優化營商環境的路徑
——基于知識圖譜分析的視角

萬 超, 孔 鍇

(沈陽大學 師范學院, 遼寧 沈陽 110041)

營商環境是指企業在開設、經營、貿易活動、納稅、執行合約及退出等方面遵循政策法規所需的時間和成本等條件,可以細分為政務環境、法治環境、市場環境、國際化環境、企業發展環境和社會化服務環境等[1]。優化營商環境,進一步推進“放管服”改革,激發市場活力,促進中小企業開辦與創新,對于我國未來經濟發展有著巨大的意義。

目前,對于優化營商環境策略的總結多基于調查結果分析與實際現象分析,如楊繼瑞等從國內外經驗對比的角度提出可以從減輕企業稅費負擔、提升政務辦事效率、理清各項商事制度、提升政府服務質量、實現開放共贏、營造創新創業氛圍等方面進一步優化中國營商環境[1]。張威在綜合對比了世界經濟論壇《全球競爭力報告(2016—2017)》后認為,優化我國營商環境必須合理放寬束縛企業經營發展的制度性限制,全面改進政府職能中的短板、障礙與不作為,努力降低企業要素成本與稅費負擔,牢牢守住關乎國家經濟安全與穩定的底線。眾多研究者都對優化營商環境的策略提出了有見地的建議,但大多文章沒有選擇宏觀的量化的分析視角[2]。基于此,本文采用知識圖譜分析方法,利用CiteSpace軟件進行知識圖譜繪制,根據知識圖譜中的數據與信息,分析營商環境優化的策略,以期為我國進一步優化營商環境提供一個量化分析的參考。

一、 研究設計

1. 研究工具

本研究采用文獻計量法和知識圖譜分析法,利用該領域較為成熟的分析軟件CiteSpace進行文獻可視化分析。該工具可以進行研究前沿、趨勢、熱點等內容的分析。利用CiteSpace分析營商環境優化策略文獻的步驟包括:下載文獻資料并對文獻數據進行處理;選擇時間參數(2000—2020年)、時區分隔(1年);設置閾值(c、cc、ccv為2、2、20);選擇節點類型(關鍵詞、作者、機構等);得到可視化圖譜后再進一步利用軟件進行詞頻分析、突現詞分析與聚類分析。

2. 數據來源

本研究的文獻數據主要來自中國知網,首先在中國知網中進行高級檢索,以“營商環境”并含“優化”為關鍵詞進行檢索,時間跨度為2000—2020年,共得到文獻2 029篇,刪去會議通知、新聞稿等無關文獻,最終得到1 568篇文獻,該1 568篇文獻為本研究最終分析樣本數據。

二、 營商環境優化研究時空知識圖譜及其分析

1. 營商環境優化策略研究的時間分布

為了解優化營商環境研究的歷年發展情況,對1 568篇文獻進行發表年度整理(見圖1),發現有關營商環境優化的研究在2011年首次出現,直到2017年相關研究發文量才開始迅速增加,這與李克強總理在2016年政府工作報告中提出的“推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展。以敬民之心,行簡政之道,切實轉變政府職能、提高效能”有關[3]。文獻從2017年開始呈大幅增長態勢,在2019年達到峰值(952篇),說明關于優化營商環境的研究仍不斷深入,熱度不減。《2020年全球營商環境報告》顯示,全球營商便利度排名中,我國從2017年的第78位躍升至2019年的第31位[4],可以看到我國在優化營商環境上的顯著成效。從文獻數據來看,2020年雖僅統計到4月份,但研究文獻已達158篇,可以看出該領域研究會持續保持較高的發文態勢。這與我國從2020年1月1日起實施的《優化營商環境條例》有較大關系。這也說明文獻研究熱度與相關政策、營商環境實際情況有著不可分割的關系,學者們緊緊圍繞著我國營商環境發展的政策背景與社會實際展開研究。

圖1 優化營商環境研究論文各年刊發量注: 2020年數據僅統計到4月份。

2. 營商環境優化策略研究成果發表機構分布

在CiteSpace軟件中進行研究合作機構分析,將節點類型選擇為機構(Institution),得到優化營商環境研究的機構共現知識圖譜(略),將數據整理得到表1,從中可以了解有關研究領域是否形成系統化、高影響力的核心學術團體。從表1看到,營商環境優化研究機構主要分為兩大類:一類以高校、科研機構為主要研究團體,如復旦大學國際關系與公共事務學院、華中師范大學法學院、江西理工大學文法學院、國脈智慧城市研究中心等;另一類以各類媒體為主要研究團體,如中國小康網、貴州日報當代融媒體、《當代貴州》等。從知識圖譜還可以看到,我國已基本形成以高校各學院、各地中共黨校、國家發改委、各地政府發展研究中心及各類媒體為研究團體的研究機構分布。另外,圖譜還顯示,我國有關優化營商環境的研究機構較為分散,作者直接合作還處在較為初級的階段。

