興化市設施農用地用地現狀與發展對策

岳安丹

摘 要：幾年來，黨中央、國務院連續做出了堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。近日，為守住18億畝耕地紅線，保障中國糧食的基本安全，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，將進一步加大對耕地的保護力度，嚴格落實耕地占補平衡，延伸至農業內部結構調整及設施農用地落實耕地“進出平衡”。如何在“進出平衡”制度下處理好設施農用地用地需求和耕地保護之間的關系，是當前設施農業健康發展的核心問題[1]。

關鍵詞：設施農用地;進出平衡;農村土地制度改革;耕地保護

設施農業，是在環境相對可控條件下，采用先進工程技術綜合手段，進行動植物高效生產的一種現代化農業生產方式。黨中央、國務院高度重視設施農業的發展。2022年1月中央農村工作會議在京召開，會議強調，要全力抓好糧食生產和重要農產品供給，穩定糧食面積，大力擴大大豆和油料生產，確保2022年糧食產量穩定在1.3萬億斤以上。會議釋放出明確的重農抓糧的信號，確保糧食安全穩收。隨著我國農業現代化進程的不斷加快，設施農業在我國很多地區得到了較好的推廣，既有利于農業發展，又有利于增加農民的收入。用地需求增加的同時，濫占耕地的現象也隨之增多。如何在用地需求與落實耕地保護政策之間找到新的平衡點，成為當前設施農業發展的關鍵因素。

一、興化市設施農用地發展現狀

興化市地處當今中國市場經濟最為活躍的長江三角經濟區，是長江三角區中15個核心城市之一的泰州市的下屬縣市。興化市地處江蘇省中部，蘇北里下河地區腹部，東以串場河與東臺、大豐為界，南至江都、姜堰，西與高郵、寶應毗鄰，北與鹽城隔河相望。

興化市是我國著名的“魚米之鄉”，作為世界四大花海之一的“千島菜花”遠近皆知，2020年榮獲“中國特色農產品優勢區”榮譽稱號。2020年全市實現農林牧漁業總產值232.11億元。興化市嚴格按照省自然資源廳相關要求，控制和引導利用廢棄荒山、荒坡大力發展設施農業，提高土地利用效率。同時對永久基本永久農田實行嚴格保護制度，對占用永久基本農田的設施農用地項目，按照“占優補優、集中連片”的要求落實永久基本農田補劃工作。

二、興化市設施農業用地供需狀況分析

為進一步了解興化設施農業用地需求強度、需求結構等情況，對于2021年報備的設施農用地項目，課題組采用實地調研走訪等方式，深入與用地單位溝通。課題組共走訪43家用地單位，收集到了可靠的樣本。從調查對象來看，主要有家庭農場主（占67.44%）、農民專業合作社負責人（6.98%）、農業企業負責人（11.63%）、專業大戶（13.95%）;從企業性質來看，主要有個人獨資企業（16.28%）、個體工商戶（62.79%）、農村集體經濟組織（2.33%）、農民專業合作社（11.63%）;從用地期限來看，主要分為四類，3年以下（6.98%）、大于3年小于等于5年（30.23%）、大于5年小于等于8年（53.49%）、8年以上（9.30%）。

?（一）設施農業用地需求量大，不同用地類型需求量不同

走訪調研中對2021年43宗設施農用地項目的用地類型、項目面積等信息進行統計分析。從用地面積需求來看，與養殖相關的污糞處置場地、規模化畜禽養殖用地、保鮮儲藏設施用地三類用地需求較大，其次是其次分別是農資農具存放場地、烘干晾曬場地、大棚溫室設施用地、規模化水產養殖用地;從建設投資來看，與養殖相關的污糞處置場地投資規模最高，涉及預處理池、沼氣池、干濕分離機等高科技設備，建設投資達到了20000萬元。其次規模化畜禽養殖、保鮮倉儲用地、農資農具存放用地、烘干晾曬用地的投資均超過了1000萬元;少數項目涉及永久基本農田。此外調研發現，與農業發展有關的辦公室、員工宿舍、食堂等均存在一定的用地需求。

?（二）復墾保證金存在差異

復墾保證金的高低主要取決于本項目對土地的損毀方式及地面以上建筑物的建設規模。損毀方式主要考慮硬化面積、硬化厚度、地面材質等因素。大棚溫室設施用地、農資農具存放用地、烘干晾曬場地的畝均復墾投資均超過了2萬元。與養殖相關的污糞處置場地一般是服務于生豬養殖。此前農業農村部關于印發《加快生豬生產恢復發展三年行動方案》的通知，生豬養殖用地不需辦理建設用地審批手續，簡化用地程序，提高用地取得效率，故其用地無需繳納復墾保證金。

?三、完善設施農用地管理的相關建議

針對設施農用地在申報和管理存在的一些問題，需要根據農業發展的實際用地需求，進行科學引導、積極宣傳政策，確保農業健康有序發展。

（一）縣級人民政府落實完善“進出平衡”總體方案

為適應農業發展需求，2019年自然資源部、農業農村部聯合印發《關于設施農用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號），將設施農業作為農業內部結構調整，允許使用一般耕地及永久基本農田，并簡化用地程序，降低用地門檻，有力地促進了設施農業的發展，緩解了豬肉供需緊張的壓力。

當前，耕地保護特別是永久基本農田保護面臨新情況新任務。一方面設施農業建設往往會對土地硬化，破壞了耕地的耕作層，導致耕地數量降低。另一方面，設施農用地的建設在一定程度上暴露了用地不節約的問題。因此2021年12月8日耕保司下發關于《通知》起草情況說明與落實有關要求。據此，《通知》印發后，新增的養殖設施和破壞耕作層的種植業不允許再占用永久基本農田;涉及占用一般耕地的，必須經過縣級批準，納入“進出平衡”方案，同時要符合相關用地要求。

實施耕地“進出平衡”是一項對耕地保護的創新舉措。當前階段，考慮到各地的差異較大，國家層面難以做出統一規定。興化市人民政府應積極組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業施設施建設用地的規模、布局、時序，并在相應年度內落實“進出平衡”安排。在落實“進出平衡”的總體方案中，要注意措施制定的嚴謹性，防止借改革完善的名義，隨意調整耕地布局，嚴謹“鉆空子”[5]。

（二）加大違法用地的查處力度

要以長牙齒的硬舉措堅決“銷存量、遏增量、促長效”，嚴守18億畝耕地紅線。目前個別鄉鎮政府態度馬虎，對嚴防耕地“非農化”、“非糧化”形勢認識不足，部分畜禽養殖類項目故意拖延整改，拆除滯后。要加快推進“清零行動”計劃，確保耕地數量不降低，質量有提升。

要切實鞏固違法用地整改成效，堅決遏制新增違法用地。高度警惕違法用地新特征，嚴防違法用地新動向，及時發現新增違法用地，更要加大巡查頻率，加強執法力度。嚴防違法用地死灰復燃、反彈抬頭。

參考文獻：

[1]譚智心，張云華.設施用農地供需狀況、政策執行困境與優化策略[A].改革，2020：11-0109-10.

[2]《關于設施農用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）.

[3]《江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳關于規范設施農業用地管理 支持設施農業健康發展的通知（蘇自然資規發〔2020〕3 號）》.

[4]《加快生豬生產恢復發展三年行動方案》（農牧發〔2019〕39號）.

[5]《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）.