杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期監管研究
——基于合同核心條款的分析

韓晨璐，陸亨伯，黃 會，宋紅巖

(寧波大學 體育學院，浙江 寧波 315211)

0 前 言

2022年浙江省杭州市政府即將承辦第19屆亞洲運動會，作為主場館的杭州奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓練館PPP項目(以下簡稱杭州亞運會主場館PPP項目)，主場館PPP項目充分彰顯浙江民營經濟特色并成為世界矚目的亮點。如何實現杭州亞運會主場館PPP項目的建設質量與運效目標，需要對主場館PPP項目進行全生命周期的監管。全生命周期監管指圍繞監管目標的實現而進行全過程、全方位監督管理，包括項目前期的規劃決策，項目中期的設計建設和項目運營以及項目后期的移交等。PPP項目合同指政府與社會資本依據相關的法律法規就特定的PPP項目合作內容所訂立的簽約協議,明確雙方的合作方式、風險分配機制以及權責關系,是PPP項目融資、建設、運營、移交等全生命周期內一系列合作關系的紐帶[1]。基于合同可以實現對公共體育場館PPP項目的動態化監督，從而有效預防和控制風險，維護社會資本方與政府雙方的利益。因此，合同的合法性、適用性、完整性是保證 PPP項目有效監管的關鍵。

1 研究方法

1.1 文獻資料法

利用中國知網(CNKI)期刊數據庫進行文獻檢索，以“合同監管”、“PPP合同”、“全生命周期”、“杭州亞運會主場館”等關鍵字搜索到200余篇文獻，經過篩選閱讀相關性較強的文獻，并結合協同治理、合同治理、關系治理等相關理論，對杭州亞運會主場館在PPP模式下進行建設、運營及合同治理的全生命周期監管研究成果和實踐資料進行收集整理，為本研究提供信息基礎。

1.2 專家訪談法

本研究通過實地調研和訪談相關部門的方式，對該領域的相關研究專家、體育部門政府主管以及場館負責人以電話、實地、微信等形式就我國體育場館的政府與社會資本合作的合同全生命周期監管主體內容及方式等問題進行深度訪談，了解各主體的利益訴求及責、權、利沖突，為本研究的策略建議提供基礎。

1.3 案例分析法

研究基于杭州亞運會主場館PPP項目合同文本為依據，圍繞全生命周期監管目標，對建設期、運營期和移交期的監管核心條款、監管點及監管主體進行分析，從中發現合同文本及監管過程中存在的問題，為本研究提供基礎材料。

2 杭州亞運會主場館PPP項目概況

杭州亞運會主場館PPP項目于2017年9月啟動社會資本方公開招標，最終授權中國建筑第八工程局有限公司、浙江東南網架股份有限公司及華潤深圳灣發展有限公司聯合體為項目社會投資人，與杭州奧體博覽中心蕭山建設投資有限公司共同出資，設立杭州蕭山亞運會場館投資有限公司，企業性質為市屬國有企業，與杭州市蕭山錢江世紀城管理委員會(政府行政管理部門)簽訂項目PPP合同，期限為25年(建設期3年，賽事服務期2年，賽后運營期20年)，并采取可行性缺口補助及一般性補償的回報機制，以BOT為運作方式，項目資產的所有權屬于政府方，合作期內社會資本被授予特許經營權，使用項目用地，占有和使用項目資產并取得效益，合約到期后將全部項目資產移交給政府部門[2]。

3 杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期監管：基于合同條款的分析

3.1 項目建設期監管情況分析

杭州亞運會主場館PPP項目合同的第六章為項目建設的具體內容，具體條款有雙方的義務、項目管理、設計、招標與采購、工程質量和安全管理、工期管理、工程變更管理、項目驗收。其中涉及監管內容的包括項目管理、招標與采購和工程質量和安全管理。具體見表1-3。

