營商環境評價視閾下東北地區營商環境優化研究

周 威 皓

(沈陽大學 人文社會科學研究院, 遼寧 沈陽 110044)

營商環境及其評價是國家或者地區經濟發展軟實力的體現,綜合映射著一個地區的經濟社會發展狀況。它是生產力和競爭力的體現,對其優化的工作更是一個涉及到政治、經濟、法律、社會等全方位多要素的復雜而系統的工程。

營商環境是由世界銀行率先提出,現被廣泛應用于對一個國家或地區營商和投資水平的評價。從根源上看,它是由投資環境演進而來;從演進歷程來看,說明人們的認知視閾在擴大和深化。能否科學合理地評價和優化營商環境是決定經濟能否快速與良性發展的前提。

一、 研究現狀概述

截至目前,“營商環境”的概念仍沒有統一的定義。董彪等認為,營商環境是指商事主體從事商事組織或經營行為的各種境況和條件,包括影響商事主體行為的政治要素、經濟要素、文化要素等,是一個國家或地區有效開展交流、合作及參與競爭的依托,體現了該國或地區的經濟軟實力[1]。

1. 營商環境對吸引投資和企業發展的影響

營商環境中監管效率越高的國家越吸引國際直接投資。通過管制營商環境變數對吸引或阻止外國直接投資的影響, 根據企業生命周期的不同階段來劃分變量, 利用世界銀行189個經濟體的數據, 研究了哪些監管因素會影響外資的投入, 得出合同執行力更強、國際貿易監管效率更高的國家吸引了更多的國際直接投資[2]。 陳太義等研究認為, 營商環境的優化對于企業高質量發展具有明顯的正向作用, 即優化營商環境可以顯著提振企業信心并促進企業高質量發展[3]。

2. 營商環境優化

李暉以沈陽市稅務部門提供的企業數據為基礎,從稅收政策優惠的視角,提出借營改增之機,通過加強產業導向的引領、擴大稅收優惠和減免范圍等優化企業發展環境的建議[4]。王光以東北振興中的營商環境建設和治理為切入點,指出營商環境優化是地方政府治理的重中之重,其難點主要通過政務、市場、法治和國際4種環境維度體現,并針對4種環境相應提出改善的對策建議[5]。王明友等對于“飛地經濟”進行研究,指出這種新型的跨區域經濟合作模式通過優化資源配置推動經濟“飛出地”和“飛入地”的資金、信息、人才跨區域流動銜接,形成互通有無、戰略互補的雙贏效果,助力“飛入地”經濟產業效能和質量不斷提升,營造優質的營商環境[6]。

3. 營商環境評價

滿姍等從世界銀行報告與廣東省的評價體系對比中得出對于東北地區發展的啟示。世界銀行報告由國際性研究組織發布,考評的指標也主要是針對國家評價設立的。相比于國內,世界銀行評價體系更加注重營商環境的公平性、便利性、效率和成本,突出企業運營效率層面,指標更加微觀具體;廣東省的指標體系主要是以政府為主導創設的,內容體現了市場性、法制性、國際性。從二者對比中得出:從法律、政務、市場、人文4種環境入手對東北地區營商環境進行優化[7]。李穎軼在論述中國營商環境評估的進路策略與價值選擇時,通過參照范圍、數據來源、分析方法和指標選擇等,將2018年世界銀行發布的“營商環境報告”的主要統計指標與2017年“法國吸引力報告”主要統計指標進行對比,認為前者存在一定的不足,最后提出中國應該對標上述4個方面,并結合實情建立營商環境評估體系[8]。

通過文獻的梳理,綜合來看,國內外對于營商環境及其評價體系都有一定的研究基礎,并且更多的集中于營商環境概念、優化和對于吸引投資、企業發展的影響等層面,評價體系方面則主要針對某省、某地區等的營商環境評價進行研究,但是目前還沒有一個系統的評價體系對比,以及針對中國東北地區營商環境評價體系建立和優化的研究。所以,研究主要是針對國內外6種主要的評價體系予以對比分析,并以此為基礎,構建出適合中國東北地區發展實際的營商環境評價體系,給出優化的對策與建議。

二、 營商環境評價體系對比分析

截至目前,包括中國在內的多個國家的多個權威機構或者地區已經開展針對營商環境的評價工作,如世界銀行發布的“營商環境報告”、世界經濟論壇(WEF)發布的“全球競爭力報告”、瑞士洛桑國際管理發展研究院(IMD)發布的“世界競爭力報告”、法國商務投資署發布的“法國吸引力報告”、中國國際貿易促進委員會(以下簡稱為中國貿促會)主導發布的評價體系和中國廣東省發布的評價體系。就目前來看,世界范圍內應用最廣、最被認可的是世界銀行發布的“營商環境報告”(以下簡稱為“世行報告”)的評價體系。

