財政補貼、市場化與企業內部控制質量

李建軍 張書瑤

【摘 要】 財政補貼在給企業帶來利益的同時，是否也產生了副作用，如造成企業內部控制的惰性？文章基于2010—2018年中國上市公司數據，實證研究財政補貼對企業內部控制質量的影響。研究表明：財政補貼的增加會顯著抑制企業內部控制質量;市場化程度對財政補貼與企業內部控制質量的關系具有調節作用，市場化程度的提高會降低財政補貼對企業內部控制質量的抑制作用;財政補貼對企業內部控制質量具有產權異質性，相比非國有企業，財政補貼程度對國有企業內部控制質量的抑制作用更大。研究為進一步推進市場化改革以及深化國企改革提供了實證支撐。

【關鍵詞】 財政補貼; 企業內部控制; 市場化; 產權性質

【中圖分類號】 F812.45? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）10-0009-07

一、引言

健全的企業內部控制體系是降低企業運行風險、提高公司投資效率的重要途徑，成為企業價值創造的“助推器”[ 1 ]。安然丑聞發生后，美國國會于2002年頒布了《薩班斯—奧克斯利法案》（簡稱SOX），以提升企業內部控制質量。其后，日本金融廳在2006年通過了日本版SOX法，歐盟、加拿大、韓國等也都建立和完善了相關內部控制制度。2008年和2010年，《企業內部控制基本規范》《企業內部控制配套指引》先后發布，初步構建了我國企業內部控制規范體系。財政部會計司、證監會會計部等聯合發布的《我國上市公司2018年執行企業內部控制規范體系情況分析報告》指出，上市公司存在內部控制披露不規范、內控報告矛盾、對識別出的內部控制重大或重要缺陷整改不力、內部控制審計不嚴謹和矛盾等，上市公司內部控制質量有待提高。已有文獻主要從公司股權和管理者[ 2-3 ]、外部環境[ 4 ]等角度來解釋公司內部控制質量，而國內企業內部控制規范體系都是由政府主導和推動，并非市場主導和推動[ 4 ]，這意味著政府干預成為影響企業內部控制建立、執行和有效的重要維度。

經濟增長為核心的晉升錦標賽，財政和行政分權賦予的地方政府決定轄區財政經濟事務自主權，使地方政府及官員有動機和能力干預轄區內企業的生產經營活動，通過如財政補貼、稅收減免、土地出讓等影響企業的生產經營，以實現地區經濟發展、擴大就業等目標。財政補貼作為政府干預企業的一種重要手段，其主要目的是增加地方就業、保持地區經濟穩定等。據統計，2010年到2015年平均每家A股上市公司收到的財政補貼從3 904萬元上升到8 896萬元①。政府以直接補貼方式對企業的支持和干預逐步增強，那么財政補貼到底會給企業經營和內部治理帶來哪些影響？現有關于財政補貼對企業經營活動影響的研究認為財政補貼對企業是一把“雙刃劍”，既能給企業帶來積極效應，如提高企業創新績效[ 5 ]、促進企業投資[ 6 ]、緩解企業融資約束[ 7 ]，但也會對企業產生負面影響，如引起企業過度投資和投資效率降低[ 8 ]，增加企業的尋租行為等[ 9 ]。已有研究對認識財政補貼在企業經營行為和績效方面的影響頗具價值。出于維護市場秩序和社會公眾利益，國內外政府都致力于推動企業內部控制體系建立和完善。在我國，政府對企業進行財政補貼，在引導和支持企業從事政府期待的活動的同時，會對上市公司盈余操縱行為產生激勵[ 10 ]，進而可能使財政補貼抑制企業內部控制質量。為此，本文研究財政補貼對企業內部控制質量的影響，不僅能夠豐富政府干預、財政支持和企業微觀治理的文獻，而且對全面認識政府干預和支持企業的效應，更好地處理政府與市場、企業的關系，促進企業價值提升及經濟社會發展都具有重要意義。

本文選取2010—2018年中國上市公司數據，實證分析財政補貼對企業內部控制質量的影響，研究發現財政補貼會降低企業的內部控制質量，市場化程度的提高將會削弱財政補貼對企業內部控制質量的抑制作用;相比非國有企業，財政補貼程度對國有企業內部控制質量的抑制作用更大。為了消除內生性問題，本文使用兩階段最小二乘法（2SLS）和Heckman兩階段模型進行估計作穩健性測試，結論依然成立。