表1 優化營商環境研究的機構共現數據

3. 發表營商環境優化策略研究成果的作者分布

研究成果的發表數量及高產作者的合作情況在一定程度上能夠表明該領域是否形成核心研究團隊,是否形成研究熱點。將節點類型選擇為作者(Author),利用CiteSpace軟件進行作者共現分析,得到優化營商環境研究的作者共現知識圖譜(略),將作者與文獻發表篇數整理如表2所示。將高產作者進行排序,可以看到發文量高于10篇的作者有:廖福崇、樊艷麗、陳業宏、王秋艷、陳華平、律星光、王海蘊、吉喆。此外,高產作者初步形成了小的研究團隊,如由吉喆、律星光、王海蘊組成的研究團隊。還有由比較高產的王芹、鄭鑫寧、賈會杰、俞富俊等組成的研究團隊等。可見,營商環境優化是一個較為成熟的研究專題,多年來得到了眾多研究人員的關注。進一步對文獻進行熱點與領域分析,可以很好地了解有關優化營商環境的具體舉措。

表2 優化營商環境研究作者發文數量

三、 營商環境優化研究內容分析

1. 關鍵詞共現分析

關鍵詞是文章內容的精煉與核心,利用關鍵詞詞頻統計分析可以了解有關領域的熱點與動向。CiteSpace軟件提供了一種節點類型,即關鍵詞(keywords)。利用關鍵詞進行共現分析,得到有關營商環境優化研究的關鍵詞共現知識圖譜(略)。根據圖譜,按照關鍵詞出現頻次及中介中心度進行排序,得到表3。

表3 營商環境優化研究關鍵詞詞頻統計

頻次代表關鍵詞在整個文獻數據中出現的次數,次數越高表明該關鍵詞越為該研究領域文獻所關注。如表3所示:文獻中出現頻次最高的關鍵詞是“營商環境”,807次;“優化”出現的頻次也較相對高,43次。這兩個關鍵詞可以說明文獻主要是有關優化營商環境的研究,這表明了檢索范圍的準確性,但這并不能準確表明研究方向。進一步分析關鍵詞詞頻,合并同類關鍵詞,可以看到優化營商環境的研究熱點集中在6個維度:①政務服務優化、“放管服”改革。關鍵詞包括政務服務、“放管服”改革、行政審批、簡政放權、不動產登記。②民營企業。關鍵詞包括企業家、民營經濟。③稅收政策優化。關鍵詞包括納稅人、納稅服務。④供電服務優化。關鍵詞包括供電公司、供電服務。⑤法治化管理。關鍵詞包括法治化。⑥高質量發展。關鍵詞包括高質量發展、便利化、優化提升。

這里的中介中心度是指一個關鍵詞作為其他兩個關鍵詞間最短連線的中間點的次數,該值越高代表該關鍵詞的連接作用越大。表3中,中介中心度排名前10位的關鍵詞是:營商環境(0.51)、政務服務(0.14)、小微企業(0.11)、便利化(0.09)、商事制度(0.09)、“放管服”改革(0.08)、法制化(0.06)、簡政放權(0.06)、企業家(0.06)、行政審批(0.06)。可以看出,進一步改革政府服務,推進“放管服”改革、關注小微企業發展、改革商事制度等是整個營商環境優化的主要措施。但僅根據關鍵詞頻次與中介中心度分析還不足以明確文獻研究熱點的類屬,因此,接下來采用CiteSpace軟件的聚類功能進一步分析研究熱點聚類。

2. 聚類分析

利用CiteSpace軟件可以將關鍵詞共現圖譜進行聚類分析,本研究利用關鍵詞進行聚類,并采用CiteSpace軟件中的時序視圖(Timeline View)與時區視圖(Timezone View)對研究樣本進行聚類分析,這樣能夠了解到研究主題的發展脈絡與趨勢。生成的聚類視圖(略)節點數目為420,連線數為1 327,網絡密度為0.015 1,模塊值為0.575 9,聚類效果顯著。有關優化營商環境的研究主要集中在11個聚類,依次為:審批事項、納稅人、環境條例、企業家、民間投資、企業管理、山東省、不動產登記、業擴報裝、對策建議、中西部地區。

