淳安特別生態功能區建設要充分體現“特”字

沈滿洪

充分體現區域功能之“特”

從歷史和現實的角度看，千島湖所在的淳安縣是集庫區、老區、邊區、山區于一體的加快發展縣。在革命戰爭年代，淳安縣支持了新四軍的生存和發展，為中國革命作出了貢獻。在新中國成立初期，為了建設新安江水庫，淳安縣外遷了29萬移民以及后靠了10萬縣內移民且有30萬畝農田被淹，犧牲巨大。淳安縣屬于浙皖交界的邊區，歷史上也屬于交通極不便利的山區。新世紀以來，千島湖成為飲用水源前，淳安經濟水平還處于加快發展縣的最前列；千島湖成為飲用水源后，淳安縣則處于加快發展縣的最后列。因此，淳安的生存與發展問題不解決好就沒有浙江全省和杭州全市的“兩個高水平”。

從現實和未來的角度看，千島湖所在的淳安縣是集杭州市和嘉興市“大水缸”、浙江省“大花園”、國家級生態文明建設“示范區”和國際深綠色發展“引領區”于一體的特殊功能區域。千島湖引水工程已于2019年通水，關系到杭州市1000萬人口和嘉興市400萬人口的飲水安全，千島湖成為杭州市和嘉興市的“大水缸”。浙江省推進全域“大花園”建設，經過“千萬工程”“五水共治”等系列組合拳，千島湖及淳安縣是現成的“大花園”樣本。按照國家主體功能區規劃，千島湖及新安江流域總體上屬于限制開發和禁止開發的生態功能區，致力于達到國家級生態文明建設示范區。千島湖所在的淳安縣還生活著眾多人口，在移民政策難以實施的情況下，淳安縣需要致力于打造國際深綠色發展的引領區。對于淳安縣這樣特殊的區域，不采取特事特辦的特殊體制和政策恐怕難以解決其面臨的一系列特殊問題。

必須體現領導體制之“特”

淳安特別生態功能區的核心區域是千島湖所在的浙江省境內的淳安縣全域和建德市部分；外圍區域包括新安江上游的黃山市和新安江電站大壩以下的建德市、桐廬縣等相關區域。需要協調的機構包括國家電網。爭取指導的國家部門有生態環境部、自然資源部、水利部、住建部、財政部及大多數經濟部門等。需要省里支持的部門有生態環境廳、自然資源廳、水利廳、住建廳、財政廳、民政廳及大多數經濟部門等。

淳安特別生態功能區存在著錯綜復雜的關系，其中相當一部分還存在著矛盾和沖突。一是部門與部門的矛盾。例如飲用水保障部門在實施千島湖引水工程過程中優先考慮1300萬人口的水源安全，但發展和民生部門要考慮淳安縣46萬人口的生存與發展問題。二是上游與下游的矛盾。從省際角度看，由于千島湖60%的來水源自安徽省，因此保障千島湖水質必須堅持浙江安徽兩省聯動。從省內角度看，千島湖水域淳安縣占95%，建德市占5%，需要處理好兩縣的關系；而且，下游的生態用水、頂托咸潮等需要千島湖放水。三是部門與地方的矛盾。新安江水電站屬于國家電網的一部分，是計劃經濟時代無償劃撥的結果，出現“水”在淳安縣和建德市、“權”在國家電網的局面。四是上級與下級的矛盾。浙江省的財政體制是“省管縣”，因此，財政上是浙江省管淳安縣；杭州市的隸屬關系是“市管縣”，除了財政以外的事情都是杭州市管淳安縣。存在“財權”與“事權”分離的問題。五是歷史與現實的矛盾。千島湖沿湖的房地產開發等項目建設是20世紀90年代以來的產物，當時的千島湖主要功能是風景旅游和防洪，以新時期飲用水源功能的總體布局來要求淳安縣對歷史問題進行整改需要時間、資金和體制保障。

