對土地儲備專項債券問題的思考

房萍

現階段，國家對土地儲備融資模式進行積極倡導，其主要是以土地儲備專項債券作為中心。這樣不僅使項目融資得到保障，同時又使市場得到規范，可以促進其良性發展，但是在實際工作中仍然存在一定的問題，需要針對這些問題探討對應的措施。因此，針對土地儲備專項債券問題進行深入探討。

一、引言

如何合理使用土地資源成為我國面臨的一大問題，目前我國正積極推進以土地儲備專項債券為主的土地儲備融資模式，這樣既可以合理的保證土地儲備融資需求，又可以促進土地市場的規劃化。而發行土地儲備專項債券可以將專項債券的管理和土地儲備融資模式的改革進行有效結合，其有助于改善和規范地方政府債務人的融資，促進土地資源綜合管理。

二、相關內容

（一）土地儲備

土地儲備是指為了實現對土地市場的宏觀調控以及對于整個土地資源更加合理的利用，由政府部門和自然資源管理部門按照有關規定對土地進行開發儲備并利用的過程。土地儲備機構可以根據土地總體規劃、城市用地總體規劃、土地利用年度規劃，按照有關法律程序結合市場情況，以各種形式收集國有建設土地，將其作為政府的儲備來使用，并提供所需的基礎設施和其他儲備，再由地方政府有計劃、有序地投入市場，以確保用地的市場供應和調控。

（二）土地儲備專項債券

土地儲備專項債券是地方政府部門的特殊債券。其是根據地方政府在市場經濟體制中融資模式的經驗以及立足我國國情而發行的，這種模式是地方政府為土地儲備發行的，以項目對應并納入政府性基金預算管理的，并以國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

三、發行債券的必要性

地方政府在進行土地儲備時，需要投入大量的資金，例如土地購置以及前期開發、中后期的管理等，而在2015年頒布新預算法和實施之前，這部分資金主要來自銀行貸款，大部分都是通過土地儲備中心將土地抵押，或者通過地方政府向銀行借貸等。在新預算法頒布后，規定地方政府不得以其他任何方式借債，而應通過發行地方政府債券的方式進行借貸。

財政部和中央國土資源部門印發的文件規定，地方各級政府不得再從商業銀行或者金融機構直接進行貸款，而應通過省級政府自籌發行的地方政府債券的方式，來有效解決土地儲備融資服務的需求。

（一）融資方式規范

土地儲備專項債券與銀行貸款及其他商業貸款的方式不同，其可以說是為地方政府土地儲備管理工作定制的。根據土地儲備業務的實際需要，在發行額度和經營期限、發行的對象、項目管理等方面有了更多的選擇。而地方政府僅需按時還本付利息，這樣在組織土地供給、規范土地儲備融資等方面，就有了更多的自主權和選擇空間，極大地促進了地方經濟的穩定性。

（二）制止違法行為

在發行土地儲備專項債券之前，一些地方政府會利用土地儲備機構和各城投公司作為政府的融資平臺，借以土地儲備的名義違法借債，增加了地方政府債務的風險。可以采取對發行的土地儲備專項債券進行規范化管理，實現資金的專款專用，這樣不僅可以有效保障土地儲備資金的合理化使用，還可以防止違法違規借債、私自挪用土地儲備資金的情況發生。

（三）避免債務失控

長期以來，地方政府一般會試圖通過土地融資增加當地GDP，但由于不同時期對土地的需求不同，因此這種需求可能會導致土地儲備過多，造成地方政府存在債務問題。通過對土地儲備專項債券的項目和區域進行細分，具有良好的市場前景和盈利能力的土地儲備專項債券會得到市場的青睞，反之發行難度大且票面利率高。通過市場的選擇，地方政府在發行土地儲備專項債券之前，可以仔細評估土地儲備項目的前景，并起到防止地方政府投融資沖動的作用。

四、存在的問題

（一）資金與項目不符

在實際的土地儲備工作中，土地儲備專項債券的發行與土地儲備業務的開展存在時間差，因此土地儲備工作可能已經開展多日，但專項債券工作還未進行，或者儲備土地出讓提前完成而償債時間還沒有到。這些情況不僅會造成債券資金使用的時間差，還會造成資金滯后和資金沉淀，從而影響專項債券資金的利用率，更重要的是還會把資金用在不對應的項目上，造成土地儲備資金的不合法使用和串用。