表1 項目管理的監管細則

由表1、2、3分析可知，在項目建設過程中，合同中規定的項目監管主體為甲方即杭州市蕭山錢江世紀城管理委員會，其有權選取專業的第三方監管機構協助監管，監管內容包括項目融資及資金到位和使用情況，招標與采購細節、項目建設進度情況，本合同執行情況等，監管方式主要是行政監管。合同根據國家財政部印發的《PPP項目合同指南(試行)》為范本，但過于籠統和概括，并沒有針對體育行業的特殊要求，更沒有充分考慮到公共體育場館的特殊性質，這反映了我國公共體育場館PPP項目合同中存在的普遍問題。杭州亞運會主場館的建設既要保障杭州亞運會的順利舉辦，更要考慮賽后利用問題，應該做到建設運營一體化，在建設期間充分考慮到賽后運營所需，例如看臺座位的拆卸問題，爭取做到最小的改動或者零改動就可達到運營需求，從而節省成本，因此,需要運營方與建設方在建設期進行“共建共商”， 使建設方充分吸納運營方提出的建議，從而選擇最佳方案，通過運營方提前介入，實行協商監管。

表2 招標與采購的監管細則

表3 工程質量和安全管理的監管細則

3.2 賽后運營期監管分析

在賽后運營期內項目公司往往承擔了賽事運營、績效管理、安全管理、人員安排等多重任務，此時更需要政府進行強有力的監督管理以保障體育場館的有效運營，監管內容具體見表4-5。根據合同政府有權要求社會資本方履行合約，同時政府也需在運營期間為了保證場館能夠順利運營，對乙方進行一般補償和可行性缺口補助，為了監管場館運營期間的績效，需要設置專門的財務監督。具體見表6。

由表4、5、6分析可知，現有合同文本對運營期間的主要監管點包括運營績效、人員管理、安全管理、運營能力、安全問題等，反映場館運營期應以考核標準為主進行監管，同時對重點內容實施重點監管。如：社會效益與公共效益、體育服務與相關服務的融合度、場館開放率與運營效率、安全風險分擔與管理、運營成本與財務報告等。合同設置了績效考核和中期評估，政府有權委托第三方對場館進行評估考察，以監督場館是否發揮了社會效益和公共效益，保障公眾的基本體育權益。在特許經營權范圍內不違反相關政策及本合同的前提下，乙方不得改變場館的體育運動、大眾體育及全民健身的特定屬性，相關業態的引入需滿足體育產業的發展要求，以滿足社會公眾多元體育的需求。同時提高體育場館的利用率，以每年舉辦大型活動與體育賽事量和對外開放時長等體育公共服務作為監管的依據，但在安全風險分擔與管理條款呈現不明確，運營成本與財務管理缺乏監管的方法，需要后續深入思考的問題。

表4 運營監管細則

表5 服務檢查監管細則

表6 財務監管細則

3.3 項目終止及移交期監管分析

當項目合同期滿，項目進入終止和移交階段，此階段分為兩種情況，一是正常終止，即項目終止到移交到政府接管；另一種是提前終止，包括甲方原因或乙方等原因，要進行提前移交并進行相應終止后的補償。具體見表7。

表7 正常終止移交監管細則

項目移交階段是杭州亞運會主場館PPP項目的最終環節。特許經營期滿后，項目公司應按照簽訂的合同將所有權與經營權移交給杭州蕭山區政府。在這一期間杭州亞運會主場館PPP合同并沒有設置詳細的監管主體和監管內容，只是由甲方、乙方和接收方共同成立了移交接收委員會來承辦各項接收事宜。根據體育場館的特殊性質，應該設置綜合獨立監管部門進行監管，采用內部監管、社會監管和第三方監管等多主體監管方式，監管職責包括對合同執行情況的監督以及產權監督，同時評估移交的項目，確保政府部門和社會資本雙方的利益。

4 杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期的監管問題分析

4.1 全生命周期監管的完整性難以保證

政府和社會資本之間存在信息不對稱問題是雙方面臨的直接挑戰，因為在簽訂合同時不完整和不對稱的信息，導致很難編寫完整全面的PPP合同，同時難以做到對整個項目全生命周期的監管。杭州亞運會主場館PPP項目為公共基礎設施，具有項目工程量大、整體周期時間長的特點，PPP合同屬性為長期合同，在長期合作關系中技術和成本具有內在不確定性，經濟環境處于不穩定狀態，現有的合同不可能預測到所有突發事件，更不可能充分覆蓋所有內容，由于雙方信息不對稱、合同周期長、難以預測等原因，導致項目全生命周期的監管更加困難[3]。

