新時代行政檢察監督研究

鐘慕婷

摘? 要：新時代行政檢察監督的提出，深刻地回答了完善中國特色社會主義司法制度的一些列問題，既明確了行政檢察監督的重要地位，又為實現行政檢察目標指明了努力方向，具有綱舉目張的重要意義。憲法第134條為檢察機關實施行政監督提供了法律依據，加之行政公益訴訟的確立，使得行政檢察監督取得了不錯的社會效果。但與此同時，行政檢察監督也存在一些問題，為了完善我國行政檢察監督制度，保持監督的謙抑性，必須在黨的領導下，以習近平新時代中國特色社會主義法治思想為指導，全面落實好行政公益訴訟制度，推動多種監督方式并行，構建監督長效機制，以此推動法治中國的發展。

關鍵詞：行政檢察監督;依法行政;行政公益訴訟

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.07.332

一、行政檢察監督的概念及監督形式

行政檢察監督，是指檢察機關在行政活動中依法履行其檢察和督促職能，通過對行政機關的違法行為進行糾正，從而促使行政機關做到有權必有責，用權受監督，違法必追究，最終實現嚴格執法和公正司法的監督制度。這里的行政活動包括但不限于行政許可、行政處罰、行政復議、行政訴訟等行政行為。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促糾正;新《行政訴訟法》中也明確將檢察機關對行政違法行為的監督列為提起行政公益訴訟的前置程序;再比如刑訴法、民訴法中都對檢察機關行使監督權作出了相關規定。根據上述，可以將檢察機關對行政機關的監督方式作如下總結：第一，通過檢察院直接受理的有關國家工作人員利用職權實施的重大犯罪來實現對行政機關的監督;第二，對違法的行政活動提出有效檢察建議并督促糾正;第三，提起行政公益訴訟，即利用現有體制中檢察機關的法律監督職能保護公共利益，防止在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權轉讓領域的案件中因行政機關的不作為或濫用職權使公共利益乃至國家利益受損。

二、行政檢察監督的功能與定位

第一，形成有力的權力制約體系，保證行政權的規范運用。行政權不同于其他公權力，它與自然人、法人組織等有著更頻繁、密切的聯系，比如出生時要到公安派出所申請出生登記和相關證明，工作后要按時納稅，闖了紅燈要交罰款，結婚的時候要去民政局完成法定登記取得認證等。由此可見，行政行為的正當與否會給行政相對人的基本權利會帶來最為直接、深刻的影響，同時，行政權具有主動性、活躍性的特征，稍有不慎就容易超出權力行使的法定邊界而被濫用。因此，檢察機關作為國家的法定監督機關，有能力對行政權進行合理制約和監督，既能為受到侵害的相對人提供救濟，預防群體性事件的爆發，又能在監督中實現權力行使的法治化、規范化和程序化。

第二，是國家監督體系中的重要環節，能有效維護社會公共利益，從而推進法治社會、法治政府和法治國家的一體建設。憲法賦予檢察機關監督權，該權利具有針對性、外部性和常設性的特點[1]，相比起行政機關的內部監督可能存在地方保護主義、部門保護主義等問題，檢察監督具有天然優勢，能確保行政權不越位、不錯位、不缺位，其既是對行政權監督體系漏洞的補充，又能確保對行政權進行有效監督，最終實現社會效果、法律效果的統一。

三、我國行政檢察監督的現狀與問題

1.行政領域的問題日趨多樣化，復雜化

從我國的行政執法情況來看，“權責不清”的現象越來越多，行政人員不作為、亂作為層出不窮，突出表現為以下幾個方面：首先，各級行政機關對行政事務的管理范圍日益擴大，極容易出現職責交叉且不明確、職能重疊的局面。其次，行政相對人的違法違規操作多變，案件復雜程度加大，但行政機關的執法手段并未及時更新甚至是嚴重滯后，直接導致行政機關職責缺位從而誘發更多不作為現象。法治環境的進步對行政部門提出更高的要求，不僅要依法履職，更要及時、積極履行法定職責，失職、瀆職不僅會影響行政機關的權威，也會對執法效果帶來消極影響。

2.監督方式單一

目前，檢察機關的監督方式多表現為檢察建議、支持起訴等，監督方式仍停留在傳統階段，略顯單一化。行政實務中不斷涌起的新類型糾紛以及新時代法治環境的發展變化都對行政檢察監督制度提出了更高的要求，監督方式應該日趨多元化，彰顯時代特征。

一方面，通過發出檢察建議督促糾正行政機關的違法行為，是一種溫和處理方式。檢察建議本質上是一種意見性文書，不具有強制執行力，解決實質性問題的效果一般，且即使行政機關在收到檢察建議后及時糾正錯誤，檢察機關也難以對其后續的糾正方式、手段等進行完整的核實與查驗。另一方面，行政公益訴訟作為一種新興的制度規定目前仍處于起步階段，發展勢頭良好但相關的立法體系、提起主體、范圍等具體操作規范仍不夠完善，檢察機關處于“后發制人”的地位，沒有對違法行政行為的主動干預之權，其職能的發揮受到一定的牽制，可以說行政公益訴訟制度的優勢還沒有完全顯露出來。