本文的貢獻主要有兩點：（1）研究表明，作為政府干預和支持企業的一種手段，財政補貼總體上會降低企業的內部控制質量，這進一步深化了對財政補貼和“干預之手”“援助之手”的認識，為減少政府對企業的直接干預和支持提供了實證支撐;（2）考察地區市場化程度對財政補貼影響企業內部控制質量的調節效應，為推進市場化改革提供了經驗證據。

二、理論分析與研究假說

在中國式的分權體制下，一方面，中央將大量的事權下放給地方政府，地方政府掌握了大量企業所需的經濟資源和行政資源;另一方面，以經濟增長為核心的地方官員晉升錦標賽，促使地方政府積極致力于轄區經濟發展。企業作為地區經濟增長的微觀基礎和關鍵力量，地方政府有強烈的動機和能力干預轄區企業的經營活動，通過諸如財政補貼、土地出讓等介入企業的投資和經營，以拉動地區經濟增長、擴大就業等。

首先，政府為實現補貼的政策目標，通常會設置補貼發放標準和評價規則，這些評價標準主要基于會計指標[ 11 ]，如對高新技術企業、虧損企業的認定等。然而，會計指標存在較大的操作空間，企業若想獲得更多的財政補貼，可以利用財務政策選擇、業務操作等方式進行盈余管理，改變企業的財務指標[ 12 ]。對企業來講，財政補貼是一筆非常可觀的收入，企業的決策者出于企業和自身利益最大化的考量，有激勵進行會計操縱，改變某些財務指標以在財政補貼條件上“達標”，獲取財政補貼[ 10 ]。企業財務報告信息是企業內部控制水平的集中體現，而內部控制最重要的目標是保證財務報告及相關信息真實完整[ 13 ]。財政補貼會誘使企業管理層利用會計方法選擇、業務操作等方式實施會計操縱，改變某些會計指標，從而使企業的會計信息質量下降，損害企業內部控制的有效性[ 14 ]。簡而言之，財政補貼會促使企業管理層進行會計操縱，破壞財務信息的真實完整，干擾甚至架空企業內部控制制度，從而降低內部控制質量。

其次，目前大部分財政補貼的范圍、金額、標準都沒有明確的法律法規加以規定，即使有規定，具體實施仍有較大的操作空間，具有一定的主觀性和隨意性，地方政府有較大的自由裁量權;地方政府官員作為理性人，同樣追求個人利益最大化[ 15 ]，可能把授予補貼的標準設置得比較模糊，從而為自己“設租”和企業尋租提供空間[ 16 ]。同時，政府在分配補貼時與企業之間存在信息不對稱，這使得政治聯系成為企業聲譽的顯示機制，研究也表明企業獲得財政補貼的機會與企業和政府間的政治聯系具有顯著的正相關關系。政治聯系的建立和維系對獲取財政補貼非常重要，針對補貼的尋租行為不可避免[ 9 ]，企業有動機通過尋租方式盡可能地獲取財政補貼資源[ 17 ]。企業“尋補貼”過程中建立政治聯系和尋租需要花費成本，這會增加企業娛樂差旅等非生產支出和交易成本[ 18 ]，耗費企業大量精力和資源，從而使企業內部控制建設動力減弱，投入減少。

最后，企業建立內部控制的目的在于控制企業的風險。在市場經濟體制不完善的情況下，企業“尋補貼”中建立的政治聯系、取得財政補貼的實力提升和聲譽顯示效應，都有助于降低企業的生產經營和存續風險。研究也表明，適度的財政補貼可以提升企業的風險承擔水平，增強企業生存能力[ 19 ]。財政補貼使企業風險承擔能力提升，可能會降低企業建立以控制風險為主要目的的內部控制制度的動力，產生“內部控制替代”。此外，補貼是政府干預企業的一種方式，一般而言，企業獲得的財政補貼越多，其受到的政府干預會越多，負擔越多的社會和政策責任，從而導致企業偏離內部控制目標，破壞內部控制的運行，降低企業內部控制質量。