4.2 合同的執行管理存在障礙

政府合同管理能力的不足是合同監管缺乏保障的主要原因。根據杭州市蕭山區相關部門人員采訪得知，杭州市蕭山錢江世紀城管理委員會在PPP項目中擁有公共服務購買者和合同管理者的雙重身份，但其尚未具備良好的合同管理能力，未能很好地平衡合同效率、合同質量和合同公共性，應對合同起草設計到執行過程中出現的問題作出及時積極的調整。杭州亞運會主場館PPP項目文本設計中存在的問題從側面反映出政府對于合同管理的能力有限，缺乏具備專業性的合同管理人員，對合同的整體策劃能力、合同條款分析能力、合同運行階段監管能力及合同應變能力的不足，跟不上PPP行業發展的要求。

4.3 缺乏信息交流和協調溝通途徑

由于杭州亞運會主場館PPP合同的簽署方為杭州蕭山亞運會場館投資有限公司，其屬性是國有企業，導致杭州市政府和社會資本合作模式的監管存在銜接斷層、協調困難問題，政策文件中規定的PPP項目雙方關系不明確，缺少專家調解和仲裁流程。訪談調查得知，合同的公平性是合同主體地位平等的重要保證，但亞運會主場館PPP合同獨特的行政屬性使得作為合同主體的杭州政府部門仍能在合同執行過程中無法避免地行使行政權力，是縱向與橫向管理方式的交叉，從而導致社會資本方往往處于弱勢地位，難以訴諸自身利益訴求。合同中僅僅提到由甲方和乙方各出三人組成協調委員會，但協調委員會的具體協調內容和方式并沒有明確指明，公共部門和私人部門的性質鴻溝導致合同主體間缺少協調溝通的渠道和方法，使得合同主體間的溝通不足，信息交流不對稱，尤其在合同執行后期，最終使二者矛盾和爭議增多，導致的結果就是降低體育公共服務質量，損失社會效益。

5 杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期監管的完善對策

5.1 采取多元主體監管，提高監管效益

基于上述問題分析,杭州亞運會主場館PPP項目的合同監管主體為杭州市蕭山區政府部門，監管主體單一，導致監管效率低下。因此, 構建“政府為主體, 多主體協同”的機制, 強化場館內部監管、社會監管、輿論監管、第三方監管、公眾監管等，破解當下合同監管的障礙問題。完善內部監督制度，開展經常性監督檢查，嚴格按照制度對項目全過程進行內部約束和監督，進行定期檢查和考核；加強外部監督，將監督行為在陽光下進行，接受社會和輿論的監督，有效發揮社會公眾與網絡媒體的監督作用，合同的完成情況和場館的具體使用感受最終由公眾進行體驗和評價，積極收集公眾的聲音，做到對公民的留言、質疑、建議、投訴及時回復，舉報、檢查、揭發及時調查，利用公眾和媒體進行補充監管。例如每年一度的“315”晚會，就是由社會和媒體來揭露各行業平時難以被人發現的內幕，可以借鑒此類監督平臺的監督機制，提高政府監管效率，減少監管工作成本，實現全方位、全過程監管，發揮協同主體優勢，取長補短，以提高PPP項目的監管效率。

5.2 以合同監管為依據，突出公益性監管內容

杭州亞運會主場館PPP項目監管的核心任務之一,就是確保體育場館安全和服務質量，保證場館運營符合民生優先的公共利益原則[4]。要以合同監管為依據,首先保證合同內容的科學性和完整性，健全完整的PPP合同是PPP項目可持續的重要保障，因此,在項目合同的制定時，需要包括對PPP合同制定的流程、程序和決策等內容進行監管，進一步細化PPP項目合同管理細則，建立規范的PPP項目監管程序，對全生命周期的監管做到監管主體、監管方式與監管內容全透明，及時掌握項目公司建設和運營信息，處理各種新情況、新問題，監管機構必須嚴格PPP項目的服務指標動態監管，防止市場趨利性對服務質量的侵襲，保障杭州亞運會主場館的公共服務提質增效，滿足人民多元體育需求，實現多主體合作共贏。