下面就將上述所列6種評價體系用表格形式進行對比分析,并列出各評價體系指標設立概況、特點和視角(見表1)。

結合表1對比結果及研究發現,“世行報告”評價體系具有指標微觀具體、簡明扼要,可以被定量化等優點,但缺點是評價指標偏重微觀,指標設置較少,難以覆蓋整體的營商環境測評。同時,僅對中國北京和上海進行測評,難以反映中國其他地區的營商環境。多年來,國際上對于“世行報告”中方法論選取、采集數據、排名是否科學等問題也有諸多質疑,這對“世行報告”的權威性與普適性提出了挑戰。

“全球競爭力報告”和“世界競爭力報告”都對世界營商環境競爭力的排行情況進行定期公布。兩份報告的優點是指標覆蓋全面,內容淺顯易懂;缺點是中文譯名有幾種,且譯成中文后容易混淆。同時,因為兩份報告是由西方組織或者機構統計發布,尤其“世界經濟論壇”是由知名經濟學家合作組織的,屬于非官方的民間組織。所以從數據的來源和選取方面都是有限的,其評價體系不能充分反映中國的實際情況。

表1 國內外6種主要的營商環境評價指標設立概況對比

“法國吸引力報告”是2009年開始由原法國國際投資署(AFII)為了彌補“世行報告”的不足而發布的。2015年開始,該投資署與原法國企業國際發展局(UBIFrance)合并成立新的法國商務投資署(Business France),繼續發布該報告。其優點是彌補了“世行報告”的一些缺點,補充一些符合法國社會價值觀的營商吸引力指標,其中增設了綠色經濟相關的指標。例如,可再生能源占實際消費總能源比例、二氧化碳的碳密度和排放量、主要發電能源比重和可再生能源發電比重、核能對GDP的影響、可再生能源部門的就業人數、營業額等,這反映出法國更加注重營商環境建設中的環境保護。

國內目前較有代表性的營商環境評價體系是分別由中國貿促會和廣東省統計發布的。從2016年開始,中國貿促會的貿易投資促進部與貿促會研究院合作,開始組織國內著名專家學者創設評價體系。廣東省構建的評價體系的完善度和認可度在國內來說是相對較高的。從內容上看,兩個評價體系各有側重,但中國貿促會營商環境評價體系中的指標覆蓋更全面一些,能夠從宏觀和微觀兩個角度綜合反映出地區營商環境,而廣東省的評價指標更側重于從建設國際性城市的視角對于國外投資和營商環境進行評測,也更加注重要素市場發育與民營企業活力。

綜合來看,國內外6種主要的營商環境評價體系各有側重及優缺點,具有可資參考和借鑒的價值。此外,鑒于中國國情和經濟發展路徑的不同,以及現有評價體系的局限性,國內許多部門和機構已經開始著手建立或者已經建立了相應的評價體系。如由國家發改委牽頭,初建了包含企業全生命周期、城市投資吸引力及高質量發展水平在內的評價體系,并已在部分省市試點,再輻射到省、市、縣各級政府的營商環境評價,同時還有由中國戰略文化促進會、中國經濟傳媒協會、萬博新經濟研究院和第一財經研究院聯合發布的“中國城市營商環境指數評價報告”。

三、 優化東北地區營商環境的對策建議

雖然國內外針對營商環境的評價體系有很多,但是并沒有專門針對中國東北地區的評價體系。因此,為了破解東北地區營商環境難題,縮小與國際、國內發達地區間營商環境差距,東北地區應該主動對標國際及國內發達地區營商環境評價體系,建立和完善符合自身發展的評價體系。下文將具體給出相應的評價體系及其他優化營商環境的對策建議。

1. 建立和完善符合自身發展的評價體系

選取評價體系的指標時,可以吸收和借鑒已有的評價指標,但在建立符合自身評價體系時,首先應立足地區實情并對標國內外先進的評價體系,特別是要反映地區企業的發展訴求。在當前經濟發展階段的基礎上,兼顧長遠戰略和普惠性;在反映科學合理的營商環境評價上,堅持開放底線;在便利企業的同時,發展生態經濟;在兼顧宏觀和微觀的指標選取上,充分體現普適性與特色性指標有機結合的特點。從上文對比來看,因為中國貿促會營商環境評價體系相較于其他評價體系更為全面和符合中國實際,并且兼顧宏觀和微觀視角,所以在該評價體系的基礎上應構建符合東北地區發展實際的營商環境評價體系(見表2)。

表2 東北地區營商環境評價體系指標

表2中的指標框架內容及權重設置主要參考中國貿促會評價體系并加以整理,相較于國內其他地區,由于東北地區存在諸如經濟基礎設施相對落后、政府政務服務功能有待優化、法律執行效率不高、中小規模民營企業要素獲取困難、食品衛生安全等問題。因此,根據東北地區的實際發展情況,在中國貿促會營商環境評價體系[9]原有12項一級指標的基礎上增設了3項:經濟基礎環境、法治環境、企業要素環境;在原有51項二級指標的基礎上增設了16項:經濟規模、消費水平、經濟開放程度、食品安全與衛生、政策契合度、企業設立便捷度、投資立項結匯便捷度、納稅繳費、通關便利度、業務辦理便利度、經濟法律完善程度、經濟糾紛解決效率、執法效率、企業要素供給、企業要素成本、企業要素獲取便利度。重新設立的評價指標在原有體系優勢的基礎上,增設了與東北地區營商環境現存問題相關的考核指標,從評級激勵的角度可以有效解決東北地區營商環境存在的問題,從指標設立的角度可以進一步優化營商環境及其評價體系,同時每個評價指標數值范圍為1分至5分(評價數值范圍與中國貿促會營商環境評價體系一致),分值越高,評價越好。

