是什么讓基層干部“難作為”？

周少來

當前，在基層治理中滋生出一系列管控困境：在各式各樣繁忙工作之下，“管理”變成了“管控”、“嚴管”變成了“嚴控”、“管好”變成了“管死”，由此一些基層干部存在“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態，并最終導致基層干部中存在“創新擔當缺失”“能干事而不敢干事”的“難作為”問題。

“管好管嚴”變異為“管住管死”

進入新時代以來，黨中央以上率下，通過層層傳導壓力，黨風政風明顯好轉，基層治理也得以極大加強，基層干部的工作作風也由此得到顯著改善。但同時，另一種現象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標準、事事嚴要求的“極化管理”由此產生并得以普遍推行，如項目管理中各項任務的“百分百達標”、工作流程的“全過程留痕”、考核評估中的“一票否決”，等等。

這對于基層工作的快速高效推進自然有極大的“正效應”，但隨著這種“極化管理”的工作方式在基層推廣和蔓延，干部激勵機制“扭曲變異”，在基層干部中逐漸滋生出一種日益嚴重的管控困境：基層干部的自主自治空間被極大壓縮，創新活力喪失全無。為什么出于良好動機的“管好管嚴”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？

由于層層下壓的各項任務，一些地方的基層干部并沒有多少時間“自主創新”;層層下查的責任追究，基層干部也“不敢”有多少“自主創新”，由此形成人人只求完成本職工作，不求有功但求無過的“不被追責”。同時，由于各種形式主義的任務和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都關心工作的實績和實效，人人自保其職位和利益，人人難以創新擔當的管控困境。

這里概括的基層治理中的管控困境，與人們常說的各種基層干部的“不作為”，還是有本質區別的，是指基層干部自身有能力、有想法，但由于各種各樣的任務壓力和追責約束，“能干事而不敢干事”的“難作為”現象。

它是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現象，甚至是一種人人能感覺到而不能“說破”的現象。也就是說，管控困境并不是哪一個上級領導或部門要有意為之，或直接“人為建構”的，而是在各種良好動機下推動的，是逐漸在下級干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來的一種“行為取向”，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產品”。

責任壓力與內在激勵不平衡

基層治理中的管控困境，更多與工作的制度環境和約束機制有關。

基層鄉鎮政府作為中國五級政府體制的最底層，并沒有多少法定的執法權和資源調配權，國家法律和法規所賦予的各種執法權，一般都只授予到縣級政府及其部門。同時，基層政府對于來自各級上級部門的任務和項目，幾乎沒有任何討價還價的權力，即使知道自身并沒有多少權力和能力加以完成。

由于各種各樣的任務繁多以及頻繁的檢查考核，本來就沒有多少自主空間的基層政府，更是處于匆忙應付的工作狀態中，其自主擔當、創新干事的自治空間更加狹小和受壓。

在現行的權力上收、責任下卸的壓力型體制下，上下級政府之間的體制性權責關系并不平衡，這在縣、鄉兩級政府之間體現得更加明顯。

上級部門的“權力最大化、責任最小化”，與基層政府的“權力最小化、責任最大化”形成強烈反差。這也是鼓勵基層干部創新擔當的容錯糾錯機制難以落地實施的重要原因，因為創新擔當者要承擔“責任”，容錯糾錯者也要承擔“責任”。無限的責任壓力下，會通過不斷的追責鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

針對基層干部的激勵機制和獎懲措施，除了對有晉升前景的鄉鎮主要領導和年輕干部有一定的激勵效果外，對于大多數基層干部來說，都是某種意義上的“外在激勵”，難以轉化為干部行為的“內在激勵”。

此外，由于基層工作大多是由幾個干部集體合作完成的，很難分清楚個人的貢獻大小，且基層工作很多都是具體細微的，如針對貧困戶的家訪工作，很難具體細化和量化，個人做的工作，只有在最后的總體工作成績中才能體現。因此，各種榮譽獎勵和物質獎勵，只能以集體的名義獎勵給“組織集體”。

但如果工作中出現任何“差錯”和“失誤”，上級部門的責任追查，板子一定要打到具體責任人的頭上。組織激勵很難轉化為個體激勵，造成基層干部形成“唯上唯權”的風氣，幾乎“鎖定”在“管死效應”的路徑習慣上。

在潛移默化的激勵扭曲中，基層的管控困境由此產生和蔓延開來。這也是這么多年來，基層形式主義和所謂的“不作為”難以治理的根本性制度根源。

建構持續有效的基層治理激勵機制

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創新擔當，不僅僅是個體干部的思想素質培訓所能解決的，而要依靠頂層設計性質的制度和體制改革。

要賦予基層政府與其責任相匹配的權力和資源。在新時期，加快推進鄉村振興進程，基層政府將會承擔更多更繁重任務，改革制度體制、放權賦能將會顯得更加緊迫和必要。

為此，應當縮減行政管理層級，深化“省直管縣”改革力度，放權賦能基層政府更多的自主空間，減少權力上收、責任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權責體系，劃定縣、鄉兩級政府的權力責任清單。同時，在科研單位等事業單位組織中，管控困境也普遍存在和蔓延，同樣需要改革管理體制，放權賦能基層組織更多的自主權力和活力。

要大幅減少各自為戰的紛繁多樣的重復督查考核。現行的眾多督查考核機制，一方面是出于加強基層黨建、加強基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級組織和部門下卸其責任和壓力的組織動機。由此造成了各個職能部門都在提升各自的管理標準，加強各自的管理規范，同時開展各自的督查考核。

這種體制內“自轉空耗”的督查考核，近幾年來更以各種“大數據管理”“智能化管理”“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責任的“電子官僚主義”之實。

要加強基層民主監督和民主評議，提升內在激勵和個體激勵的力度。在大幅縮減體制內督查考核的同時，應加強自下而上的民主監督和民主評議，特別是在事關重要干部的提拔任用和獎勵懲罰時，基層群眾的意見和判定十分重要。

要構建黨政統合、多方參與、協同共治的基層治理體系。在放權賦能基層政府、提升基層黨政統合能力的同時，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實扭轉不斷下沉的行政化趨勢，加強鄉村基層社會的民主自治能力，推動鄉村社會自治組織的制度化建設。

在加強基層民主自治組織化能力建設的同時，用強大的自下而上的民主監督力量，推動和激發基層干部創新擔當的活力和動力，建構真正持續有效的基層治理激勵機制。同時，推動城鄉要素的自由雙向流動，吸納企業事業單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構建多方參與、協同共治的基層治理現代化體系。