(1) 優化審批事項,推進“放管服”改革。第1聚類為“審批事項”,時間跨度為2011—2020年,表明在優化營商環境研究中,審批事項一直是較為重要的研究主題。從聚類時序視圖可知,該聚類的關鍵詞從“政務服務”(2011年)到“商務信用、‘放管服’改革”(2016年),再到“市場主體、簡政放權”(2018年),再到“審批服務、信用監管、環境優化”(2019年),再到“經營許可、社會信用體系建設、承諾制度”(2020年)。可以看到該聚類是在不斷優化政務服務中促進營商環境優化的,表明了服務改革的方向轉向為具體的治理措施,體現了政府服務的簡化與便利化的發展趨勢。

(2) 優化納稅服務,減稅降費。第2聚類為“納稅人”,時間跨度為2010—2020年。從聚類時序視圖可知,“納稅”一直是優化營商環境研究的重要關注點。早期該聚類關注了“營商成本、城市競爭力”(2012年),2016年研究熱點為“一站式服務、供給側結構性改革、納稅服務”,2019年集中在“地方政府、電子稅務、減稅降費”方面,2020年的研究熱點為“政府監管、政府治理、政府職能”。在現實中,各級政府部門也一直嘗試在納稅服務方面出臺各種措施以優化營商環境,其中常用的措施包括優化服務、減稅降費、智慧稅務、提高監管等。

(3) 優化法制改革,實施環境條例。第3聚類為“環境條例”,時間跨度為2017—2020年。從聚類時序視圖可知,“環境條例”是2017—2020年的研究熱點。這一聚類的關鍵詞,2017年比較集中的是“上海市、國務院、法治化”,2019年為“外商投資法、《優化營商環境條例》”。2019年10月23日國務院頒布《優化營商環境條例》,可見,國家制定相關條例與政策推動了優化營商環境研究。

(4) 優化企業管理,支持企業發展。第4、5、6聚類分別為“企業家”“民間投資”和“企業管理”,時間跨度均為2011—2019年。由于這3個聚類的關鍵詞意義類似,故整合在一起,以便進行梳理。從聚類時序視圖可知,其研究熱點從2011年的“行政審批”,到2014年的“優勢產業、產業集群、企業管理”,再到2016年的“新體制、開放型經濟、一帶一路、便利化、交易成本、東北地區”,再到2017年的“知識產權、人大代表、負面清單、施工許可證、民間投資”,再到2019年的“投資結構、市場監管部門、法制環境、服務型政府”。可以看到政府在調整投資結構、構建法制環境、鼓勵民間投資、構建服務型政府等方面對企業的支持與服務。

(5) 區域化重點管理,促進營商環境均衡發展。第7和11聚類為“山東省”和“中西部地區”,時間跨度為2010—2019年與2015—2017年。由于這兩個聚類都是地域,故歸為一個研究類型進行梳理。從聚類時序視圖可知:“山東省”聚類的關鍵詞包括“創新”(2017年)、“軟環境建設”(2017年)、“新舊動能轉化”(2018年)、“民營企業發展”(2019年);“中西部地區”聚類的關鍵詞包括“和諧征納關系”(2016年)、“合法權益”(2016年)、“結構性改革”(2017年)、“利用外資”(2017年)。從聚類時序視圖還可以看出,我國營商環境優化的省份從沿海地區到內陸地區逐漸轉變,也可以看出國家對因地域不同而經濟發展不同的地區采用了不同的營商環境優化策略,以促進不同地區營商環境的優化,促進經濟發展。

(6) 改進不動產登記與供電服務,促進營商環境優化。第8聚類為“不動產登記”,時間跨度為2014—2020年。從聚類時序視圖可知,主要關鍵詞是“沈陽市、東北振興、施工許可、經濟高質量發展、不動產抵押”等。由聚類視圖可以看到,對于不動產經濟的優化是促進東北地區營商環境優化的重要策略。聚類9為“業擴報裝”,時間跨度為2018—2019年,主要關鍵詞是“北京市、供電服務、供電方案”等。聚類10為“對策建議”,時間跨度為2014—2020年,主要關鍵詞是“創新驅動、指標體系、一帶一路”等。很多研究在最后都會對策略部分進行詳細分析,提出較多的優化策略,包括創新發展、評價驅動、借助“一帶一路”建設進行發展,等等。

