國際數字貿易規則談判前景與中國面臨的挑戰

陳紅娜

摘 要：作為一種新的價值創造與交易模式，數字貿易發展的意義不僅僅在于數字交付服務貿易規模的擴大，還在于通過挖掘數據的潛能，使整個經濟活動進一步趨于智能化和服務化，從而極大地改變全球化的發展方式、拓展國際貿易的影響范圍，因而其成為各國發展的重點。圍繞數字貿易及跨境數據流動的規則談判，也已成為國際經濟秩序重構的重要內容。然而，我國不論是在參與水平還是制度準備上都尚顯不足，被邊緣化的風險不斷加大，可能導致在未來的國際競爭中處于不利地位，亟需在自身制度建設和全球規則對接上采取積極行動。中國應以推動構建國內外共通的規則體系為目標，以打造有利于跨境數據流動的監管體系為核心，以營造有助于本土數字企業出海發展和吸引國際跨國公司來華經營的營商環境為手段，以數字基礎設施建設為輔助，大力支持數字貿易發展。

關鍵詞：數字貿易;規則談判;挑戰

數字貿易極大地改變了全球化的發展方式、拓展了國際貿易的影響范圍，已成為各國發展的重點。圍繞數字貿易及跨境數據流動的規則談判，也已成為國際經濟秩序重構的重要內容。但我國參與規則談判的水平和自身的制度準備都尚顯不足，被邊緣化的風險不斷加大，亟需妥善應對。

一、數字貿易發展的意義和必要條件

（一）數字貿易發展的重要性不斷提升

近年來，得益于信息通信技術的發展，新的數字產品和商業模式不斷涌現，全球貿易服務化趨勢加快，數字貿易成為各國關注的重點。目前，國際上對數字貿易的內涵和范圍沒有統一界定。經合組織（OECD）、世貿組織（WTO）和國際貨幣基金組織（IMF）聯合編制的數字貿易工作手冊 ，在范圍界定上采用的是寬口徑，把數字貿易分為“數字訂購”（電子商務）和“數字交付”（數字交付服務貿易）以及尚未納入傳統貿易統計體系的跨境數據流動等內容。美歐日等世界上絕大多數國家亦采用這種口徑。中國采用的是窄口徑，即排除了歸入貨物貿易統計的電子商務部分。

由于測算跨境數據流動貨幣價值的方法尚不成熟，各國在統計數字貿易規模時，往往采用更窄的口徑，主要覆蓋電子商務和數字交付服務貿易兩部分內容。其中，數字交付服務貿易分為信息通信技術服務（ICT）和信息通信技術支持或潛在支持的服務（ICT-enabled），涵蓋了除旅游、運輸等外的幾乎所有服務門類，如通信、計算機服務、商業服務、通信服務、銷售服務、金融保險、環境服務、健康、教育等。聯合國貿發會議統計顯示，2018年全球數字交付服務出口 2.93億美元，占服務貿易出口的50.2%。

實際上，作為一種新的價值創造與交易模式，數字貿易發展的意義不僅僅在于數字交付服務貿易規模的擴大，還在于通過挖掘數據的潛能，使整個經濟活動進一步趨于智能化和服務化，從而極大地改變了全球化的發展方式、拓展了國際貿易的影響范圍，也進一步加深了世界經濟的融合程度。

（二）數字貿易發展對跨境數據流動提出更高要求

與傳統貿易相比，數字貿易發展同樣高度依賴于要素的聚集及其便利的跨境轉移;區別在于，數據成為核心要素資源和借以賦能全球經濟的重要載體。然而，隨著數據賦能價值的不斷顯現，對其不當使用所導致的安全隱患的擔憂也在與日俱增。掌控了數據就維護了發展主權和信息安全的戰略觀日益強化，基本上所有國家都對特定類型的數據實施了程度不等的跨境流動限制。

跨境數據流動限制，一部分表現為“交易壁壘”，是對數字產品交易的限制，與轉讓個人數據和知識產權保護等規則有關;另一部分則表現為“市場準入壁壘”，是對跨境提供服務的限制。例如阻止公司通過互聯網向客戶提供娛樂服務;通過限制國際在線支付來干預電子商務發展;限制使用大數據、云計算、人工智能等先進技術。這些限制性舉措在較大程度上抵消了數字貿易的發展優勢和潛力。因此，如何在保障信息安全的同時，構筑有助于跨境數據自由流動的貿易規則體系和數字監管環境，避免碎片化的國際治理格局束縛數字貿易發展的活力，就成為擺在各國政府面前的重要任務。

二、全球數字貿易規則談判動向及我國面臨的挑戰

打造全球統一的數字貿易規則體系，降低交易成本，是推動數字貿易發展、最大程度釋放數字技術變革紅利的重要手段。我國不論是在參與水平還是制度準備上都尚顯不足，被邊緣化的風險不斷加大，可能導致在未來的國際競爭力中處于不利地位。

（一）中國在全球數字貿易規則博弈中處于弱勢地位

規則博弈是當前大國博弈的重要內容，贏得數字貿易規則制定的主導權，也就贏得了未來發展的主動權，但我國在數字貿易規則制定中與國際主流趨勢存在明顯差異。2019年 1月，包括中國在內的 76個世貿組織成員發布聯合聲明，正式啟動電子商務談判。根據各方提案，談判主要圍繞六類問題展開（見表1）。