四、新時代行政檢察監督的完善建議

由于行政檢察監督制度仍在不斷探索階段，相關的配套機制不完備，檢察機關在司法實踐中也缺乏相關的行政監督經驗，以上種種問題均會影響到監督的效果和監督的實施。因此，為了充分發揮法律監督應有的作用，完善行政檢察體系，可以采取如下措施：

1.保持監督權的謙抑性

第一，明確監督的對象，應當將監督對象限定于具體行政行為，檢察監督權不可過度干涉行政權，對于行政機關的內部行為，如行政機關依照法律規定對內部人員進行獎賞、懲戒，只要沒有違反比例原則，違反相關規定，檢察機關就不要介入。第二，監督的內容以合法審查為主。合理性主要取決于具體行政行為所面對的事實，具有一定的特殊性，屬于行政機關自由裁量的內容，行政機關在作出具體行政行為時，會綜合考量各種因素，但檢察機關在行使監督權時不可能事無巨細的收集、審核這些材料，權力之間可以相互監督，但不可能相互替代，因此監督的內容應局限于合法審查。第三，監督的效力。行政檢察不具有終局性，針對行政違法行為，檢察機關的主要職責僅在于督促其履行義務，及時糾錯，而真正的優先判斷權和決定權還是掌握在行政相對人手中，他可以自行決定是否提起訴訟[2]。第四，檢察權是一種有限權力[3]。檢察機關應當充分尊重行政決定，確保行政決定的穩定，行政系統有自己的監督體系，要確保其能發揮作用，只有在各種監督機制難以發揮或不能發揮作用的情形下，才可以借行政檢察監督之力對違法行政行為進行糾正，秉持監督權的謙抑性，最終實現雙贏的效果。

2.綜合運用多種監督手段

在內部，檢察機關可以采取多種監督方式并行來實現行政檢察監督，提高效率。第一，提出檢察意見。對于檢察意見，被監督對象應當予以積極回復與處理，并在規定的期限內進行整改，檢察機關應當建立跟蹤督察機制，衡量行政機關是否實質性履行職責，既要有行為標準，又要有結果標準，并由此加以全面、客觀、合法的判定。第二，發放行政違法通知書。行政機關作出的具體行政行為違法的，檢察機關可以要求行政機關改變具體行政行為，其次，在發放違法通知書的同時可以約談行政機關，明確行政行為存在的問題，聽取行政機關的解釋。第三，對行政執法行為進行備案，方便檢察機關對行政執法后作出的結論性文件進行備案審查[4]。第四，提起行政公益訴訟，充分發揮法律監督機關保護公共利益、補充行政執法不足的功效[5]。行政公益訴訟是立足我國基本國情，與我國權力機構設置相匹配的制度，帶有鮮明的中國特色，能起到定紛止爭、保障公權力的健康運行的重要作用，因此，應進一步完善公益訴訟制度的相關立法規定以及配套措施，明確檢方在行政公益訴訟中的重要地位，充分發揮行政公益訴訟制度在監督公權力健康運行、保障公民基本權利方面的積極作用。

在外部，要做好與其他機關、部門的銜接，做好配合。行政檢察制度的根本目的是通過法律監督規范行政權的良性運行，幫助被監督者補足短板、及時止損，共同推進全面依法治國，維護公共利益，實現實質正義。因此，作為監督行政權的方式之一，必須要樹立“雙贏共贏”的理念，和其他監督機關、部門打好配合。首先，在和人大的配合上，要建立雙方專門的溝通機制，在檢察監督工作的推進中盡力爭取人大的支持，也要在一些復雜的案件中適當借助人大監督的力量。其次，在與法院的工作銜接中，要加強行政法律適用方面的溝通，對一些較為復雜的行政案件可以召開聯席會議，凝聚司法共識。最后，在與行政機關配合方面，要做到互相尊重，并在此基礎上理解協作，共同維護公共利益。

五、結語

在全面依法治國的大環境之內，行政檢察監督為行政權更合法有效的運行提供了新的解題思路，檢察機關監督行政權的行使具有正當性、必要性和現實性。我們應當在黨中央的正確指引之下，重塑檢察監督理念，構建權責一致、權責明晰的行政檢察監督體系，設置科學合理的行政檢察監督程序;其次，要注重行政檢察監督人才隊伍的建設，在提升現有行政檢察隊伍整體素質的基礎上引進更多高質量的專業人才;同時，要完善檢察機關和行政機關相互協調配合、信息共享等機制，建立科學的溝通機制，在懲治違法行政行為、保護社會公共利益的共同目的中實現互通共贏。

參考文獻：

[1]徐偉，朱珠：《試論行政檢察監督的功能定位》，法制與社會，2019年版，第104頁.

[2]肖中揚：《論新時代行政檢察》，法學評論，2019，37（01），第59頁.

[3][英]弗里德利?！す耍骸斗闪⒎ㄅc自由》，鄧正來，張守東，李靜冰譯，中國大百科全書出版社2000年版，第457頁.

[4]姚來燕：《行政執法檢察監督的立法設想》，載東方法學，2013年第1期.

[5]馬懷德主編：《行政法前沿問題研究》，中國政法大學出版社，2018年版，第542頁.