日本高速公路投融資體制的啟示與借鑒

交通運輸部科學研究院發展中心總工程師 楊建平

日本高速公路的發展情況與我國非常類似，暴露的問題也非常類似，但是解決問題的思路和方法卻不盡相同。所以，今天我介紹一下日本高速公路的發展，希望通過這個發言給大家帶來一些啟示。

將從以下五個方面為大家介紹：

第一，基本情況。

截止到2018年日本高速公路的總里程是11666公里，其中收費的里程是9437公里，占到高速公路總里程的81%，非收費高速公路里程是2229公里，占到總里程的19%，也就是說在日本高速公路發展過程中有20%多的里程屬于非收費公路。非收費高速公路采取政府的全額投資，維護費用由財政出資。日本的高速公路也分為國高和地高兩類，其中國高的里程占到70%。2005年以前道路公團或者是公社是日本高速公路投融資和運營管理的主體，在中央層面上叫道路公團，在地方層面叫道路公社。在日本是經全國統一的收費費率是24.6日元，合人民幣1.6元一公里。高速公路經營企業對收費的費率可以降價浮動。

第二，對日本國家高速公路的投融資體制做一個簡單的介紹。

日本國家高速公路的投融資體制道路公團體制。1952年日本頒布了高等公路建設的特別函，對國家公路和地方部分公路建立了收費制度。1956年成立了國有的日本道路公團，它的屬性和我們國家現代的高速公路投融資平臺幾乎是一樣的，國有企業承擔著政府的投融資職能。后來隨著城市化進程的加快和交通需求的迅速增長，為了加快城市快速路的建設，1959年成立了首都高速道路公團，1962年成立了阪神高速道路公團，1970年成立了本州四國聯絡橋公路團，統稱為日本道路四公團。經過半個世紀的發展，從1956年到2005年，道路公團體制在促進日本高速公路快速發展的同時，其長期積累的問題也愈發的突出。主要表現在：

1、投資決策受政治因素影響大，規劃投資不斷擴張，債務規模不斷地擴大，債務風險不斷地積累。

由于建設國家高速公路資金主要來源于中央，無需地方承擔。長期以來各地方政府和地方選舉出來的國會議員，都把為本地爭取高速公路項目作為重要的選舉資本。在這種情況下，高速公路的規劃不斷擴大，許多新建的線路因為交通量低，而無法收支平衡。

截止到2003年，日本道路公團運營的43條線路中，有23條收不抵支。隨著虧損線路的增加，整個公路網的收費水平不斷提高，通行費率達到世界最高水平，也就是說每百公里23美元。

2、關聯企業壟斷，形成內部分配機制，運營管理效率低下。道路公團名義上有四家，實際上控制著7家的投融資，壟斷著高速公路幾乎所有的業務，包括收費、管理、維護、巡檢、服務區設施的管理及商品銷售。有專家估計，如果把道路公團的這些外包業務在市場上公開招標，至少可以降低成本30%。在改革之前，道路四公團改革委員會認為：道路公團已經到了按照企業正常的經營標準難以持續的地步。

第三，日本國家高速公路投融資體制改革及成效。

為了處理債務問題和運營管理低效率問題，日本政府2005年開啟了高速公路投融資體制改革，它的改革措施第一項是拆分和改股。是將日本的道路四公團拆分成六個公司，成立了一個新的道路保有和債務償還機構，是一個獨立的行政法人，非常類似于現在的事業單位。拆分的方式打破了壟斷實現了競爭，把以前的道路公團投融資平臺職能，把它轉化成了獨立的市場化投融資主體，他們以前的公團改成六家。在這次改革過程中，是把四家國有企業的建設、養護、運營管理的能力進行了市場化改革，但是對它的高速公路資產卻沒有改革，這是跟我們國家完全不同的地方。第二項明確了資產債務關系。明確公路的債務由新成立的獨立法人代政府持有，這個獨立法人承接了道路四公團共計40萬億日元的債務，并計劃在45年內用道路通行費進行償還。第三項建立委托關系。獨立法人與新拆分的六家高速公路公司，承諾簽訂委托經營效率，將國家高速公路以委托經營的方式交給六家公司進行管理。這六家經營公司和日本的政府承擔了委托經營的關系。