據此，提出假說1：在其他條件不變的情況下，企業的財政補貼越多，其內部控制質量越低。

在成熟的市場經濟中，市場在企業資源配置中起決定作用，市場機制作為決定企業行為選擇的制度基礎，對企業行為產生重要影響。在我國，不同地區的市場化程度不同，其政府干預、執法和司法等方面存在顯著差異，從而可能改變財政補貼對企業內部控制質量的作用效果。首先，市場化程度越高意味著市場相關法律制度更為完善，這使企業采取會計操作等達到財政補貼標準、獲取財政補貼的難度加大，風險和成本提高，從而降低財政補貼引起的會計操作及其對內部控制造成的不利影響。簡言之，市場化程度的提高會減弱財政補貼誘致的企業會計操縱，降低財政補貼對內部控制質量的抑制效應。其次，市場化程度越高，意味著市場及其有關制度越完善，對政府有更嚴格的約束，財政補貼的發放會更加規范，政府“設租”、企業“尋租”或“尋補貼”的空間被壓縮[ 20 ]，企業是否能得到財政補貼、得到多少補貼，更多取決于企業滿足財政補貼標準的情況，企業通過建立政治關聯或尋租對能否取得補貼、取得多少補貼影響有限，這便降低了財政補貼誘發的企業建立政治關聯和尋租的動機，從而弱化財政補貼對企業內部控制的消極作用。最后，隨著市場化程度的提升，市場在資源配置中越來越起到決定性作用，政府與市場的邊界更為清晰，獲得財政補貼的企業所需負擔的額外社會和政策責任減少或消失。企業“尋補貼”中建立的政治聯系，也并不能有效降低企業風險，財政補貼的“內部控制替代”效應將被弱化，這都有助于抑制財政補貼對內部控制的消極作用。

據此，提出假說2：市場化程度逆向調節財政補貼與企業內部控制質量之間的關系，市場化程度的提高會削弱財政補貼程度對企業內部控制質量的抑制作用。

假說模型如圖1所示。

三、研究設計

（一）樣本與數據來源

考慮到2009年7月上市公司實施了《企業內部控制基本規范》，為考察內部控制制度建立后財政補貼對上市公司內部控制質量的影響，本文選取2010—2018年滬深A股上市公司為樣本，剔除了金融類上市公司和財務數據不完整、指標異常的上市公司，剔除內部控制指數缺失的樣本。為了消減極端值可能帶來的影響，對所有連續變量上下1%進行Winsorize縮尾處理。最終得到10 673個研究樣本。公司內部控制質量數據來自深圳市迪博企業風險管理技術有限公司發布的“迪博·中國上市公司內部控制指數”;市場化指數來自王小魯等發布的《中國分省份市場化指數報告》（報告了2008年到2016年中國分省份市場化指數），2017年和2018年的市場化指數通過外推法得到。原始數據均來自CSMAR數據庫。

（二）檢驗模型與變量定義

借鑒逯東等[ 4 ]的研究，建立如下模型對研究假說進行檢驗：

在上述模型中，被解釋變量ICQ為企業的內部控制質量，采用“迪博·中國上市公司內部控制指數”。核心解釋變量Sub為企業獲得的財政補貼與其總資產之比。在模型（2）中，除財政補貼外，加入了財政補貼與市場化程度的交互項（Sub×Market），用來刻畫不同市場化程度下財政補貼對企業內部控制質量的影響。當？茁4為正時，表示市場化程度的提高會削弱財政補貼對內部控制質量的影響，反之亦然。此外，還控制了可能影響企業內部控制質量的其他變量。根據逯東等[ 4 ]的研究，對盈利能力以及資產負債率等公司財務特征進行控制;在公司治理上，本文主要控制第一大股東持股比例、董事長與總經理是否兼任等公司治理特征變量。控制變量的具體定義可參見表1。

四、實證結果

（一）描述統計

表2的描述統計顯示，在全樣本組中，企業的內部控制質量（ICQ）均值為6.5266，中位數為6.7731，說明《企業內部控制配套指引》實施以后，我國滬深A股上市公司的內部控制質量總體水平較好。但是不同公司內部控制質量的差異仍較大，最小值為0，最大值為9.0710，標準差是1.4316，離散程度相對較高，仍有部分公司完全不重視內部控制的建設。企業的財政補貼程度（Sub）均值為0.48%，最小值為0，最大值高達5.14%，高于上市公司的平均盈利水平，上市公司間的財政補貼有較大差異，存在巨額補貼的現象。其他指標如總資產收益率（ROA）均值為4.56%，管理層持股比例為3.28%，第一大股東持股比例為36.76%，這些都在正常的范圍內。