5.3 構建合同調整機制，以實現全生命周期監管

在杭州亞運會主場館PPP項目合同執行過程中，因為環境、市場的變化，可能會導致既定的設計方案受到影響。因此,需要施工單位與運營設計公司進行協調，根據實際情況重新調整方案，以便于PPP項目的順利開展[5]。如果出現國家政策重大調整、市場供求關系的重大變化，例如2020年初出現的重大疫情影響，可以啟動合同再談判機制，采用允許管理未來不確定性的靈活調整機制，根據不斷變化的需求進行調整。當項目實施的條件、環境等相關因素發生變化時，雙方在平等自愿的基礎上，通過協商、交涉、磋商等方式，調整、變動或重新確立某些合同條款，確保雙方利益合理實現的機制[1]。同時, 建立保證金制度,在全生命周期都設置履約擔保條例，乙方在建設期、賽事服務期、賽后運營期和移交維護期都要繳納一定的保證金,以保證甲方對項目的順利監管，必要時調整合同的有關條款，兼顧公私雙方利益，實現PPP項目的全生命周期監管。

5.4 建立誠信監督機制，履行契約及社會責任

杭州市蕭山區政府監管在杭州亞運會主場館PPP項目的全生命周期監管中占主導地位,為了保證監管過程有效開展，構建服務型與信用型政府, 提升政府的公信力。以PPP項目合同管理為依據，推進政府履約誠信監管,建立政府PPP綜合信用評價指標體系，對政府在PPP項目中的信用狀況進行綜合評價，確保政府部門謹慎承諾，嚴格履約[1]。同時，推進社會資本與公眾的誠信與契約精神建設,提高整個社會的誠信契約精神。建立誠信監督機制，在市場經濟體制下以契約精神為核心的契約文明是構建現代法治與現代德治的思想基礎之一，契約精神是文明公民具備的一種素質，對合同中未涉及的的相關條款，需要全社會發揚誠信契約精神，追求理想信念的道德力量，履行社會責任，共同推進體育事業的健康發展。

5.5 建立數字監管平臺，實現全方位全過程監管

隨著數字網絡的發展，信息傳播速度加快，公眾對信息公開的需求越來越強烈，建立數字監管信息平臺可以保障信息公開，從而減少信息不對稱導致的一系列問題[6]。數字監管平臺以數字網絡為基礎，結合大數據平臺及互聯網優勢，運用大數據和人工智能，利用一系列的軟件，收集PPP項目各階段的相關數據并進行集成化處理，實現對項目參與各方全生命周期的監管。將數字監管平臺運用到體育場館PPP項目監管中，在監管平臺上設置監管標準，并實時監測項目的進展情況，獲取項目數據，并根據監管實際情況進行懲罰或者獎勵,實現第三方機構、政府、項目公司、行業部門、公眾等數據信息共享，同時，作為平臺的使用者，第三方監管機構有權隨時登陸平臺查閱項目相關信息，公眾作為重要的利益相關者，可以登錄信息平臺查詢項目實時信息，如有疑問可以直接進行提交，項目公司與施工單位在項目整個實施過程中需將 PPP 項目的進展信息進行上傳[7]。通過建設全生命周期數字監管平臺，實現對PPP項目全方位全過程的監管。

6 結束語

PPP項目合同是確定政府與社會資本合作相關指標等權利義務關系的核心。為提供優質體育公共服務，政府有權要求社會投資者依據合同規定履行應盡的義務，并采取必要的監管措施[1]。杭州亞運會主場館PPP合同包含體育場館的設計、建造、運營和維護及其監督機制的權利和義務等，對PPP項目實施全生命周期監管,有助于確保杭州市政府與社會資本遵守合同條款并保持其穩定性，可以確保PPP項目目標的實現并保證公眾社會利益[3]。研究基于杭州亞運會主場館PPP項目合同的核心條款，分析其存在的問題，并提出采取多元主體監管、以合同監管為依據，突出公益性監管內容、構建合同的調整機制、建立數字監管平臺等完善對策，以期通過監管達到PPP各方之間的平衡，促進政府與社會資本之間保持良好的合作關系，保障杭州亞運會主場館PPP項目的可持續發展。