我國提案與美歐發達國家的差別主要表現在四個方面：

一是在降低交易壁壘上，我國更注重監管主權。主要涉及跨境數據流動 /數據本地化，我國認為談判條件不充分，應充分考慮到各成員的發展條件、歷史傳統、法律制度的差異，以及給發展中和最不發達國家帶來監管挑戰，尊重各國為實現合理公共政策目標而采取管制措施的權利，但美歐日主張禁止本地化要求、支持數據自由流動。

二是在降低市場進入壁壘上，我國還沒有提出適應新發展要求的改革方案。如電子產品和服務的市場開放，我國認為應先進行更多探索性工作，以便各成員能夠充分了解相關影響和挑戰，但美歐給出了明確的方案，包括擴展信息技術協定（ITA），以及禁止在計算機服務和電信服務這兩個與數字貿易高度相關的行業實施非國民待遇和實質性的市場準入限制等。

三是在一些重要的交叉議題上，我國未作表態。主要是與源代碼保護有關的知識產權，美歐日強調“任何一方不得要求轉讓或使用另一方當事人擁有的軟件源代碼”。

四是在非中國核心關注上，我國談判靈活性不足。如關稅安排，我國主張保持現有做法，即定期延長對電子傳輸的暫免關稅令;而美歐則認

（二）正確認識發展與安全的關系，以提高監管的精準性有效性來支撐跨境數據流動的自由化便利化

跨境數據流動是數字貿易發展的前提和實現形式，對于伴隨而來的安全隱患，要以提高監管的精準性有效性來支撐跨境數據流動的自由化、便利化，進而增強對全球數據要素的聚合力，打造世界一流的數據資源配置樞紐，讓全世界的數據資源都能為我所用。

一是遵循全球公認的原則或國際標準，制定強有力的個人信息和知識產權保護立法框架，提高企業向政府報送個人數據的合法性和規范性，為外部數據流入提供可信的網絡環境。二是借鑒歐盟經驗，建立以“問責制”為核心的多渠道、便利化的跨境數據流動監管機制。既要明確并簡化跨境數據流動的安全評估制度，也要探索“白名單”充分性認證機制、拓展標準合同條款、鼓勵行業標準和認證、強化第三方監督等。三是加快完善數據分級分類管理體制。在當前各項試點基礎上，擴大適用自評估或備案方式管理的一般性商業數據的范圍，以適應高頻化的國際數據流動需求。對科研數據和過境數據要給予更大程度的開放，打造數據高地，為高水平科研提供支撐。四是加大在海南自貿港先行先試的力度，積累發展和監管經驗。

（三）積極參與全球數字貿易規則制定，構建中國的數字貿易“聯盟”

在多邊層面構建統一的數字貿易規則是對我國最有利的策略選擇。我國在加快國內立法改革的同時，應積極調整在全球數字貿易談判中的立場和策略，以更加務實和積極主動的姿態展示合作誠意，避免被動開放的不利局面，同時也為我國具備競爭力的互聯網企業開拓國際市場爭取有利的海外發展環境。一是在跨境數據流動、本地化要求和知識產權保護等方面提出更加開放的中國方案;二是支持《信息技術協定》的再次升級，降低計算機服務和信息服務領域的市場進入壁壘;三是盡快研究我國對數字（服務）稅的總體對策，例如是否順應對電子傳輸及內容永久不征關稅的大趨勢。

在雙邊及區域層面構建“朋友圈”，以互融發展化解技術、市場和制度脫節的風險。一是在現有自貿協定的升級和商談新自貿協定的過程中，強化對數字貿易章節的制度安排，尤其研究與新加坡 -智利 -新西蘭《數字經濟伙伴關系協定》的對接。二是進一步鞏固并拓展“絲路電商”行動的前期成果。截至目前，我國已經與全球 22個國家建立了雙邊電子商務的合作機制，2019年電子商務合作機制國家跨境電商進出口總額達到245.7億元，同比增長 87.9%，遠高于跨境電商整體 38.3%的增速。應鞏固這一成果，將最佳實踐制度化，發起成立保護網絡安全、個人數據的“跨境數據流動框架協議”，并最終升級成為數字經濟協定。

（四）加強數字基礎設施建設，拓展數字貿易發展的新領域

數字貿易規則的構建主要通過三個渠道實現：一是國家間規則談判，如多邊或雙邊貿易協定的磋商;二是國內規制的外部化效應，如歐盟 GDPR對全球數據治理規則的示范效應;三是市場先行者的技術鎖定效應。數字基礎設施聯通需要統一的技術標準構建一個可互操作和連通的環境，先行者確立的跨境數據流動、傳輸和隱私保護等最初標準有可能引導國際標準與規則走向，使后來者不得不遵守。總體來說，前兩個渠道備受重視，但多重因素制約導致談判困難重重、進展緩慢;市場操作則有可能通過實踐推廣逐漸確立商業技術規范，對國際經貿規則產生悄然卻不可逆轉的影響。當前，我國在數字貿易更為依賴的商用互聯網基礎設施建設上還存在較大差距：中國商用帶寬平均下載速度是 48.8兆（Mbps），價格是 8.85美元 /兆，而美國這兩項分別為 245兆（Mbps）和 0.71美元 /兆;國際聯網帶寬不到美國的三分之一;大型數據中心建設因為能耗考慮受到極大掣肘。但如果進行有效的發展規劃，這些劣勢也可能轉化為新的機遇。應采用最新技術標準體系，加強自身數字基礎設施建設。同時，將發展經驗與“一帶一路”國家共享，在幫助發展中國家建立數字經濟應用生態的同時，拓展我國標準的全球適用性。

（作者單位：國務院發展研究中心對外經濟研究部）