（二）模式待完善

在實際工作中，由于土地儲備項目的開發周期很長，受經濟、社會、土地市場和中國經濟趨勢的影響較大，造成土地在使用過程中存在不確定性，使得儲備土地不一定能按照原計劃出讓，有可能發生違約的情況。根據現行土地儲備專項債券管理辦法，省、自治區、直轄市為土地儲備專項債券的發行主體。但目前實施土地儲備的都是市政府或者縣級政府，省級政府在財務部批準的債券組成中，可根據各城市的情況對每個縣和各市進行債券組成調整。這就造成了發展程度高，償還能力高的省獲得的債券額度大于其他還在發展的市縣，長此以往就造成了一種惡性循環。

（三）資金的沉淀

在實際工作過程中，土地從征收到儲備再到出讓，大多數需要在2-3年左右完成。而土地儲備專項債券現在分為3年和5年期限，當還款期還沒有完全到來，又因為要與項目相對應，這樣就導致資源難以循環利用。《土地儲備專項債券管理法》明確規定，發行國有土地儲備專項債券時，要結合土地的出讓和當前收入情況，制定提前償還的相關約定，但是有些債權人為了確保自己的利息收益，通常不會接受提前還款，從而造成資金沉淀，最終導致效益難以實現最大化。

（四）權限劃分不明確

《辦法》要求地方政府、財政和自然資源管理部門、土地儲備機構及其他有關部門要做好土地儲備專項債券和土地儲備業務之間的銜接工作。但是在實際操作中，由于涉及各方之間利益較多、牽扯部門甚廣，各級政府及有關部門之間能否相互配合，將土地儲備專項債券用于土地儲備和地方經濟發展，是各方必須面對的問題。

五、相關措施

（一）加強監督檢查

必須履行《土地儲備專項債券管理法》的規定，應明確專項債券的支出對應特定項目進行支付。《辦法》規定：“各級地方國土資源部門必須建立土地儲備項目數據庫。項目的信息包括項目名稱、地塊位置、儲備期限、項目投資計劃、收入與資金平衡方案、預計出讓土地收入等等。這種制度的安排保證資金高效、準確地投放，有效防止土地儲備資金被非法使用、串用，做到專款專用。”

基于相關法律法規，需要加強土地專項債券資金檢查，有關部門應該建立專項檢查制度，同時加強日常檢查，對于土地儲備專項債券使用全過程進行監督檢查，確保項目能夠在符合規定的情況下進行。

（二）優化資金來源

一方面，地方政府要嚴格按照《辦法》中的要求執行土地儲備專項債券的發行工作;另一方面，要在特定的條件下，積極有效地尋求更靈活地調整資金使用方式，例如，可以利用土地出讓收入償還其他土地儲項目的融資利息，或者可嘗試因不可抗力造成的儲備土地無法出讓即將違約時，通過整個儲備庫中總的土地出讓收入進行還款，也可以聯合發行特殊的土地儲備債券。采取以上兩種方法，可以優化和升級土地儲備專項債券償還資金的來源，可以最大程度地降低債券違約問題的潛在風險。

（三） 調整發行空間

各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券總額度安排須由當地財政部門向上級財政部門申請發放，由當地財務部門負責簽發，并向自然資源管理部門發送副本。可以通過實行創新的土地儲備專項債券管理模式，統一調整各地專項債券發行空間，保證地方政府對土地儲備資金的需求做到合法合規，防止無序擴張債務規模而引發債務的風險。

（四）落實各部門責任

全面貫徹統一使用土地儲備專項債券的名稱，對違反法律法規、土地儲備資金管理等政策規定的行為，要及時向財政部門報告，或送交給自然資源管理部門等，要將專項債券的發行、使用和償還責任落實到具體部門，明確各自職責。當地政府、財政部門和自然資源管理部門、土地儲備機構應加強對土地儲備專項債券對應募投項目的監管，對土地進行動態管理。同時，加強與有關部門的協調和合作，充分發揮地方政府的管理職能，為土地儲備專項債券對應募投項目的順利推進打下堅實的基礎。

六、結語

土地儲備專項債券由政府發行，控制總量納入國庫預算管理中，并由土地儲備機構將土地儲備與項目聯系起來。土地儲備專項債券相關政策法規的頒布與實施，不僅可以深化土地管理體制的改革，還可以促進土地市場可持續發展。同時，土地儲備專項債券制度在預防地方債務風險、加強中央政府對地方政府的監督中發揮著重要作用，也是加強國家宏觀調控，促進社會資源優化配置的有力手段。

（作者單位：南京市江寧區土地儲備中心）