的授權。⑥此時，英國多地出現反戰游行和集會，布萊爾政府陷入更加窘迫的政治困境，尋求動武合法依據迫在眉睫。

聯合國監核視委和國際原子能機構以最快的速度在摩蘇爾等地建立起了持續監測中心，核查在有序地推進。2 月14 日，布利克斯和巴拉迪的第二次報告仍然得出“迄今為止沒有在伊拉克發現任何大規模殺傷性武器”的結論，他們希望能夠繼續推進核查進程。俄羅斯、法國和德國堅決支持核查的推進。

（三）多邊主義路徑的無果而終

布利克斯的報告非但沒有認定伊拉克的實質性違反行為，反而強調了伊拉克當局的合作態勢，這讓布萊爾頗為失望。因為沒有布利克斯對薩達姆的譴責就幾乎不可能獲得大多數安理會成員國對軍事行動的支持，更加不可能獲得大多數英國公眾的支持。英美高層進行了緊急磋商，他們急需調整在聯合國的策略。

應英國的要求，安理會于2 月24 日召開會議。英國、美國和西班牙聯合提交了第二份決議提案，提案僅僅陳述了兩點：“伊拉克未能抓住第1441 號決議所提供的最后一次機會；安理會決定繼續處理此案。”⑦英國駐聯合國大使杰里米·格林斯托克（Jeremy Greenstock）在會上發言：“第1441 號決議要求伊拉克明確無誤地立即、無條件、積極清除其大規模殺傷性武器，但那并未發生，因此英美西斷定伊拉克已經決定違抗國際社會。”⑧作為對這份提案的回應，俄羅斯、法國和德國提交了一份備忘錄，要求增強視察力度、提前推進第1284 號決議規定的工作方案等。

此后，英美西三國展開了一場高強度的游說活動，爭取對第二份決議提案的支持。但安理會舉行的非正式協商會議已經顯示英美西的提案支持者寥寥。布萊爾認為，俄法德正“極具破壞性地”力圖形成一個替代美國的權力和影響力中心。①3 月5 日，俄法德宣告不會讓授權動武的決議獲得通過，法國甚至威脅使用否決權。面對不利的國際形勢，西班牙首相喬西·馬里亞諾·阿斯納爾（José Maria Aznar）建議不要在無法確保成功的情況下將提案付諸表決。格林斯托克亦向布萊爾確認：英美西的提案沒有通過的可能性，安理會大多數成員國力主避免為美國“提供動武的新依據”。②至此，布什認為外交工作可以收尾了。

英美終止伊拉克問題的聯合國多邊解決路徑從撤回第二份決議提案開始。為了鋪陳撤案行動，英國外交部于2003 年3 月15 日發表了一份列舉伊拉克未能遵循決議義務的文件。文件通過比照第1441號決議，“檢驗”了伊拉克的不合作程度；并根據所謂的情報斷定伊拉克正在奉行一項欺騙、隱瞞和阻撓視察人員的政策。③接著，布萊爾先后與澳大利亞總理約翰·霍華德、印度總理阿塔爾·瓦杰帕伊（Atal Vajpayee）、智利總統里卡多·拉戈斯（Ricardo Lagos）進行聯絡，辯稱法國的否決威脅使提案的表決無法實現，英國希望能與諸國保持緊密的聯系來應對事態的發展。

四、單邊主義路徑的開啟與推進

當布什、布萊爾、西班牙首相阿斯納爾和葡萄牙總理若澤·曼努埃爾·巴羅佐（José Manuel Barroso）在亞速爾群島會晤時，撤回提案的時刻已經到來。布什將這次峰會定義為“關于外交戰略的最后一刻”。④亞速爾峰會標志著英美對伊問題之行動路徑最終確定為單邊主義路徑，即不再尋求對伊動武的合法依據，轉而走向非法入侵伊拉克的道路。