基于這么多縱橫交錯的矛盾，必須成立淳安特別生態功能區領導小組或淳安特別生態功能區管理委員會。“領導小組”的體制屬于非常設機構，相對比較靈活；“管委會”的體制屬于常設機構，相對比較穩定。從理論上看，一定要樹立淳安是杭州的淳安、浙江的淳安、全國的淳安的理念，可以有國家、省、市三個層面的領導體制可以選擇。從實踐上看，國家層面成立一個面向縣域的特別生態功能區管委會或領導小組，難度極大；省、市層面成立一個全國首創的特別生態功能區，都是可能的。由于杭州市是副省級城市，往往由省委常委兼任杭州市委書記，在杭州市市級層面成立領導小組比較可行。2020年12月10日，在淳安舉行的杭州市委常委會上，浙江省委常委、杭州市委書記周江勇同志在講話中明確宣布：“市委、市政府要成立‘淳安特別生態功能區建設領導小組，我和劉忻市長擔任組長。”這是一種政治擔當，也是一種生態自覺。當然，市級層面成立領導小組，要取得中央的支持、省委省政府的授權。

必須體現制度政策之“特”

提供生態補償政策支持，體現綠色發展制度之“特”。淳安縣最大的優勢是什么？就是一湖秀水。如果淳安縣無法從中獲益，會導致公眾心態的嚴重失衡。要充分體現“誰受益，誰補償”“誰保護，誰受償”的原則實施生態補償制度，要堅持中央政府、浙江省政府、杭州市政府、嘉興市政府幾級聯動，共同籌資；在用水戶的水價中不僅需要體現傳統的“制水成本”“治污成本”和“企業利潤”，還要增加一個“生態成本”；要按照“實際補償金額”接近“應補償金額”的原則明確“補多少”。

提供碳權-碳匯交易政策支持，體現低碳發展制度之“特”。淳安縣的第二大優勢是什么？就是生產生活中的碳排放權的節約和生態發展中的森林及碳匯資源。因此，在大力推進“碳達峰”和“碳中和”的國家戰略背景之下，可以將淳安特別生態功能區率先納入碳排放權和碳匯交易試點。既可出售淳安所節約的碳排放權，又可出售淳安森林碳匯資源，從而真正落實綠水青山的價值轉化。

提供產業發展政策支持，體現深綠產業發展之“特”。淳安的產業發展不僅是一般的綠色產業，而是深綠產業。一要支持淳安發展生態旅游業為龍頭的生態服務業。淳安的生態旅游一定要從觀光旅游轉向觀光旅游與休閑旅游相結合，從大眾旅游轉向大眾旅游與精品旅游相結合，從短產業鏈旅游轉向短產業鏈與長產業鏈相結合。除了發展生態旅游業，要高度重視文化創意產業、會展產業、現代金融業等生態服務業的發展。二要支持淳安發展生態水業為龍頭的生態工業。優質的水源給淳安帶來了生態水業的發展，形成了以農夫山泉、千島湖啤酒為龍頭的水飲料優勢產業。三要支持淳安發展生態農產品為主體的生態農業，實現淳安生態農業的“四個轉變”：從局限于第一產業向一二三產聯動轉變；從品牌效應不夠明顯向品牌效應十分明顯轉變；從技術含量低向技術含量高轉變；從傳統營銷手段向電子商務等現代營銷手段轉變。

提供財政保障政策支持，體現財政支持力度之“特”。對于一個庫區而言，庫區移民補償、生態保護補償與加快發展區域的財政轉移支付是可以并存的，因為各自的補償和支付理由是不同的。在淳安縣盡力推進深綠產業發展之外，上級政府還要通過財政轉移支付起到托底的作用。而且，對于資金的用途，要給予淳安充分的自主權，進一步提高資金的使用效率。

提供政績考核政策支持，體現綠色考核機制之“特”。設立淳安特別生態功能區后，要按照“生態優先，綠色發展”的基本原則設計考核指標，真正實施綠色政績考核機制，把生態保護視作與經濟增長、社會發展同等重要的考核指標。另外，節能指標要重點瞄準能耗大戶及能源效率相對較低的地區和單位；對于人均能耗最低的、單位產出能耗最低的地區和單位可以不做節能的要求；或推動用能權交易等市場手段動態調整節能減排任務。

作者系浙江農林大學黨委書記、長三角生態文明研究中心主任