（二）基本回歸分析

以模型（1）對全樣本進行混合回歸檢驗，并在公司層面進行聚類（Cluster）處理，后文檢驗采用同樣處理方式，回歸結果見表3。在第（1）列中，未將財政補貼放入模型。在第（2）列中，財政補貼（Sub）與企業內部控制質量（ICQ）的回歸系數顯著為負（P<0.01），說明從整體上看，企業獲得政府補貼越多，其內部控制質量越低，假說1得到了驗證。這意味著財政補貼（Sub）會抑制企業內部控制質量，對企業的經營活動產生負面影響。

為了驗證假說2，用模型（2）對全樣本進行了混合回歸檢驗。表3第（3）列顯示，財政補貼（Sub）的回歸系數顯著為負（P<0.05），市場化程度（Market）的回歸系數顯著為正（P<0.01），財政補貼與市場化程度的交互項（Sub×Market）的回歸系數顯著為正（P<0.1），說明市場化的提升會弱化財政補貼對企業內部控制質量的抑制作用，假說2得到了驗證。即市場化程度高的地區法制化水平更高，政府行為相對更規范，從而削弱了財政補貼對企業內部控制質量的不利影響。為了直觀展示財政補貼與市場化程度的交互項如何影響企業內部控制質量，圖2繪制了在不同的市場化水平下，財政補貼和企業內部控制質量之間的關系。可以看出，市場化水平由低到高，財政補貼對企業內部控制的抑制作用得到緩解，假說2得到驗證。

（三）穩健性檢驗

1.工具變量法

前文的回歸結果驗證了本文的研究假說，但是，財政補貼與企業內部控制質量的關系可能存在其他的解釋。第一，企業內部控制制度越完善可能越易得到來自政府的獎勵（如財政補貼）;第二，可能存在影響企業內部控制質量的遺漏變量，如管理者的風險偏好等;第三，政府補貼或者企業內部控制質量也可能存在測量誤差。換言之，互為因果、遺漏變量和測量誤差可能導致財政補貼內生性問題。

這里采用工具變量法進行估計，好的工具變量必須滿足外生性和相關性兩個條件。本文使用企業所在地區同行業財政補貼的平均值（Avsub）作為財政補貼的工具變量。同地區同行業企業財政補貼平均水平與殘差項可能包含的企業個體特征無關，滿足外生性;同時，特定企業獲得的財政補貼量又與其所在地同行業企業財政補貼平均水平相關，滿足相關性。

表4顯示，在第一階段的回歸中，工具變量同地區同行業企業獲得財政補貼平均水平Avsub對企業獲得財政補貼程度的影響顯著為正，表示同地區同行業企業獲得的財政補貼越多，企業獲得的財政補貼將越多。根據經驗法則，若第一階段工具變量系數在1%水平顯著，且F統計量大于10，則工具變量選擇有效。本文第一階段的回歸結果都滿足經驗法則條件，說明工具變量的設定是有效的。在第二階段回歸結果中，表4全樣本回歸與表3基于OLS估計相比，財政補貼（Sub）、財政補貼與市場化交叉項（Sub×Market）的估計系數符號一致，回歸系數的絕對值變大，說明潛在的內生性會低估財政補貼對企業內部控制質量的抑制作用。圖3基于工具變量估計的回歸系數繪制了市場化對財政補貼影響企業內部控制質量的調節效應關系，基本結論類似。

2.Heckman樣本選擇模型估計

企業具有的某些不可觀測的特征可能會影響企業獲得財政補貼的數量，而這些特征又可能影響企業在內部控制制度建立和執行中的行為選擇，因而財政補貼這一變量的內生性問題也可能緣于樣本選擇偏誤。為此，本文選擇Heckman兩階段模型進行估計。第一階段，本文首先利用Probit模型估計上市公司是否獲得財政補貼，得到每個觀測值的逆Mills率（Inverse Mills Ratio）;第二階段，在控制逆Mills率的基礎上，重新進行了相應的回歸分析，結果如表5所示。財政補貼程度（Sub）對企業內部控制質量影響的回歸系數在符號和顯著性上都與前文結果基本一致。

3.不同的企業內部控制質量指標

前文被解釋變量內部控制質量是用深圳市迪博企業風險管理技術有限公司發布的“迪博·中國上市公司內部控制指數”來衡量，為避免該指數本身可能存在的偏誤，本文重新選取了北京工商大學投資者保護研究中心編制的《中國上市公司會計投資者保護評價報告》中的2010—2015年內部控制指數并除以100予以標準化形成了新的被解釋變量（ICQ2），重新進行估計，雖然在回歸系數上有一定差異，但結論與基準回歸基本一致（如表6所示），表明本文研究結論依然穩健。