關于跨大西洋團結的亞速爾群島公告⑤

“在迎接巨大挑戰的時刻”召開了峰會，四國領導人面臨了“痛苦的抉擇”。

他們重申了“對核心價值和跨大西洋聯盟的承諾”，這是對“民主、自由和法治的共同承諾”；他們“致力于保衛彼此的義務”；他們將“共同面對和克服21 世紀的雙重威脅：恐怖主義和大規模殺傷性武器的擴散”。

安全“與世界各地的和平和保障息息相關”。

他們“并肩戰斗，為阿富汗帶來安全”。

他們申明了“中東和平的愿景：以色列和巴勒斯坦將在和平、安全和自由中比鄰而居”；他們期待“為實現這一愿景而設計的路線圖即將踐行的事實”。

他們敦促“友邦和盟友擱置分歧，共同爭取和平、自由與安全”。“歐洲與美國之間的友誼和團結是牢固的，并將在未來的歲月里得到繼續的發展”。

在布利克斯看來，《亞速爾峰會公告》更像是對安理會成員國的最后通牒——支持決議或者被邊緣化。游戲已經結束……周日下午，布利克斯接到華盛頓要求撤離視察人員的通知。⑥

（一）單邊主義路徑的開啟

3 月17 日下午3 點15 分，英國駐聯合國大使杰里米·格林斯托克宣布：“英美西三國決定不將決議提案付諸表決，原因是要取得安理會的共識已無可能，尤其是有一個國家已經強調要否決無論何種情況下的最后通牒，甚至拒絕英國的妥協建議，而提出一個等于沒有最后通牒、沒有壓力、沒有裁軍的替代性方案。《亞速爾峰會公告》已經闡述了三國的立場，共同提案國保留采取措施解除伊拉克武裝的權利。”①

3 月17 日下午4 時，布萊爾內閣召開特別會議，陳述了通過聯合國多邊路徑處理伊拉克問題的大致歷程，強調“是法俄的否決威脅鑄就了聯合國的僵局”。布萊爾還承諾，美國推出的中東和平路線圖將為三年內全面和最終解決巴以問題開辟道路，聯合國將主導伊拉克的戰后重建，伊拉克的石油收益也將在聯合國的授權下進行管理。外交大臣杰克·斯特勞宣布，政府將尋求下院的動武授權。②此時的戈德史密斯不再認為對伊動武缺乏法律依據，他向內閣通報道：動武的法律依據來自安理會第678、687 和1441 號決議的綜合效力，這些決議都是根據《聯合國憲章》第七章獲得通過的。憲章第七章允許通過使用武力來恢復國際和平與安全……第1441號決議確定了伊拉克已經和繼續實質性違反第687號決議，給予伊拉克最后一次遵循裁軍義務的機會，并發出了嚴重后果的警告，但顯然伊拉克一如既往地踐踏了決議。第1441 號決議沒有要求通過進一步決議來授權動武，鑒于此，第678 號決議的動武授權得以重新使用。戈德史密斯提供的書面文本作為政府立場的聲明性法律文件為軍事行動奠定法律基礎。對于這一法律解釋，內閣沒有提出質疑，也未進行實質性討論。最終內閣通過了對薩達姆下達最后通牒的決定，并請求下院批準對伊拉克采取軍事行動，以便在必要時實施。

（二）單邊主義路徑的推進

3 月17 日晚上8 時，布什在全國電視講話中宣布：“決定的最后時刻已經到來，要求薩達姆及其子烏代·侯賽因（Uday Hussein）、庫賽·侯賽因（Qusay Hussein）在48 小時內離開伊拉克，否則將面臨來自美國及其盟友的軍事打擊。”③關于對伊動武的法律依據，布什首先強調美國國會去年以壓倒性的優勢支持對伊拉克使用武力；其次指出安理會第678 號和687 號決議授權美國及其盟友使用武力消除伊拉克的大規模殺傷性武器，認為這兩份決議時至今日依然有效。④布什辯稱，雖然安理會一致通過了第1441 號決議，但只要薩達姆仍然掌權，就難以解除其武裝。由于一些安理會常任理事國缺乏解除這一危險的決心，甚至威脅否決任何迫使伊拉克解除武裝的決議，使得安理會無法履行其應負的責任，因此美國要承擔起這一責任。根據調查，大約66%的美國人支持布什的計劃，68%的人認為美國已經用盡所有外交手段，只有少數聲音不支持布什。⑤