3. 研究進展分析

利用CiteSpace軟件生成時區視圖(略)。整理分析時區視圖,可以得到優化營商環境的整個研究進程:2000年主要關注“營商環境”,2012年主要關注“行政審批制度”,2015年主要關注“企業管理”,2017年主要關注“商事制度”,2018年主要關注“小微企業”,2019年主要關注“審批制度改革”,2020年主要關注“環境條例”。整個營商環境研究的近期熱點集中在小微企業發展,進一步推進“放管服”改革中的審批制度改革,法制化發展中的《優化營商環境條例》推廣等方面。

4. 研究前沿突現詞分析

為了解研究前沿,使用CiteSpace軟件進行突現詞(Burst Rate)分析,選取優化營商環境研究前10位突現詞,如表4。從表4可以了解到,內外因協同治理是優化營商環境的重要舉措。企業內部環境包括“公司自治、利潤分配權、企業家時間配置、內在治理邏輯”等,外部環境包括“公司法、司法介入、審批許可、城市營商環境”等,另外還有體現內外聯通的“協同治理”等。

表4 營商環境優化研究前10位突現詞

四、 優化營商環境的具體措施

基于以上分析,本文認為優化營商環境可以從6個方面入手。

1. 優化政務服務,建設公共服務型政府

從關鍵詞詞頻表(表3)中可以看到,“政務服務”排在第2位,達到了68次,中介中心度達到0.14,成為重要的研究主題。從第1聚類“審批事項”的研究熱點轉變來看,近幾年的研究熱點集中于“簡政放權、審批服務、社會信用體系建設”等內容。所以,優化營商環境首先需要優化政務服務,為市場提供更為優質的服務。①適當簡政放權,提高工作效率。這里需要處理好“減與留”的關系和“簡與放”的關系。“減與留”強調的是政府可以將一些不必要的行政審批事項適當減少,僅留下必要的行政審批事務,對于保留的行政審批事項需要進一步規范審批程序、時限等。“簡與放”強調的是簡化適當的審批手續,為企業辦理相關手續提供便利,下放更多的權力。②優化政府職能,提升服務意識。這里需要處理好“跨部門機制”與“用戶體驗”的關系。“跨部門機制”強調的是企業在辦理相關手續時,能夠盡量減少各部門的沖突,盡量減少企業在各部門中進行行政審批的事項與時間。提升“用戶體驗”強調的是提高基層人員的工作熱情,給企業帶來更好的辦理服務體驗。③激發企業創新,提供激勵措施。提供具體的激勵措施是優化政務服務的重要舉措。這里強調的是“資助與支持”,政府對研發活動予以資助,對新產品開發給予產業(產品)補貼和稅收優惠,在信貸上予以優先扶持等,都是重要的保障措施[5]。

2. 構建數字政府,實現智慧政務

“信息化”“智能化”“互聯網+”已經成為當代的主旋律,智慧政務也成為政務改革的重要措施與方向。如果說在如火如荼的智慧城市建設中,智慧民生、智慧產業、智慧化基礎設施及綠色生態的智慧化空間布局是智慧城市建設的要素,那么智慧政務無疑是諸多要素中起引領作用的頂端板塊[6]。數字政府強調的是在“互聯網+”的網絡模式影響下,在“5G”通信手段影響下,更多利用信息化手段簡化審批流程,減少審批時間,減少當面辦理,加快辦理時間,便利辦理流程。這種形式將給企業帶來更大的自由與方便,也為政府搜集與整理數據打下了基礎,為未來智慧政務的發展奠定了大數據基礎。利用大數據技術可以進行數據挖掘與分析,也為優化營商環境提供了數據基礎。

3. 進一步推進“放管服”改革,轉變政府職能

在前文的關鍵詞頻次分析中有關“放管服”的關鍵詞有排在第4位的“‘放管服’改革”,排在第12位的“簡政放權”,排在第15位的“行政審批”等。可以看出優化營商環境,進一步推進“放管服”改革是眾多文獻共同關注的問題。李克強在《在全國深化“放管服”改革,優化營商環境電視電話會議上的講話》中提到,“我們要提高國際競爭力,要保持和增強引資吸引力,就必須在深化“放管服”改革上有更大突破,在優化營商環境上有更大進展。”[7]“放管服”改革能夠有效促進我國營商環境的優化,因此應該進一步推進“放管服”改革,轉變政府職能。