改革以后高速公路建設的資金由獨立行政法人負責統一發債、統一使用、統一償還。同時，承接政府的資金，高速公路的養護運營由六家高速公路公司負責，養護資金主要來源于高速公路通行費，扣除養護管理支出以外，其他的由獨立行政法人進行債務償還。

這項改革我們目前看到了四個方面的成效。1、通過改革實現了通行費平均降低了10%；

2、大幅度降低了建設和管理成本；原計劃要投入20萬億日元修建2000公里的高速公路，改革以后投入7.5萬億日元就修建了1300公里。

3、有效控制了債務風險，獨立行政法人通過統一發行政府擔保債券，優化債務結構，降低融資成本。截止到2018年財年末，獨立行政法人承接的債務規模減少了30%，也就是改革13年以后，債務減少了30%。

4、實現了45年以內，發行債務的法定化。償還債務的期限最長從2005年起，往后的45年的安排。

第四，日本地方高速公路投融資體制的改革探索情況。

對日本地方高速公路的投融資改革探索，日本地方高速公路由地方的道路公社進行投資建設和養護。近年來一些地方高速公路的運營管理方面開始了嘗試改革，比如愛知縣的道路公社自2017年將所管理的8條公路收費項目通過招標方式委托了前田建設工業株式會社一家私人公司進行運營管理，發揮私人資本的活力來提升管理效率和服務質量。

2018年我們到日本愛知縣進行考察的時候，他們也介紹了委托的時候也制定了非常詳細的特殊經營合同，這個里面的權利和風險分擔也進行了詳細的說明。

第五，啟示。

首先，高速公路的資產債務歸政府所有，體現了高速公路的公益屬性。為經濟社會發展提供高速公路服務是政府的責任，但也不能因為采取的收費機制，而改變高速公路的基本公益屬性。

本次日本政府對高速公路投融資平臺的建設和運營管理能力進行了市場化改革，但是對高速公路資產卻沒有進行改革，而是歸政府所有。這也體現了日本政府對高速公路發展的政府責任。

然后，由獨立行政法人統一發行低成本的政府擔保證券，實行統一統團機制，既體現了政府責任，又體現了公路的網絡特性，符合高速公路發展的經濟規律。

我們前一段時間對日本的發行債券情況做了一個統計，從2005年的改革到2018年底，一共發行了385支債券，他們的債券非常低，接近0利率。

其次，推進高速公路投融資平臺建設養護和運營管理能力的市場化改革，同時打破壟斷、實現競爭，或者發揮私人資本的活力，提升了運營管理效率和服務質量。

再次，建立長期消費制度；剛才給各位嘉賓和各位領導介紹了，它是從2005年起往后的45年，在日本的長期消費制度里面，明確了一個長期的期限45年。后來因為2014年日本大量的高速公路基礎設施造成了損壞，然后統一發債進行大修，這樣消費期限延長到60年。

最后，實現了差異化消費政策，日本制定了統一的上限高速公路企業可以根據不同時段、不同路段、不同區域實行差異化消費，來提升路網運營的效率和償債能力。

不僅如此，在我們考察的時候有幾條信息：

1、日本車輛的90%實現了ETC通過，按照他們的說法達到了50%；2、實現差異化的收費，差異化的收費離不開大數據的支撐；不管是ETC還是對道路的監測也好，離不開大數據的支撐。通過技術的支持，對差異化收費提供了很好的基礎。

從整體來看，日本的高速公路收費政策與我國相比既有相同，又存在著差異。發展的模式相同，存在的問題也相同，但是解決問題的思路和理念不同。這些不同既有發展階段的不同，因為日本比我們早40年，又有國情的不同，但是不管這些不同，我認為按照以下幾個原則，來制定收費公路政策應該是相同的：①體現政府的責任；②實現長期收費和統一統團的機制；③降低管理成本，提升路網運行的效果。這幾條原則無論是在日本還是我們國家，都體現了高速公路經濟發展的規律。另外，制定我們的高速公路收費政策，既要考慮經濟規律，也要符合我國的國情。