伊拉克外交部長納吉·薩布里代表伊拉克政府對美國的最后通牒予以拒絕。薩達姆發起號召：“這將是伊拉克反對邪惡的最后一場戰爭，是伊拉克代表阿拉伯世界反擊美國侵略的最后一場戰役”。⑥

3 月18 日，布萊爾獲得下院的對伊動武授權，但在149 張反對票中，工黨議員投了139 票，可見工黨內部已經分裂。同日，布什向國家安全委員會下達了“解放伊拉克”的命令。3 月20 日清晨，美軍侵入伊拉克，奪取烏姆蓋斯爾（Umm Qasr）港口區域。⑦布萊爾向全國發表講話，宣布英國出兵伊拉克。

五、結語：英美奉行單邊主義路徑余波難平

在伊拉克問題上，通過戰爭手段顛覆薩達姆政權是英美早經確定的戰略目標，最初選擇多邊主義路徑只是為了給非法戰爭行為提供所謂的“合法性”。無論是力主搶占道德制高點的布萊爾，還是主張先發制人的布什，其外交戰略的實質都是傳統的強權政治與霸權主義——通過干涉他國內政，甚至推翻別國政權，維護英美的影響力，構筑美國主導的中東秩序，進而構建更加有利于英美的國際新秩序，持續維護西方霸權。

在整個決策和行動過程中，美國始終占據主導地位，英國則充當了跟隨者的角色。在布萊爾做出“并肩作戰”的承諾和全力游說布什的情況下，美國同意了優先選擇多邊主義路徑尋求動武合法性，然而，在以法國、德國、俄羅斯和中國為代表的大多數聯合國成員的抵制下，英美的幻想完全破滅，迫使英美變更路徑選擇，從多邊轉向單邊。于是，英美當局在聯合國監核視委和國際原子能機構僅僅開展3 個月工作并肯定伊拉克當局合作態勢的情況下，直接單方面判定伊拉克“實質性違反”決議，并轉而援引第678、687 和1441 號決議的所謂“綜合效力”為其軍事行動背書。雖然英國議會接受了布萊爾政府的這種“合法性說辭”，但國際社會從未認可這種“法律依據”。“未經聯合國安理會授權的軍事行動就是非法的單邊行徑”是國際社會的共識，英美的任何“合法性闡釋”都不可能顛倒黑白。

《聯合國憲章》第二十四條明確規定，安理會的首要責任是“維護國際和平與安全”。本來，和平解決伊拉克問題是一次增強國際合作、國際法治和聯合國權威的機會；各國亦在對伊拉克采取進一步行動方面取得了諸多共識。但英美的單邊主義行徑迫使聯合國監核視委和國際原子能機構的對伊核查行動中斷，讓聯合國這一維護國際和平與安全、主持國際公道和正義的當今世界最重要的國際組織“形同虛設”，聯合國的權威被大肆踐踏，并在相當長的一段時期被邊緣化，無法約束英美在中東地區的“霸權行徑”，國際多邊合作嚴重倒退，國際安全事務被英美強權主導。自威斯特伐利亞體系建立以來就形成的國家主權至上和不干涉他國內政的原則被英美徹底拋棄，國際社會重現“弱肉強食”和“濫用武力”的叢林狀態。隨著英美相繼攻破阿富汗和伊拉克，在當地扶植親美政權，中東地區的親美陣營壯大，美國在中東地區的主導性得以增強，從而在國際秩序的構建中奪取先機。

從長期來看，在“布什主義”和“新干涉主義”主導下的英美政府采取單邊主義路徑解決伊拉克問題，侵蝕了全球治理的根基——國際信任和多邊合作。全球治理模式順應了全球化的發展趨勢，它的興起本是一次構建公正合理的新型國際關系的契機，如今卻因根基的坍塌而裹足不前。如何重振聯合國權威、修復國際信任、推進全球治理，是國際社會尤其是主要大國需要思考與面對的重要課題。