《在全國深化“放管服”改革,優化營商環境電視電話會議上的講話》中還提到,為了推進“放管服”改革,要“堅持市場化、法治化、國際化原則”[7],“堅持行‘簡約’之道”[7]。這里需要進一步深入解讀“放管服”3個字。①“放”強調的是放寬市場準入機制,減少審批手續,公布審批流程。此外需要拓寬行業發展空間,清理行業隱形壁壘,放寬外資企業及外籍人才進入我國市場的制度性要求。②“管”強調加強監管職能,規范行政執法。“放”與“管”是相輔相成的,“放”在“管”的基礎上才有促進意義,“管”要在“放”的前提下才有價值。這里面強調的是法制化管理,需要完善相關制度與機制,需要實行全主體、全品種、全鏈條的嚴格監管,尤其需要對包括疫苗、危險化學品、藥品、特種設備等在內的重點領域進行特殊監管。③“服”強調建立服務型政府,轉變政府職能。這里強調政府職能的轉型,即從過去的市場管理轉變為市場服務,通過簡政放權、提高服務態度與意識、減少過度監管等措施,提高市場活力與創造力。

4. 合理化稅負,降低企業經營成本

稅負合理化是營商環境優化的重要組成部分,從關鍵詞詞頻中可以看到有關“稅”的關鍵詞有排在第7位的“納稅人”,排在第13位的“納稅服務”。而在聚類視圖中也可以看到第2聚類為“納稅人”,近年的研究熱點為“地方政府、電子稅務局、減稅降費”(2019年)與“政府監管、政府治理、政府職能”(2020年)。由此可知,在優化營商環境中納稅管理是十分重要的措施。

在“放管服”改革中,稅務部門已經根據實際情況有效降低了企業的稅負,降低了經營成本,減少了經營阻礙,但進行合理化稅負還需要在多個維度采取措施。①合理化稅負需要進一步推進稅制改革,有效降低企業稅負。“積極的財政政策注重加力增效,擴大結構性減稅范圍,實行普遍性降費,盤活財政存量資金。”[3]②進一步推進清費立稅進程,將一些收費項目與基金項目合理地改為稅收,將一些無法改為稅收的項目納入稅改系統進行統籌規劃。③切實提高企業,尤其是中小企業的稅收補貼,如在新開企業、引進企業或企業面臨危機時,政府可以適當降低稅收或者采用投資按比例抵稅的政策。④酌情降低企業融資成本,如行業基金、降低貸款利率等方式。

5. 營造創業氛圍,促進中小企業開辦及發展

優化營商環境需要營造輕松的創業氛圍,以鼓勵中小型企業的開辦,中小型企業健康穩定發展對我國經濟提質增效具有重大意義[8]。在關鍵詞中,有關中小企業的關鍵詞有“民營企業”“企業家”。突現詞中也包括“公司自治”“民營企業”“企業管理”“企業”等,第3、4、5聚類分別為“企業家”“民間投資”“企業管理”。整理分析發現,文獻中總會提到“企業管理”,可見企業管理的重要性。政府可以在投資結構、營造創新創業氛圍、構建法制環境、鼓勵民間投資、構建服務型政府等角度上對企業給予支持和服務。①營造創業氛圍需要有效解決中小企業的資金短缺問題,具體的策略可以是減稅降費、降低貸款利率、創新關稅擔保方式等。②對中小企業發展提供支持,如提供融資便利、開放市場準入、建立公共服務體系等。③建立良好的政商氛圍,以保護企業家的合法權益,弘揚企業家精神,尊重企業文化及企業的價值觀,營造公平的競爭環境。

6. 完善法治化管理,規范市場環境

優化營商環境要重視將已有的改革成果通過法律法規的形式固定下來[9]。有關法制化管理的詞匯,關鍵詞中有“法制化”,突現詞中有“公司法”和“司法介入”,聚類視圖中的第2聚類為“環境條例”。可見,應完善法制化管理,規范市場環境,將優化營商環境的政策條文法律化,使營商活動可執行、可量化、可追責。具體舉措可以從以下4個方面展開:①進一步完善產權保障體系,包含產權、債權、股權等。還要建立相關侵權損害司法認定機制,進一步確定賠償標準。②建立公正嚴明的執法體系,完善執法流程。建立公正執法體系的目的在于規范整個市場,嚴肅處理各種擾亂優質營商環境建設的違法行為。③提高商事糾紛的處理效率,規范案件的審理與處理環節,高效解決各種商事合同糾紛問題。④積極推進跨部門的綜合執法,充實和加強執法力量。綜合執法主要針對食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、資源環境、農林水利、交通運輸等重點行業和重點部門。