2. 集聚優化營商環境的合力

加強組織領導。各級組織及領導要有高度的政治站位,樹立服務、創新、廉潔、法治的理念,突出目標、問題、過程、結果相統一的導向,完善組織領導工作的制度保障。

完善推進機制。改革要樹立為人民服務的法治理念,見賢思齊,對標國際國內先進水準。推進市場主體的準入、經營、退出等基礎設施的“硬環境”建設力度;科學制定營商監管的政策和法律法規,完善管理的民主化、科學化的制度設計;規范工作機制、流暢審批流程、提高工作效率;確保公平、公正的市場競爭機制的優勢最大限度地得以發揮,建立健全守信激勵和失信懲戒的聯合機制,暢通投訴、舉報、監管等多種不同的訴求渠道,升級和改善政務、市場、人文、法治等“軟環境”的舒適力度。

形成良好輿論導向。利用各種媒體廣為宣傳,樹榜樣、學典型,全監督。利用新媒體、大數據等技術建立“互聯網+監管”平臺,倡好治衰。

加強考核獎懲。對不作為、懶作為、濫作為等現象決不姑息。

3. 清除社會軟環境壁壘,加大引資引才的強度

近些年,東北地區因營商環境問題飽受輿論壓力。其實,根據數據顯示,東北地區在利用外資方面呈穩中向好的增長勢頭。但總體看,在利用外資中產業優勢發揮不足,產業集聚效應也不突出,很多產業集群,諸如汽車制造、石油化工、農副產品深加工、生物制藥等等基本處于初級狀態,對其必需的配套企業缺乏吸引力。從營商環境來看,東北地區還有較大的改善空間,各級政府“放管服”、政府依法管理、管理透明度和政府信用方面均與經濟發達和投資活躍地區存在一定的差距。如行政干預較多、社會信息透明度不夠、交易成本過高、市場運行中“搭便車”、誠信缺失、“潛規則”,以及一些政府部門或者服務性窗口工作效率低等問題,都會影響和阻礙市場機制的正常運行及地區經濟的良性發展。

所以,一方面必須要以自我革新的勇氣和魄力,清除社會軟環境壁壘,本著規范有序、優化環境、減輕負擔、適當減免的原則,轉變觀念、法治為繩,創新為先、干字當頭,加強法治政府建設,做到依法依規辦事,維護法規與政策的權威性、穩定性。通過以“放管服”改革一攬子舉措為核心,著力打造開放優惠的政策與政務環境,疏堵點、解痛點、治難點,減少政府部門尋租、破除“官本位”思想、破除政府部門信息孤島,切實解決招商引資中的各種梗阻問題;另一方面必須要加強企業及公民的法治意識培養,將誠信守法經營置于安身立命之根基,打造誠信品牌。同時也要培育新的引資增長點,更加開放和透明信息,從體制和觀念上實現同步優化,用更加開放、包容和規范的管理體制吸引外資,利用更加優厚的落戶政策和激勵機制吸引人才,引導人力資源合理流動。

4. 明確民營企業的社會定位

民營經濟在拉動地區經濟增長過程中是一支不可忽視的中堅力量,是創業和增加就業的主要領域之一。但鑒于東北老工業基地國企地位突出的慣性,民營企業的發展本就存在先天的不足;在獲得資源分配過程中,市場需求導向不明確。盡管現在民營企業在東北地區的經濟生活中占據一定位置,但直到今天,還沒有從根本上解決民營企業的社會定位問題;正是由于民營企業的社會定位模糊不清,導致各級政府部門、社會各方面對民營企業仍然存在一定的偏見。對比發達城市,無論是經濟總量,還是經濟規模,東北地區的民營經濟都有著不小差距。這從側面也反映了東北地區營商環境存在一些亟待解決的問題,建設水平需要提升,評價體系及長效管理機制需要建立和完善,尤其需要尊重民營企業市場的主體地位,發揮市場激發其活力及創造力的作用。

5. 秉持生態優先與綠色發展的理念

東北地區作為全國重要的老工業基地,其經濟增長模式屬于能源消耗型,生態經濟是東北經濟獲得長足發展的基本前提,模式轉變已成必然,綠色發展是東北再次振興的內在需求。

生態優先之“先”,意味著不能再走舊模式的路,而要堅持價值和責任在生態,效益和潛力也在生態的理念。同樣,綠色發展就是兼顧效率、和諧與持續的發展方式。它既是一場經濟上的變革,更是一場生活和行為方式上的全方位變革。這場變革需要全社會的篤定前行與通力配合才能實現。

綜上所述,營商環境評價及其優化是一項意義重大、任重道遠的系統性工程,東北地區營商環境的優化建設也面臨著諸多難題和挑戰,必須動員全社會的力量齊抓共管,共建共享。