（四）拓展分析：財政補貼影響內部控制的產權異質性

由于國有企業承擔著多重社會責任，為補償國有企業，政府在資源配置過程中向國有企業傾斜，對國有企業因承擔社會目標而發生的成本進行補貼。國有企業獲得的政府補貼越多，越會被要求承擔更多的社會責任，其經濟活動受到政府的干預也越嚴重，導致企業偏離內部控制目標，損害國有企業內部控制制度的建立與執行。企業建立內部控制制度的根本目的在于控制風險，而國有企業因其產權屬性，風險意識相對薄弱，且高管通常由政府委派，其經營行為很多具有行政導向，對市場風險的敏感性較弱，內部控制制度的建立和執行有很強的被動性[ 21 ]，在此情形下，財政補貼對企業內部控制質量的抑制效應可能更為顯著。

對非國有企業來講，財政補貼會提高企業的直接收益，增加企業盈利，美化報表，增進管理層和所有者利益，同時還有助于與政府建立政治聯系，便利其投資和生產經營，從而促使企業采取非規范措施以達到補貼授予標準。企業“尋補貼”中帶來的政府干預增加、建立和維護政治關系，這些都不利于企業內部控制制度的有效運行。另外，政府給予非國有企業的補貼相對較少，補貼的評價標準更為嚴格，這使非國有企業通過會計操作、建立政治聯系或尋租獲取補貼的成本和風險增大，收益降低，非國有企業以非規范方式獲取政府補貼的激勵降低，從而降低政府補貼對內部控制質量的抑制效應。不同于國有企業，非國有企業在競爭的環境中獨立經營、自負盈虧，為了避免經營失敗的風險、實現持續經營和發展，企業會更加重視自身的風險管理，建立和執行內部控制體系，使得政府補貼對其內部控制的不利影響相對較弱。這可能使財政補貼對企業內部控制質量的影響在國有企業與非國有企業之間存在異質性。

為此，這里進一步區分國有企業和非國有企業樣本分別回歸。表7的結果顯示，國有企業樣本組中財政補貼（Sub）回歸系數顯著為負（P<0.01），非國有企業樣本組中財政補貼（Sub）變量系數不顯著，這表明政府補貼會顯著降低國有企業的內部控制質量，而不會顯著影響非國有企業的內部控制質量。表7列（3）和（4）的結果顯示，考慮財政補貼的內生性，采取前述相同工具變量的2SLS法估計，其結論與最小二乘法估計基本一致，同樣表明財政補貼對企業內部控制質量的影響具有產權異質性。

五、結論與啟示

高效的企業是總體經濟運行高效和持續增長的微觀基礎，健全的企業內部控制是降低企業運行風險、提高企業投資效率的重要機制，是企業價值創造的“助推器”，對企業績效提升和整個經濟的持續增長有重要意義。政府給予企業的補貼是否扭曲了企業的內部控制建設，降低了企業經營效率，進而影響到總體經營效率和經濟增長新動能培育？本文以2010—2018年滬深A股上市公司為樣本，實證分析了財政補貼與企業內部控制質量的關系。研究發現：財政補貼的增加會顯著抑制企業內部控制質量;市場化程度對財政補貼與企業內部控制質量的關系起到了調節作用，隨著市場化程度的提高，財政補貼對企業內部控制質量的抑制作用降低。此外，財政補貼對企業內部控制質量具有產權異質性，相比非國有企業，財政補貼程度對國有企業內部控制質量的抑制作用更大。

本文研究的政策含義在于：（1）政府對企業的“干預之手”使企業有更多的動機從事非生產性活動來獲取額外的扶持如財政補貼，影響了企業的內部控制建設，降低了企業的經營活動效率，因此，應進一步厘清政企關系，縮減政府的自由裁量權。（2）目前，我國處于社會主義市場經濟體制的完善期，市場化改革未完全到位。一方面，應推進市場化改革，建立更加完善的市場經濟體制，為企業營造公平有效的市場環境，從而激勵企業加強諸如內部控制制度等自身能力建設，提升企業內生發展動力;另一方面，深化行政制度改革和法治建設，科學界定政府介入和干預市場的邊界，使公共資源得到公平有效的配置。（3）要正確處理政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定作用，政府作為市場秩序的維護者和市場基礎設施的提供者;正確處理政府與企業的關系，優化營商環境，做好公共服務，為提升微觀企業運營效率和宏觀經濟運行效率創造良好的制度條件。

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